構(gòu)建新時代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局
——兼論地方政府公司化運作中的“正反合”

錢振華

江蘇省蘇州市吳江區(qū)桃源鎮(zhèn)人民政府，江蘇蘇州 215000

改革開放以來，地方政府公司化運作一定程度上成就了“中國奇跡”，創(chuàng)造了“中國模式”，但也經(jīng)歷了一個復(fù)雜、曲折的發(fā)展過程。步入新時代，致力于構(gòu)建為高質(zhì)量發(fā)展而競爭的機制，是貫徹落實新發(fā)展理念的具體舉措。在新一輪地方政府競爭與合作的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展大背景下，矯正過去的地方政府競爭制度、為中國經(jīng)濟重塑新動力，是推進全面深化改革的一項重要選擇，目的是重構(gòu)高效的縱向和橫向治理體系。

一、地方政府競爭與公司化運作的成因

有一種觀點認為，在中國經(jīng)濟40 年的中高速增長中，地方政府“勞苦功高”。其理由是，地方政府通過興辦實業(yè)、招商引資、推動城鎮(zhèn)化，在GDP 和財政收入增長方面展開的“發(fā)展競賽”，日新月異地改變著中國面貌。這種說法雖有一定片面性，但也不無道理?？梢哉f，地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟為首要目標的區(qū)域間競爭模式，正是解釋“中國奇跡”的主要因素。

對于地方政府公司化運作，筆者認為，主要有兩層含義，一是擁有像公司化一樣的高效管理模式，二是具有像公司化一樣的經(jīng)營發(fā)展理念，兩者兼?zhèn)鋸亩炀土霜毺氐摹爸袊Ｊ健薄Ｒ环矫?，地方政府領(lǐng)導(dǎo)表面上是黨政主官，實則扮演著“董事長”“總經(jīng)理”的角色，同時還面臨著橫向、縱向競爭，橫向上主要是指區(qū)域間對稀缺資本的競爭，縱向上主要是指各地官員對“晉升錦標”的競爭。另一方面，改革開放以來依靠中央政府所賦予的財權(quán)和自主權(quán)，地方政府逐漸形成相對獨立的利益主體，通過汲取本地資源尤其是土地資源，實現(xiàn)GDP 和財政收入的快速增長。

二、地方政府公司化發(fā)展經(jīng)歷的三個階段

“正反合”是十九世紀德國著名哲學(xué)家黑格爾的思想，即通過“正題”、“反題”到“合題”的“三段論”實現(xiàn)邏輯思維的辯證性。筆者認為，對于地方政府公司化運作及發(fā)展問題的解釋，恰好可以運用這套理論。

在“正”的發(fā)展階段：“正題”是地方政府公司化源于GDP 政績考核并服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展。地方政府的“公司化”，不僅表現(xiàn)在其具有像“公司”一樣明確的目標，而且還表現(xiàn)在具有像“公司”一樣的運作效率，不但可以運用財政手段來激勵和獎懲，還可以運用行政手段，甚至是“政治動員”來調(diào)動其轄區(qū)內(nèi)的所有資源為其決策服務(wù)。明白了上述運作邏輯，我們就能看到地方政府實際上比一般的公司更加“公司化”，一旦確立行動目標，就能夠在短時期內(nèi)發(fā)揮出極高的運作效率，體現(xiàn)出極高的實現(xiàn)目標的能力，對推動中國經(jīng)濟發(fā)展起到了“催化劑”作用。

在“反”的發(fā)展階段：“反題”是地方政府公司化運作中逐漸產(chǎn)生的不良現(xiàn)象反過來阻礙全面深化改革。事物總有兩重性，推動歷史進步總要付出一定代價。政府的高能力和高效率也帶來了一些負面影響，不僅加劇了產(chǎn)能過剩、惡化了生態(tài)環(huán)境，還割裂了全國統(tǒng)一市場，特別是導(dǎo)致了地方政府債務(wù)過重，讓地方發(fā)展進入惡性循環(huán)。這種做法，短期來看，經(jīng)濟發(fā)展很快；中長期來看，社會應(yīng)有的協(xié)調(diào)、制約、平衡機制必然被破壞。正是這種無所制約的公司化，地方政府不愿承擔(dān)其追求經(jīng)濟增長所造成的風(fēng)險，其“人民性”不斷被弱化，這也是中國各地盲目追求高增長帶來的內(nèi)生問題。

在“合”的發(fā)展階段：“合題”是要綜合前兩個階段基礎(chǔ)上“擇其善者而從之，其不善者而改之”，更好地服務(wù)于新時代經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。黨的十九大提出了“中國特色社會主義進入新時代”這一科學(xué)論斷，這在客觀上已反映了當(dāng)代中國社會經(jīng)由“正”“反”兩個階段后出現(xiàn)了向“合”發(fā)展的趨向和要求。綜合之前正反兩方面來看，筆者認為，地方政府可以公司化運作，也可以相互之間競爭，但不單純是經(jīng)濟增長的競爭，更應(yīng)該是廉政法治、公共服務(wù)、社會管理等方面的綜合實力競爭。過去地方政府是為GDP 和財政收入增長而競爭，現(xiàn)在要“以人民為中心”，為緩解新時期社會主要矛盾而競爭，深入貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，各地發(fā)展體現(xiàn)為既是競爭更是合作的新型關(guān)系，旨在促進區(qū)域間平衡和充分發(fā)展。

三、開啟新時代地方政府競合發(fā)展新模式

隨著新時代社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，我國客觀上已發(fā)展到進入一個“合”的階段。在前兩個階段基礎(chǔ)上做好“合”的文章，需要進一步解放思想、實事求是、總結(jié)經(jīng)驗，辯證綜合前兩個階段上的創(chuàng)新和反思，使理論、制度和道路更趨完善，更符合新時代發(fā)展潮流。

一是激發(fā)制度創(chuàng)新活力。步入新時代，在地方經(jīng)濟社會創(chuàng)新實踐中，地方政府間的競爭不僅沒有退出，而是以一種嶄新的形式，正在啟動一場席卷全國的競爭浪潮，由GDP 競賽轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展競爭。這必將對未來區(qū)域發(fā)展格局和宏觀經(jīng)濟運行，產(chǎn)生不可估量的巨大作用，也是我們推崇和鼓勵新一輪地方政府競爭模式的主要理由。比如說，創(chuàng)新要爭一流城市，對標的是深圳；產(chǎn)業(yè)要攀高端，對標的是廣州、蘇州；營商環(huán)境要最優(yōu)，對標的是北京、上海；生態(tài)要補短板，對標的是杭州，等等。這種對標競爭機制，會加速地區(qū)間發(fā)展差距的縮小，緩解發(fā)展的不平衡不充分矛盾，也意味著綜合實力的競爭將會更加激烈，地方政府介入經(jīng)濟社會全面發(fā)展的動力也會更加強烈。

二是完善政績考核體系。黨的十九大提出了新時代“速度經(jīng)濟”階段已經(jīng)轉(zhuǎn)向了“高質(zhì)量經(jīng)濟”階段。2017 年底召開的中央經(jīng)濟工作會議，則更加明確地指出，“必須加快形成推動高質(zhì)量發(fā)展的指標體系、政策體系、標準體系、統(tǒng)計體系、績效評價、政績考核”?？己嗽u價體系的修正，就是為了糾偏地方政府的發(fā)展偏好，給地方政府競爭的目標函數(shù)中輸入新的發(fā)展理念。通過完善對地方政府官員的政績考核體系，并將地方政府債務(wù)風(fēng)險納入對官員的政績考核指標當(dāng)中去，必將進一步增強政府官員化解內(nèi)在矛盾和債務(wù)風(fēng)險的動力。當(dāng)務(wù)之急是各級政府要把改革開放這些年存在的問題逐步解決，破除唯GDP 的政績考核“指揮棒”。

三是推進廉政法治和市場化建設(shè)。黨的十九大報告明確指出，“嚴厲整治各種頂風(fēng)違紀行為。以減權(quán)限權(quán)、創(chuàng)新監(jiān)管等舉措減少尋租空間，鏟除滋生腐敗土壤。”只有堅持走市場經(jīng)濟之路，堅決反對腐敗，才能切斷歪路、邪路，矯正市場主體發(fā)展的路徑，讓企業(yè)擺脫不正常的政商關(guān)系，回歸市場本位，轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新、依靠提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)生發(fā)展道路。要重新界定地方政府的職能和權(quán)限，厘清政府與市場的邊界，減少其對資源的直接配置和微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，建立公平開放透明的市場規(guī)則，把土地供給、融資機制等市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動交給市場，推動資源配置實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，打造新時代“服務(wù)型政府”，助力解決新時代社會主要矛盾，以人民滿意的實績不斷滿足人民對美好生活的向往。