2011年以來緬甸的政治整合研究

梁閃閃 天津師范大學(xué) 300387

一、緬甸國情概況

緬甸聯(lián)邦共和國位于東南亞西北部，三面環(huán)山，中部為平原。緬甸大部分人口生活在伊洛瓦底江流域，為緬甸最重要的河流。緬甸是以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的國家，約有70%的人口生活在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)主要集中在三角洲和中部干燥地區(qū)，山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后。緬甸是一個多民族國家，共有135個不同的民族，主要有緬族、克倫族、撣族、若開族、孟族、克欽族、欽族和克耶族等。各民族均有自己的語言，國語為緬甸語。作為一個聯(lián)邦制的多民族國家，各個民族（主要的少數(shù)民族與主體民族緬族）在語言、宗教和文化等方面存在著很大的差異，矛盾突出，存在著較深的民族隔閡。擺脫殖民統(tǒng)治后，緬甸沿用了西方的議會民主制，后來逐漸異化為緬族控制的民主，對其它的少數(shù)民族采取同化或者鎮(zhèn)壓政策，不僅沒有弱化反而加深了這種民族隔閡，激化了民族矛盾。西方的議會制度是緬甸民族沖突惡化的重要因素。另一方面，長期的獨(dú)裁統(tǒng)治引發(fā)了一波波的民主運(yùn)動，民主勢力與少數(shù)民族武裝力量相結(jié)合共同反對軍政府。最終，軍政府、民主勢力和少數(shù)民族武裝力量在緬甸民主轉(zhuǎn)型與和解的過程中相互影響、相互作用，成為左右緬甸政治的重要力量。后來，軍政府與以民盟為代表的民主勢力達(dá)成和解，成立民選政府，進(jìn)行和平交權(quán)。但少數(shù)民族武裝力量依然是威脅緬甸政治穩(wěn)定、阻礙其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可忽視的重要力量。

二、2011年以來緬甸政治整合的過程

關(guān)于政治整合的定義有很多種，本人比較贊同如下的觀點(diǎn)。政治整合是不同政治主體、政治力量之間實(shí)現(xiàn)合作或結(jié)合的過程或結(jié)果。政治整合的基礎(chǔ)是共同的政治利益或政治目標(biāo)。政治整合是政治協(xié)調(diào)的結(jié)果。政治整合一般需要共同利益、共同價值觀作為條件，但現(xiàn)代社會的政治整合經(jīng)常出現(xiàn)求同存異、互相讓步等情況。正因?yàn)槔娣只?、政治多元化，而更加需要加?qiáng)政治整合?？疾煺握鲜欠治鰢H、國內(nèi)政治社會的一個重要側(cè)面，既要注意其結(jié)果，也要注意其原因和過程。

1、積極促進(jìn)民族和解

緬甸民族問題不僅是影響政治轉(zhuǎn)型和國家發(fā)展的重要因素，同時也是影響政治整合的重要因素，2011年以來先后執(zhí)政的鞏發(fā)黨和民盟兩屆政府都把民族和解作為重要事務(wù)，努力推動這一問題的解決，形成了以《全國停火協(xié)議》為基礎(chǔ)的對話協(xié)商機(jī)制。2011年8月18日，緬甸政府發(fā)布公告，呼吁各少數(shù)民族組織（武裝）與政府進(jìn)行接觸，開展對話，通過談話的方式結(jié)束沖突，實(shí)現(xiàn)和平。有意和談的“民地武”先與所在地的地方政府接觸交流，建立互信后再開始和談【1】。為了實(shí)現(xiàn)國家永久和平，鞏發(fā)黨政府提出了“三步走”的路線圖，大致可以歸納為“?；?、對話、和解”。2013年6月12日，吳登盛總統(tǒng)提出，“政府將在所有地區(qū)實(shí)現(xiàn)?；鸷?，邀請所有民族組織在內(nèi)比都共同簽署?；饏f(xié)議”【2】。這是鞏發(fā)黨首次提出《全國?；饏f(xié)議》的概念，在此后兩年多的時間里，緬甸政府“三步走”的路線圖與《全國?；饏f(xié)議》構(gòu)想相結(jié)合，逐漸演變成一套完整的對話和解機(jī)制，并且被繼任的民盟政府沿用。

2016年3月底民盟上臺執(zhí)政，民盟政府將民族和解置于工作首位，組建了聯(lián)邦級?；鹇?lián)合監(jiān)督委員會，“21世紀(jì)彬龍會議”籌備委員會由政府和平協(xié)調(diào)人丁苗溫博士擔(dān)任主席，包括2個分委員會，分別負(fù)責(zé)與簽署《全國停火協(xié)議》和未簽署《全國?；饏f(xié)議》的“民地武”組織協(xié)商談判【3】。政府大力推動全國和平進(jìn)程，2016年6月17日，政府和平協(xié)調(diào)人丁苗溫率代表團(tuán)與佤聯(lián)軍、勐拉軍代表團(tuán)舉行了會談，兩支“民地武”同意參加21世紀(jì)彬龍會議【4】。6月28 日，政府和8支已簽署《全國?；饏f(xié)議》的“民地武”同意在8月最后一周召開21世紀(jì)彬龍會議。8月31 日—9月3日，21世紀(jì)彬龍會議在內(nèi)比都舉行，但若開軍、德昂民族解放軍、果敢同盟軍為獲準(zhǔn)參與此次大會，佤邦代表團(tuán)因代表證和會議議程問題中途離場【5】。大會上與會各方提交了76篇發(fā)言稿，但對其中提到的很多問題要尋求答案仍然很困難，盡管如此，此次大會的召開仍然可以認(rèn)為是成功的。

2、政黨政治的發(fā)展

緬甸政黨政治是緬甸現(xiàn)代政治發(fā)展的產(chǎn)物，與緬甸政治緊密相連。自獨(dú)立后，緬甸地方民族、教派分裂與以此伴隨的武裝割據(jù)就從未停止，實(shí)際上大多數(shù)武裝割據(jù)力量都以“政黨”自居，且性質(zhì)不同，這更加劇了緬甸局勢的復(fù)雜性。亨廷頓曾經(jīng)提出，后起發(fā)展中國家在政治參與水平的擴(kuò)大，必然伴隨著長期的不穩(wěn)定，而政黨和政黨體系是其中的首要制度保證【6】。對于后發(fā)國家來說，在國家發(fā)展的初級階段經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定比政治參與更重要，尤其是像緬甸這種后發(fā)國家總是存在經(jīng)濟(jì)、社會、政治等資源有限及分配不均等問題，導(dǎo)致矛盾的長期積累。在這種情況下，政黨的制度化水平以及政黨政治對政治參與的容納程度至關(guān)重要。后軍人時代的緬甸的政治參與總的來說是在穩(wěn)定中緩慢前行，這與各政黨領(lǐng)袖之間的友好互動和從國家利益出發(fā)的大局意識密切相關(guān)。2015年大選前后，緬甸的政治格局趨于穩(wěn)定，與各政黨領(lǐng)袖國家利益至上的大局意識以及服從緬甸轉(zhuǎn)型的歷史潮流分不開。

政黨政治框架下的政治轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為緬甸國家建設(shè)難以逆轉(zhuǎn)的趨勢之一。與此同時，政黨政治為緬甸問題的解決提供了較佳的途徑。第一，通過政黨制度吸納“民地武”成員，解決民族割據(jù)問題，結(jié)束緬甸內(nèi)戰(zhàn)，為緬甸的發(fā)展提供和平穩(wěn)定的環(huán)境。通過政治談判來解決“民地武”問題已成為各方共識，促進(jìn)其政黨化是不錯的選擇。第二，利用政黨政治可以有效的阻止軍人干預(yù)政治。政黨政治的發(fā)展有利于擴(kuò)大公民的政治參與，公民的意志通過制度化的途徑轉(zhuǎn)化為國家的意志，一旦公民參與政治成為常態(tài)，軍人集團(tuán)就很難再干預(yù)政治。法制保障和政黨能力是重要的前提條件。第三，利用政黨制度營造中產(chǎn)階層的政治文化氛圍，促進(jìn)緬甸社會包容和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中產(chǎn)階層隊(duì)伍的壯大將逐步削減相互競爭政黨之間的政策差異性，政治反對派的不滿將轉(zhuǎn)化為通過更好的政策拉攏中產(chǎn)階級、通過下一屆大選來轉(zhuǎn)變不利態(tài)勢，從而降低社會危機(jī)爆發(fā)的可能性。

三、2011年緬甸政治整合面臨的問題與挑戰(zhàn)

民族問題一直是困擾緬甸的重大問題。由于緬甸民族眾多，且少數(shù)民族都分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)，那里生活條件艱苦、交通不便和經(jīng)濟(jì)文化落后，再加上歷史政治原因和長期的地理隔閡和缺少凝聚力等多種因素，造成了很多的地方割據(jù)武裝。由于歷史原因，強(qiáng)大的緬族同幾乎其他所有的少數(shù)民族都產(chǎn)生過不同程度的矛盾和摩擦。在英國殖民統(tǒng)治時期，英殖民當(dāng)局采取英國傳統(tǒng)的分而治之的統(tǒng)治政策，以緬人治緬，造成了緬甸各民族間的隔閡和矛盾，一系列的殖民政策，造成了山區(qū)少數(shù)民族同緬族的隔閡與政治、經(jīng)濟(jì)、文化的差異，這也為后來的民族間的沖突埋下了隱患?，F(xiàn)階段，民族問題依然是影響緬甸政治整合與國家穩(wěn)定的主要因素。這些少數(shù)民族民族組織依據(jù)性質(zhì)可分為四股力量。第一股是因緬甸政府未能履行建國初期的《彬龍協(xié)議》，以撣族和克耶族土司為首的少數(shù)民族依照1947年憲法賦予的“十年后退出聯(lián)邦權(quán)”成立的武裝割據(jù)力量；第二股是一直游離在緬甸國家建構(gòu)之外的克倫族分離主義，在1970年還同前總理吳努領(lǐng)導(dǎo)的“民主黨”合作，長期得到泰國支持；第三股是在奈溫時期喪失公民地位的若開邦穆斯林或羅興伽人，目的是建立“若開獨(dú)立國”，得到孟加拉國的支持；第四股是緬共分裂后產(chǎn)生的緬北“民地武”力量。民族問題與宗教、其它國家聯(lián)系在一起，使得緬甸的民族問題變得更加復(fù)雜。

緬甸的“羅興伽人”問題由來已久，且與宗教交織在一起，情況頗為復(fù)雜。民盟政府在執(zhí)政數(shù)周后就成立了若開邦和平穩(wěn)定與發(fā)展中央委員會，希望若開邦的局勢能夠得到改善。2016年10月9日，若開邦邊防多名警察遭穆斯林暴徒殺害，軍方進(jìn)行了局部封并進(jìn)行大規(guī)模的搜捕，大量羅興伽人逃往國外。緬甸的“羅興伽人”問題再度引發(fā)國際關(guān)注，招致部分東盟國家的不滿。大量羅興伽人逃往馬來西亞、印度尼西亞、泰國等東盟國家，且其中一部分人與當(dāng)?shù)氐目植绖萘τ幸欢ǖ穆?lián)系，所以東盟非常關(guān)注“羅興伽人”問題的外溢效應(yīng)，有的國家甚至公開批評緬甸政府處理“羅興伽人”的做法【7】。2012年6月和10月，若開邦的反穆斯林暴力使穆斯林和佛教徒兩大社群間的關(guān)系高度緊張，雖然暴力最初沒有影響到若開邦北部，但它使得佛教徒和穆斯林都沒有安全感，尤其是穆斯林。它加劇了反穆斯林情緒，使佛教徒的民族主義仇恨言論與日俱增。此后，緬甸各地都發(fā)生了反穆斯林暴力，以及出臺系列“保護(hù)民族和宗教”法律的民族主義呼吁【8】。

若開邦新出現(xiàn)的穆斯林武裝組織對當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定和發(fā)展是巨大威脅，政府很難確保其政治、政策和安全反應(yīng)不會激化暴力和社群間的緊張關(guān)系。同時，還要考慮若開邦佛教徒的抱怨和恐懼【9】。多年來，穆斯林看著自己的權(quán)力被侵害，在社會和政治生活中日漸邊緣化。2012年的反穆斯林暴力加劇了他們的這一認(rèn)知?？床坏礁纳频目赡苄?，一些若開邦北部和海外的羅興伽人開始考慮拿起武器反抗，并策劃新的暴動。2015年的三件事情可能促使“堅(jiān)定信仰運(yùn)動”發(fā)動襲擊并加大了人員招募力度：剝奪穆斯林投票權(quán)、缺乏政治解決的可能性以及移民馬來西亞的途徑被堵死。

結(jié)語

【1】《緬甸聯(lián)邦共和國政府公告第1/2011號》（緬文），《緬甸新光報》2011年8月19日

【2】《吳登盛總統(tǒng)接見南撣邦軍代表團(tuán)》（緬文），《緬甸新光報》2013年6月12日