問(wèn)題銀行處置中監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任研究

李明昕 北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院 100144

引言:

銀行,作為金融體系最重要的一環(huán)之一,保持銀行系統(tǒng)的穩(wěn)定和高效始終是經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)法學(xué)的熱點(diǎn)問(wèn)題,問(wèn)題銀行處置既是針對(duì)銀行可能出現(xiàn)的破產(chǎn)情況以防止系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的一系列監(jiān)管處置行為的總和.為了實(shí)現(xiàn)問(wèn)題銀行處置的高效處置并維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定,其處置機(jī)構(gòu)往往掌握極大地自由裁量權(quán)和處置權(quán).但當(dāng)問(wèn)題銀行處置機(jī)構(gòu)掌握大量權(quán)力時(shí),難保其自身不會(huì)因?yàn)E用和怠于行使權(quán)力成為新的問(wèn)題來(lái)源,從而產(chǎn)生更大的監(jiān)管問(wèn)題乃至引發(fā)金融系統(tǒng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn).固然為實(shí)現(xiàn)問(wèn)題銀行處置的目標(biāo)這種權(quán)力集中和高度自由裁量權(quán)的情形是不可避免的,但這并不意味著問(wèn)題銀行處置機(jī)構(gòu)及內(nèi)部負(fù)責(zé)人員不需要承擔(dān)責(zé)任.權(quán)力和責(zé)任是相對(duì)而生的,若說(shuō)權(quán)力是自由,那責(zé)任便是枷鎖,權(quán)力的行事必然伴隨著責(zé)任的制約,而這需要的便是一套完善的責(zé)任制度.從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō),責(zé)任制度也是問(wèn)題銀行處置中監(jiān)管處置機(jī)構(gòu)的護(hù)身符和避風(fēng)港,完善的責(zé)任制度可以明晰其行為界限,在防止其走向腐敗的同時(shí),給予清晰的權(quán)力邊界,使其更好地審慎履行職責(zé)完成其任務(wù)目標(biāo),這樣的效果是其他機(jī)制無(wú)法替代的.基于此,本文將從對(duì)于問(wèn)題銀行處置機(jī)構(gòu)的設(shè)置開始,系統(tǒng)分析其責(zé)任基礎(chǔ)和責(zé)任劃分,并對(duì)現(xiàn)存的問(wèn)責(zé)方式和可能的問(wèn)責(zé)原則進(jìn)行設(shè)想,以討論完善的問(wèn)題銀行處置監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任機(jī)制.

1.責(zé)任理論基礎(chǔ)

長(zhǎng)久以來(lái),在問(wèn)題銀行處置問(wèn)題上,少有監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身或人員因其處置行為被追究責(zé)任.但監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身對(duì)問(wèn)題銀行的處置行為是一種公權(quán)力的表現(xiàn),有權(quán)力就必然伴隨著與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任,下面我將以監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任基礎(chǔ)理論來(lái)探究構(gòu)建問(wèn)題銀行處置問(wèn)責(zé)機(jī)制的合理性.

1.1 對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)追責(zé)的必要性理論基礎(chǔ)

在經(jīng)濟(jì)法中,調(diào)整權(quán)力責(zé)任關(guān)系的集中表現(xiàn)是"權(quán)責(zé)利效相統(tǒng)一"原則.這項(xiàng)經(jīng)濟(jì)法的主要原則是指"在經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中各管理主體和公有制經(jīng)營(yíng)主體所承受的權(quán)(力)利、利益、義務(wù)和職責(zé)必須相一致,不應(yīng)當(dāng)有脫節(jié)、錯(cuò)位、不平衡現(xiàn)象存在.其核心是主題的責(zé)權(quán)利相一致,同事,經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益使我們一切經(jīng)濟(jì)工作的基本出發(fā)點(diǎn)和終極目的,因此,效既是責(zé)權(quán)利的起點(diǎn),又是責(zé)權(quán)利的終點(diǎn),也是檢驗(yàn)責(zé)權(quán)利的設(shè)置和制衡機(jī)制是否正確得當(dāng)?shù)膶?shí)踐標(biāo)準(zhǔn)".

通過(guò)權(quán)責(zé)利效相統(tǒng)一原則,我們可以認(rèn)識(shí)到權(quán)利(力)與責(zé)任的緊密聯(lián)系,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中,如果出現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的脫節(jié),則必然會(huì)導(dǎo)致失衡的出現(xiàn),從而破壞秩序以至于導(dǎo)致連鎖效應(yīng).

巴塞爾委員會(huì)的《有效銀行監(jiān)管核心原則》提倡給予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定的保護(hù),以其能有效地履行監(jiān)管職能.許多國(guó)家已經(jīng)吸收了這一原則,通過(guò)立法賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定的保護(hù).法定保護(hù)對(duì)履行監(jiān)管職能和維護(hù)金融穩(wěn)定有重要作用, 但過(guò)多的保護(hù)可能使監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得無(wú)限制的豁免,這顯然與法治和正義原則相沖突.

1.2 對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)追責(zé)方式理論基礎(chǔ)

對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任追究模式的構(gòu)建,筆者較為贊同問(wèn)責(zé)制的追責(zé)模式.

在漢語(yǔ)中,問(wèn)責(zé)制的"責(zé)"與一般所稱責(zé)任的"責(zé)"相同,但是"責(zé)"的含義比較復(fù)雜,漢語(yǔ)的"責(zé)"已不敷現(xiàn)代公共管理和法治發(fā)展的實(shí)際所需.在英語(yǔ)中,有眾多的"責(zé)"或"責(zé)任"概念.比如表示問(wèn)責(zé)制或問(wèn)責(zé)的accountability,具有全權(quán)負(fù)責(zé)、可問(wèn)責(zé)、對(duì)問(wèn)責(zé)應(yīng)予說(shuō)明回應(yīng)之意;有時(shí)也被譯為"問(wèn)責(zé)"的answerability,則是指問(wèn)責(zé)和回應(yīng)的過(guò)程或者具體的可問(wèn)責(zé)、可回應(yīng)性.Responsibility 是指相對(duì)具體的角色及其權(quán)義設(shè)置、承擔(dān),既可以是某種法律上的義務(wù)、職責(zé)職權(quán),也包括倫理或道德范疇的義務(wù)或角色定位,如企業(yè)社會(huì)責(zé)任(CSR)、政治人物宣稱對(duì)人民有承擔(dān)"( responsible for people) .duty更為具體,也有職責(zé)、義務(wù)、負(fù)擔(dān)的 意思.而liability對(duì)于國(guó)人來(lái)說(shuō)較為熟悉,意指違法責(zé)任及其追究.另外還有 obligation,在債務(wù)、義務(wù)的意義上也被稱為"責(zé)"或"責(zé)任".概念的區(qū)分并不僅出于研究的謹(jǐn)慎,不同的概念也指代不同的事物,當(dāng)概念與其所指事物或具體的制度相聯(lián)系,產(chǎn)生的差異就不容忽視了.

對(duì)于問(wèn)責(zé),要先看問(wèn)責(zé)的"問(wèn)".所謂"問(wèn)",英文中常用 ask,與之對(duì)應(yīng)的是answer.有問(wèn)有答、一問(wèn)一答顯示出"問(wèn)責(zé)"的關(guān)鍵在于構(gòu)建一種動(dòng)態(tài)的督促和回應(yīng)機(jī)制.缺少常規(guī)性、制度性的監(jiān)督,正是政府公共管理中種種問(wèn)題的癥結(jié)所在.在不乏法律規(guī)定的情況下,角色錯(cuò)位、越位、缺位、從利益沖突中牟利、貪腐依然普遍存在,人們習(xí)慣性地將其歸結(jié)于執(zhí)法和司法不力,即 liability 不落實(shí), 而殊不知,accountability、responsibility 與 liability 之間的銜接并非易事.近年來(lái),民 眾和輿論監(jiān)督對(duì)政府公共管理的透明、公正、到位發(fā)揮了重要作用,實(shí)際上就是"問(wèn)"的具體表 現(xiàn).而且不僅對(duì)于政府公共管理,在社會(huì)性甚至私人領(lǐng)域如私人投資經(jīng)營(yíng)中的股東、董事等角色的擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn),都離不開"問(wèn)"責(zé).

綜上,問(wèn)責(zé)制(accountability)是將概括的和具體的角色擔(dān)當(dāng)、問(wèn)和責(zé)結(jié)合在一起的一個(gè)概念,它強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)中的角色及其義務(wù),在其位謀其政、不在其位不謀其政,并施以有效的經(jīng)常性督促,若有違背或落空則必當(dāng)追究責(zé)任,不允許其"脫法".

對(duì)問(wèn)題銀行處置而言,傳統(tǒng)的事后追究難以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制約與限制,更無(wú)法促進(jìn)去審慎行使權(quán)力,這樣的責(zé)任制度無(wú)疑是與問(wèn)題銀行處置機(jī)構(gòu)責(zé)任制度的目的設(shè)計(jì)相違背的.而相比較而言,問(wèn)責(zé)制的三段式責(zé)任追究模式更為符合問(wèn)題銀行處置中權(quán)力機(jī)構(gòu)角色動(dòng)態(tài)、職能復(fù)雜的特點(diǎn),以保證責(zé)任制度對(duì)其監(jiān)督和追責(zé).

1.3 對(duì)于當(dāng)事人救濟(jì)的權(quán)力基礎(chǔ)

在基本權(quán)利體系中,生命權(quán)是基本前提,財(cái)產(chǎn)權(quán)是生存基礎(chǔ),人身自由則是邏輯起點(diǎn);可以說(shuō)沒(méi)有維持生計(jì)的基本財(cái)產(chǎn),生命不在,其他權(quán)利無(wú)從談起.近代啟蒙思想家洛克指出:生命、自由和財(cái)產(chǎn)是人與生俱來(lái)、不可剝奪的權(quán)利.1791年美國(guó)憲法修正案第5條規(guī)定:未經(jīng)正當(dāng)法律程序,不得剝奪人民的生命、自由和財(cái)產(chǎn).在根據(jù)我國(guó)憲法和相關(guān)法律的規(guī)定,財(cái)產(chǎn)權(quán)包括:物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán),以及股票、債券等有價(jià)證券;另外,隨著《行政許可法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》以及土地、森林、水流、礦場(chǎng)等管理性法律法規(guī)等出臺(tái)之后,我國(guó)公民也相繼享有了部分公法財(cái)產(chǎn)權(quán)利.

有權(quán)利就意味著對(duì)其的侵害應(yīng)得到相應(yīng)的救濟(jì),不然則難以稱之為權(quán)利,在我國(guó)憲法中對(duì)于財(cái)產(chǎn)征收征用的補(bǔ)償做出了明文規(guī)定.我國(guó)憲法規(guī)定,公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯.國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán).國(guó)家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償.作為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)侵害的救濟(jì),相應(yīng)的補(bǔ)償是必要條件,這也在客觀上要求嚴(yán)格問(wèn)題銀行處置中的權(quán)力行使,必要情況下必須對(duì)其進(jìn)行問(wèn)責(zé),這樣才能保證公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)不會(huì)被肆意侵犯.

2.問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)

2.1 行政問(wèn)責(zé)

對(duì)于問(wèn)題銀行處置,行政權(quán)力是其中的主要力量,處置機(jī)構(gòu)也主要由行政機(jī)構(gòu)(特殊事業(yè)單位)等組成,而利用現(xiàn)有的行政手段進(jìn)行問(wèn)責(zé)便是最為快捷的方式.但目前實(shí)踐中我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)仍有一些弊端,包括(1)啟動(dòng)的不主動(dòng).從1979年起,幾乎所有的重大事件(案件)問(wèn)責(zé)都具有強(qiáng)烈的回應(yīng)社會(huì)訴求的色彩;(2)問(wèn)責(zé)方式不統(tǒng)一,在政府看來(lái),只要是追究了有關(guān)人員的責(zé)任,不論是行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、刑事責(zé)任、政治責(zé)任,是單處還是并處,也不管是引咎辭職、責(zé)令辭職、撤 職,還是責(zé)成個(gè)人或單位作出檢查,都是對(duì)社會(huì)公眾的一個(gè)交代,都是一種問(wèn)責(zé),具有明顯的xx性特征.對(duì)此,在問(wèn)題銀行處置中,應(yīng)進(jìn)一步完善問(wèn)責(zé)制度法律化、規(guī)范化,切實(shí)履行問(wèn)責(zé)職責(zé)以實(shí)現(xiàn)對(duì)問(wèn)題銀行處置機(jī)構(gòu)的監(jiān)督.

2.2 司法審查

在現(xiàn)代行政法理論中,行政行為接受司法審查是一個(gè)普遍的原則.但在我國(guó),法院無(wú)法審查銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的抽象行政行為,其處置問(wèn)題銀行的具體行為能否納入行政訴訟的受案范圍也存在較多爭(zhēng)議.從理論上講,在銀行危機(jī)處置程序中,被處置問(wèn)題銀行、存款人以及其他利害關(guān)系人如果認(rèn)為銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益,可以提起行政訴訟.按照行政訴訟法理,法院只審查銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體行政行為的合法性,而不審查具體行政行為的合理性,但假如銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的處置行為超越了合法性的限度,法院可以濫用職權(quán)或者顯失公正之理由予以撤銷或者變更.由于銀行危機(jī)處置具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性,司法審查可能陷入保障受害人合法權(quán)益和維持監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能完整性的兩 難困境,這就要求負(fù)責(zé)司法審查的法官具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí).在英國(guó),《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》專門規(guī)定建立獨(dú)立的"金融服務(wù)與市場(chǎng)特別法庭",處理金融監(jiān)管署和被監(jiān)管機(jī)構(gòu)或個(gè)人之間就金融監(jiān)管署的監(jiān)管決定發(fā)生的紛爭(zhēng).金融服務(wù)與市場(chǎng)特別法庭原先設(shè)計(jì)為上訴機(jī)構(gòu),后來(lái)明確為初審?fù)?審查每個(gè)案件的事實(shí),并有權(quán)將自己的決定取代金融監(jiān)管署作出的決定.我國(guó)可以借鑒英國(guó)的經(jīng)驗(yàn),設(shè)立金融法庭,由專業(yè)法官負(fù)責(zé)審理案件.

2.3 公眾參與

作為協(xié)商民主的題中應(yīng)有之義,公眾參與已經(jīng)成為中國(guó)公共生活領(lǐng)域的一個(gè)【關(guān)鍵詞】匯.將公眾參與引入到問(wèn)題銀行處置程序,是確保程序正義和提升制度合法性的重要保障.推進(jìn)問(wèn)題銀行程序中的公眾參與,可以從基礎(chǔ)性制度、程序性制度和支持性制度三個(gè)層面展開.公眾參與的基礎(chǔ)性制度主要是強(qiáng)化銀行危機(jī)處置的透明度,通過(guò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的門戶網(wǎng)站、特定出版物等形式披露其履職情況、對(duì)問(wèn)題銀行的處置措施以及監(jiān)管費(fèi)用等信息.公眾參與的程序性制度包括搭建公眾參與的平臺(tái)、疏通公眾參與的渠道、確立銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)公眾評(píng)論和意見(jiàn)的回應(yīng)機(jī)制、設(shè)定公眾參與的法律責(zé)任制度.公眾參與的支持性制度則包括專家咨詢制度、公益訴訟制度等 .這樣的制度設(shè)計(jì),一方面有利于對(duì)問(wèn)題銀行處置機(jī)構(gòu)的監(jiān)督,促使其勤勉審慎的行使權(quán)力;另一方面公眾的參與有利于消除銀行危機(jī)情況下公眾的緊張情緒,以促進(jìn)問(wèn)題銀行處置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).

3.結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的逐步建立,我國(guó)的金融安全網(wǎng)以逐步形成,當(dāng)面臨問(wèn)題銀行處置的問(wèn)題時(shí),合理的問(wèn)責(zé)機(jī)制是督促監(jiān)管機(jī)構(gòu)審慎處置的重要手段,也是當(dāng)事人得以救濟(jì)以排除行政手段對(duì)于市場(chǎng)的過(guò)多干涉的合理方式.基于現(xiàn)在我國(guó)還未有專門的銀行破產(chǎn)立法及統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu),未來(lái)在進(jìn)一步發(fā)展過(guò)程中有充分的空間建立這套機(jī)制以實(shí)現(xiàn)問(wèn)題銀行處置機(jī)制的完善與發(fā)展.