我國(guó)環(huán)境污染第三方治理存在的問題及完善建議

肖晨亮 江西理工大學(xué) 江西贛州 341400

一、我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的概念

2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》,界定了環(huán)境污染第三方治理的概念,但國(guó)辦《意見》的概念界定并不能完全囊括該意見所涉及的環(huán)境污染第三方治理內(nèi)容,并且隨著環(huán)境污染第三方治理改革的發(fā)展,環(huán)境公用設(shè)施、區(qū)域生態(tài)環(huán)境修復(fù)、城鎮(zhèn)污染場(chǎng)地、環(huán)境監(jiān)測(cè)等也納入了環(huán)境污染第三方治理.另外,我國(guó)學(xué)界對(duì)環(huán)境污染第三方治理的概念并未達(dá)成一致.因此,環(huán)境污染第三方治理的概念應(yīng)當(dāng)重新界定.

本次研究中,結(jié)合國(guó)辦下發(fā)的相關(guān)規(guī)定文件,以及國(guó)內(nèi)外關(guān)于第三方治理概念,對(duì)環(huán)境污染第三方治理定義明確,認(rèn)為其主要指為代理方(如政府)、污染制造者(企業(yè))與第三方企業(yè)(污染治理者)簽訂協(xié)議或合同,采取付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)形式,轉(zhuǎn)移污染治理任務(wù),污染治理模式有明顯的市場(chǎng)化特點(diǎn).

二、我國(guó)環(huán)境污染第三方治理存在的不足

不可否認(rèn)我國(guó)近年來在環(huán)境污染治理方面取得較多成績(jī),但從環(huán)境污染第三方治理方面看,存在的問題仍較為突出,具體表現(xiàn)為:

(一)監(jiān)管力度不足.從當(dāng)前環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定看,主要強(qiáng)調(diào)以排污企業(yè)作為責(zé)任承擔(dān)主體,而不是環(huán)境服務(wù)公司,這便使環(huán)境服務(wù)公司無相應(yīng)的規(guī)制管理,無論在刑事或行政責(zé)任認(rèn)定上均處于空白狀態(tài).盡管有較多關(guān)于第三方治理規(guī)范性文件出臺(tái),主張對(duì)失信的第三方治理企業(yè)采取一定制裁措施,但這些規(guī)范性文件并無法律依據(jù),法院對(duì)其并不承認(rèn).此外,第三方介入后,政府既要監(jiān)管排污企業(yè),又要監(jiān)管第三方,無疑加重了政府的監(jiān)管負(fù)擔(dān),消弱了政府的監(jiān)管力量.因此,我國(guó)環(huán)境監(jiān)管方面亟需通過專門法律規(guī)定第三方治理的的監(jiān)管辦法、程序等問題.

(二)責(zé)任劃分不清.無論政策還是規(guī)范性文件,均未就如何劃分委托方與受托方責(zé)任以及責(zé)任的承擔(dān)主體作出明確細(xì)致并具有可操作性的規(guī)定.另外,規(guī)范性文件的效力較低,其劃分責(zé)任的規(guī)定并不能得到法院的充分采納.此外,在學(xué)界就法律責(zé)任問題爭(zhēng)論不休,達(dá)不成共識(shí)與通說的背景下,立法也很難在責(zé)任劃分方面形成突破.

(三)保障力度不力.第三方治理模式實(shí)施下,要求有配套的保障措施,如政府在金融、稅收、財(cái)政等方面對(duì)環(huán)境服務(wù)公司的扶持.加之這些保障措施并無法律作為依托,所以很多保障措施并未真正落到實(shí)處.許多保障措施執(zhí)行主體,均會(huì)考慮到第三方治理行業(yè)有高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)慢、高投入等特點(diǎn),所以在落實(shí)各項(xiàng)保障措施中往往停留在形式層面.

三、我國(guó)環(huán)境污染第三方治理完善建議

"環(huán)境污染是民生之患,民生之痛",完善專業(yè)化環(huán)境污染第三方治理模式,為國(guó)家提供行之有效的解決方案勢(shì)在必行.

(一)建立全方位監(jiān)管體系.一是政府要履行主要監(jiān)管責(zé)任.無論排污企業(yè)有特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,或與第三方環(huán)境公司存在契約,都無法改變環(huán)境產(chǎn)品的公益性質(zhì),所以政府需承擔(dān)主要責(zé)任,這就要求關(guān)于環(huán)境污染治理的任何行為,均應(yīng)由政府做好監(jiān)督管理.二是排污企業(yè)和污染治理公司之間,可以通過環(huán)境服務(wù)合同的聯(lián)系,對(duì)違約責(zé)任追究、仲裁調(diào)解、賠償補(bǔ)償?shù)认汝P(guān)機(jī)制進(jìn)行監(jiān)理.三是要求環(huán)保行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮重要作用,按照專業(yè)分工組成不同的行業(yè)協(xié)會(huì),為會(huì)員企業(yè)提供信息、數(shù)據(jù)、研究報(bào)告和開展交流活動(dòng)以及協(xié)調(diào)工作.四是社會(huì)方主體全面參與監(jiān)督.公眾可以通過環(huán)境決策、環(huán)境信訪、環(huán)境訴訟、政治參與、社會(huì)輿論和市場(chǎng)消費(fèi)等途徑參與環(huán)境治理監(jiān)督,糾正政府失靈和市場(chǎng)失靈.

(二)合理明確各方責(zé)任劃分.一是建立合同管理制度,由政府發(fā)行合同樣本,并對(duì)第三方治理合同進(jìn)行備案審查,從締約源頭抓好責(zé)任的劃分問題.二是劃清主體間的產(chǎn)權(quán)邊界.以雙方合作方式,環(huán)境違法具體行為為基礎(chǔ)分配具體責(zé)任,并對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行界定,將主體間產(chǎn)權(quán)邊界劃清.三是建立第三方治理標(biāo)準(zhǔn)體系與評(píng)價(jià)體系.對(duì)治理效果好、信譽(yù)良好的治理公司辦法證明.對(duì)存在環(huán)境違法行為、服務(wù)質(zhì)量差、信譽(yù)不佳的治理公司,也應(yīng)特殊登記.四是建立污染物驗(yàn)收交付制度,針對(duì)治理過程中出現(xiàn)的各種異常情況構(gòu)建相應(yīng)的報(bào)告制度,確保某一個(gè)相對(duì)方做出了違法或者是違約行為時(shí),另一方可以根據(jù)異常情況報(bào)告制度中的相關(guān)規(guī)定及時(shí)上報(bào)給政府部門,由政府部門根據(jù)報(bào)告制度中的具體規(guī)定來界定是否有雙方共同責(zé)任的存在,及時(shí)和發(fā)現(xiàn)和解決各類違約、違規(guī)、違法行為.

(三)切實(shí)加強(qiáng)保障力度.一是要保證財(cái)政支持.我國(guó)環(huán)境污染第三方治理企業(yè)目前發(fā)展,仍處于成長(zhǎng)發(fā)展階段,企業(yè)面臨的問題較多,如資金短缺,資金來源單一,要求通過財(cái)政扶持,為企業(yè)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的保障.二是加強(qiáng)金融扶持.需充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用,在融資渠道上拓寬,確保與第三方治理制度發(fā)展需求吻合.除此之外,為保證第三方治理企業(yè)持續(xù)發(fā)發(fā)展,特別部分剛起步的企業(yè),應(yīng)降低貸款慢看,確保企業(yè)在發(fā)展中有相應(yīng)的資金作為支持.根據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的規(guī)范文件,若第三方治理項(xiàng)目符合條件,可給予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼支持,如鼓勵(lì)其上市融資.三是加大稅收優(yōu)惠力度.如根據(jù)第三方委托治理的項(xiàng)目收入情況,在增值稅上,實(shí)行不征政策,或增值稅實(shí)行即征即退方法,對(duì)于所得稅減免,要求以15%征收的減免政策,對(duì)土地使用、各類設(shè)備等使用均進(jìn)行減免.

總之,環(huán)境污染第三方治理模式是治污發(fā)展趨勢(shì),針對(duì)實(shí)施中存在的監(jiān)管不足、責(zé)任不清、保障不力等問題,要積極探索行之有效的改進(jìn)策略,為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)創(chuàng)造有利條件.