論我國戶籍制度下遷徙權(quán)的保護(hù)

王亦銘

（西北政法大學(xué)，陜西西安 710000）

1 遷徙權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 遷徙權(quán)的含義

遷徙權(quán)又叫遷徙自由，目前在學(xué)術(shù)界中，基于不同的角度，學(xué)者們對遷徙權(quán)的界定也各不相同。筆者認(rèn)為，作為完整意義上的遷徙權(quán)，至少應(yīng)從以下兩個層面去理解：其一，遷徙權(quán)是主觀意志與客觀行為的結(jié)合。在主觀上，是一個人可以遵從自己的內(nèi)心的真實想法，決定是否要換一個地方生活，要到哪個地方生活，它是一個人的主動自發(fā)的行為，不受外力作用的強制或阻礙。在客觀上，遷徙權(quán)是一個人口流動的過程，它是人口在空間上的位移，并且其居住地的變更通常是一種永久性的變化，具有穩(wěn)定性。這個層面的權(quán)利我國的公民實際上已經(jīng)享有。其二，遷徙權(quán)的本質(zhì)是要求遷徙者與移居地居民權(quán)享有同等的權(quán)利，即遷入民來到新的居住地后，遷入地將他們與原先居住在這里的人同等對待，只要是原住民享有的權(quán)利和福利待遇，他們也可以自動獲得，并且權(quán)利享有的范圍和程度也與原住民一致。我國許多城市外來務(wù)工人員在這一層面的權(quán)利并未得到完全保護(hù)。

所以，遷徙權(quán)具有兩方面的性質(zhì)，一是人身自由權(quán)的性質(zhì)，二是社會經(jīng)濟權(quán)利的性質(zhì)，人身自由權(quán)是遷徙權(quán)實現(xiàn)前提和形式表征，社會經(jīng)濟權(quán)利是遷徙權(quán)本質(zhì)與內(nèi)核，二者相輔相成，密不可分。

1.2 現(xiàn)行法律中關(guān)于遷徙權(quán)的規(guī)定

在法律方面，《憲法》中在第三十七條對公民人身自由做了規(guī)定，但該規(guī)定只能保障人們可以根據(jù)自己的意愿，在不違反法律的前提下自由地在各地流動，不能確保公民在遷入地享受遷徙權(quán)中的社會經(jīng)濟權(quán)利。雖然我國并沒有專門一部法律對遷徙權(quán)進(jìn)行保護(hù)，但遷徙權(quán)中的社會經(jīng)濟權(quán)利在其他一些法律中卻有所體現(xiàn)。具體而言，在《勞動法》中，就有明文規(guī)定勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利，用人單位不得因為戶口、地域的差異而對勞動者進(jìn)行差別對待。在《就業(yè)促進(jìn)法》中，除了再次強調(diào)勞動者的平等權(quán)利外，還特別針對進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動者享有的勞動權(quán)進(jìn)行保護(hù)?！渡鐣ｋU法》中規(guī)定了五項基本的社會保險待遇，以滿足公民的基本生活需求，此外該法附則中還單列一條，明確進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民應(yīng)依據(jù)該法的規(guī)定參加社會保險。國務(wù)院于2016年頒布施行的《居住證暫行條例》規(guī)定了居住證持有人享有六項基本公共服務(wù)和七項便利。

在政策性文件方面，2012年國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，指出要對已落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，保障其享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，對暫時不具備落戶條件的農(nóng)民工，也要著力解決他們在勞動報酬、子女上學(xué)等方面面臨的問題。之后，國務(wù)院又于2014年7月發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出要促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋；要實行差別落戶政策，根據(jù)各個城市的實際情況確立積分落戶制度；要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，代之以統(tǒng)一的居民戶口；要建立居住證制度，并將基本公共服務(wù)的享有與居住證掛鉤。

2 戶籍制度對遷徙權(quán)保護(hù)的阻礙

2.1 戶籍的利益附屬對遷徙權(quán)的阻礙

戶籍的利益附屬是指戶籍制度上附加了教育、醫(yī)療、就業(yè)等利益，使戶籍制度無形中成為了分配社會利益時的重要考量性因素。現(xiàn)階段，人們的物質(zhì)需求已經(jīng)基本得到滿足，更多人對生活提出了更高的追求，即“求優(yōu)”，“‘求優(yōu)’就是人類在不存在生存危機的情況下，所采取遷徙行為的主要目的所在。”但是人類需求和欲望的無限膨脹和社會、自然資源則的相對有限，使得每一個公民分配到的社會資源有限且不均衡，現(xiàn)實中這些我們本應(yīng)平等獲得的各種社會資源紛紛與戶籍制度掛鉤，如在就業(yè)領(lǐng)域，許多城市的工作崗位只可能錄用具有本地戶籍的應(yīng)聘者,即所謂的歧視性用工制度。此類種種問題不僅是對法律面前人人平等原則的違背，而且不利于公民遷徙權(quán)中社會經(jīng)濟權(quán)利的保障。

2.2 居住證制度和積分落戶制度對遷徙權(quán)的阻礙

居住證制度的設(shè)立初衷是通過在一定范圍內(nèi)給予居住者以本地居民同等的社會經(jīng)濟權(quán)利，以此吸引外來人才以及留住本地的優(yōu)秀人才。但該制度依舊形成了對不同人群的差別對待，本質(zhì)上是“二元制”戶籍制度的變形。擁有了居住證的人與非居住證持有人員相比，可以享受到更多的公共服務(wù)，在辦事方面也更加便利，但相比于擁有城市戶籍的人而言，其權(quán)利享受范圍則較窄，只有在滿足一定的居住年限之后，才可以逐步享受到與居住年限掛鉤的基本公共服務(wù)。并且，申請居住證的條件過于嚴(yán)苛，要想取得居住證需要參考其納稅條件、參保年限，這對于類似農(nóng)民工這樣的群體而言而言顯然是不公平的。

積分落戶制是指外來務(wù)工人員積分入戶核準(zhǔn)分值達(dá)到一定的數(shù)額之后，就可以申請落戶。該制度是戶籍制度改革的一次試探，其進(jìn)步之處在于對人才的認(rèn)定不僅僅局限于傳統(tǒng)的高端人才，“高級藍(lán)領(lǐng)”、“高級護(hù)工”等也被納入人才范圍，大家公平競爭以獲得積分。但從政策實施來看，其主要目的并不是為了放開戶籍制度，而是在控制大城市人口的基礎(chǔ)上，確保留住高端人才，該項舉措在更大程度上加劇了人才向經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)的集聚，使各地發(fā)展失衡加劇。

2.3 戶籍制度基礎(chǔ)上的社會保障制度對遷徙權(quán)的阻礙

隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，他們在城市的建設(shè)貢獻(xiàn)了自己，但卻沒有充分享受到與此相匹配的社會保障。農(nóng)民工的社會參保率較低，以養(yǎng)老保險為例，農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例還不到百分之十，即使是在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的廣東等地區(qū)，其養(yǎng)老保險參保率也不到百分之二十。再加上對農(nóng)民工在城市參加社會保障的諸多繁瑣程序的限制，使得農(nóng)民工無法及時參保，直接影響公民的自由遷徙。筆者認(rèn)為問題背后的原因主要有以下幾點：

第一，缺乏健全統(tǒng)一的社會保障法律制度?，F(xiàn)在我國的社會保障制度主要依靠行政規(guī)章及地方性規(guī)章來推行，因此難免出現(xiàn)規(guī)定不統(tǒng)一，執(zhí)行情況差異較大的問題，并且由于法律規(guī)范效力不高，在現(xiàn)實執(zhí)行中的效果難免會打折扣，無法很好地保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。

第二，法律規(guī)定存在脫離現(xiàn)實的不合理之處。比如我國的《社會保險法》規(guī)定進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照該法參加社會保險，但是其規(guī)定的繳費比例、金額計算等都是建立在城鎮(zhèn)居民的收入基礎(chǔ)上的，許多農(nóng)民工無力承受這種費用負(fù)擔(dān)，社會保險費用的具體征收辦法也不便于農(nóng)民工實際操作，再加上由于戶口的限制，一些靈活就業(yè)人口被排除在參保范圍之外，影響了社會保障的覆蓋范圍。

第三，政府和企業(yè)對農(nóng)民工權(quán)益的忽視。大量農(nóng)民工進(jìn)城使得城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施等在接納外來人口時面臨的巨大壓力，地方政府在考慮問題時只注重這些負(fù)面影響，而減少了對農(nóng)民工社會權(quán)利的保護(hù)，農(nóng)民工群體力量較小，發(fā)出的聲音微弱，無法引起政府足夠的重視。對于企業(yè)來說，其雖有為員工繳納社會保險的法定義務(wù)，但該義務(wù)與其逐利性相矛盾，這就使得企業(yè)在招工時不能及時按規(guī)定為員工繳納社會保險，使得職工的社會保障權(quán)益受損。

3 戶籍制度下遷徙權(quán)保護(hù)的可行性措施

3.1 改革戶籍制度，創(chuàng)造實現(xiàn)遷徙權(quán)的制度條件

遷徙權(quán)的保護(hù)是一個循序漸進(jìn)的過程，基于城鄉(xiāng)二元制的基本國情，想要一步到位實現(xiàn)對遷徙權(quán)的完全保護(hù)是不現(xiàn)實的?，F(xiàn)階段可行的方式是對居住證制度和積分落戶制度進(jìn)行改革。

考慮到居住證制度在各地實施中存在的問題，建議應(yīng)該至少從以下幾個方面來保證外來人口遷入城市的自由。首先在程序上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一居住證登記與辦理的收費標(biāo)準(zhǔn)，將辦證所需的費用限定在合理范圍之內(nèi)，盡可能減輕辦證人員的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。其次在具體內(nèi)容上，應(yīng)該進(jìn)一步降低居住證的申請門檻，使得農(nóng)民工這些具有一技之長卻沒有高學(xué)歷的人也有機會申請居住證，享受到城市的福利與保障。第三，還應(yīng)賦予居住證辦理人員與戶籍人口以同等待遇，保障遷入人口遷入后平等權(quán)利的享有。此外，即使是一些還未實行居住證制度的中小城市，也要盡可能地實行開放的落戶政策，為農(nóng)村居民遷入城市提供便利。

積分落戶制度制度雖然是現(xiàn)階段的過渡性制度，但它們在現(xiàn)階段的存在也是必要且具有意義的，因此需要逐步完善該制度。具體而言，可以將各種進(jìn)城務(wù)工人員的情況都充分考慮進(jìn)來，制定更加科學(xué)務(wù)實的評價體系，公平設(shè)定積分標(biāo)準(zhǔn)，讓技術(shù)工人這樣的“藍(lán)領(lǐng)”能夠憑自己的條件與能力獲得積分，讓他們在與“海歸”等傳統(tǒng)意義上的人才在積分獲得上不至于吃虧，方便其落戶和自由定居。

另外，要做好積分落戶制要與居住證制度的配合和銜接，避免以制度上的矛盾而引發(fā)現(xiàn)實中的具體操作困難。

3.2 完善社會保障，為遷徙權(quán)的實現(xiàn)提供助力

遷徙權(quán)的實現(xiàn)在很大程度上依賴于完備的社會保障體系。社會保障制度的建立不僅要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)差異，使城鄉(xiāng)居民在基本生活方面享受到基本一致的待遇，而且還要統(tǒng)籌地域差異，使東部和西部地區(qū)的民眾基本生活水平保持一致。一方面，在城市擴大社會保障面，考慮到許多外來人口在戶籍上受到的限制，建議城市的社會保障不要再將戶籍作為提供社會保障的依據(jù)，而是以住房為依據(jù)，無論是有產(chǎn)權(quán)的住房，還是租賃、借用等廣泛意義的住房，只要能夠確認(rèn)居住在此城市即可，這樣就擴大了社會保障對象的范圍，將更多的人納入到社會保障體系中。在對城鎮(zhèn)社會保障制度進(jìn)行設(shè)計的過程中，要充分考慮農(nóng)民工以及其他低收入人群的實際情況，在諸如社保的繳費金額方面，作出適當(dāng)?shù)慕档?，讓這些人也能夠負(fù)擔(dān)得起。另一方面，要提高農(nóng)村居民的社會保障水平，縮小城鄉(xiāng)之間在社會保障上存在的差距，為建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會保障體系打好基礎(chǔ)，使農(nóng)民工在城市和農(nóng)村之間流動的過程中，無論流動到哪里，都可以享受到社會保障的福利。