我國耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度環(huán)境評價(jià)

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095)

一 引言

耕地作為人類生存發(fā)展中最重要的生產(chǎn)資料，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著非常重要的作用。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，耕地資源質(zhì)量和數(shù)量呈現(xiàn)迅速下降的趨勢，耕地生態(tài)環(huán)境不斷惡化引起了人們對國家糧食安全的擔(dān)憂。為此，國家出臺了一系列法律法規(guī)，建立最嚴(yán)格的土地用途管制制度，以保護(hù)耕地資源。但僅僅依靠單純行政手段進(jìn)行耕地保護(hù)，政策效果往往不盡如人意。而且，通過劃定耕地保護(hù)區(qū)也限制了農(nóng)戶發(fā)展的權(quán)利，與“誰保護(hù)，誰受益”的原則相背離，造成了農(nóng)戶福利的損失。耕地生態(tài)補(bǔ)償作為一種平衡耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策工具，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式對因承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任而致使發(fā)展受限的相關(guān)利益者進(jìn)行的補(bǔ)償行為(1)趙翠薇、王世杰《生態(tài)補(bǔ)償效益、標(biāo)準(zhǔn)——國際經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示》，《地理研究》2010年第4期，第597-606頁。。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，將建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制從國家層面正式提出；同年，農(nóng)業(yè)部等多部委聯(lián)合發(fā)布了《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》。這些政府文件的出臺，為耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的建立提供了政策依據(jù)。目前雖然在國家宏觀層面的耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未完全建立(2)謝高地、曹淑艷《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展的現(xiàn)狀與趨勢》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第4期，第32-35頁。，但在成都、蘇州、上海、浙江、中山等地區(qū)層面已經(jīng)開始了不同形式的耕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)探索，為我國耕地生態(tài)補(bǔ)償制度的全面建立提供了不同的模式借鑒。

國外在生態(tài)補(bǔ)償方面的探索起步較早，譬如有美國的土地休耕計(jì)劃(CRP)、英國環(huán)境敏感區(qū)項(xiàng)目(ESA)、日本的稻田休耕轉(zhuǎn)作項(xiàng)目、哥斯達(dá)黎加的森林生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目(PSA)等眾多生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，其中不乏成功的案例，也有失敗的教訓(xùn)。根據(jù)威廉姆森制度層級理論，生態(tài)補(bǔ)償作為位于底層的利益分配機(jī)制設(shè)計(jì)，其機(jī)制的運(yùn)作效果依賴于與之相適應(yīng)的制度基礎(chǔ)。換言之，耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的成功與否，在很大程度上取決于適合其運(yùn)行的制度環(huán)境是否完善。不同國家的政治體制、法律制度、產(chǎn)權(quán)安排等正式的制度環(huán)境以及風(fēng)俗文化、歷史傳統(tǒng)、道德信仰等非正式制度以及根據(jù)制度形成的治理安排均存在著較大差異，這也就造成了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在不同國家運(yùn)行的效果不盡相同。制度環(huán)境是構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的先決性條件，為進(jìn)一步推動我國耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕⑴c完善，探討實(shí)施其所需的制度環(huán)境是否完善，在當(dāng)前形勢下尤為必要。

隨著世界各國生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目(國外稱生態(tài)服務(wù)付費(fèi)，PES)的廣泛實(shí)施，越來越多國外學(xué)者開始關(guān)注影響生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度因素。例如Guerra Raissa認(rèn)為現(xiàn)有研究中，大多數(shù)學(xué)者傾向于基于生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的概念來評價(jià)項(xiàng)目實(shí)施后是否成功，而沒有真正去揭示導(dǎo)致這種成功背后的深層次原因(3)Guerra Raissa, Assessing Preconditions for Implementing a Payment for Environmental Services Initiative in Cotriguau(Mato Grosso, Brazil). Ecosystem Services, No. 21, 2016, pp.31-38.。Slayde Hawkins則從實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈T檻條件、支持性的制度以及制度優(yōu)化措施三個(gè)方面來評價(jià)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度環(huán)境(4)Slayde Hawkins, An Analytical Tool for Assessing Legal and Institutional Readiness for PES. Washington, D.C., Forest Trends, 2011, pp.4-17.。Wunder Sven將生態(tài)服務(wù)付費(fèi)制度所需制度前提歸納為經(jīng)濟(jì)、競爭、文化、制度、信息五個(gè)方面，并分別論述了每個(gè)方面存在的必要性(5)Wunder Sven, Necessary Conditions for Ecosystem Service Payments: Economics and Conservation in the Tropics: A Strategic Dialogue Conference Paper, Moore Foundation/CSF/RFF, San Francisco, 31 January-1 February 2008, pp.3-6.。國內(nèi)學(xué)者對于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕P(guān)注補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(6)楊欣、MichaelBurton、張安錄《基于潛在分類模型的農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算——一個(gè)離散選擇實(shí)驗(yàn)?zāi)Ｐ偷膶?shí)證》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第7期，第27-36頁;楊欣、張晶晶、高欣《基于農(nóng)戶發(fā)展受限視角的江夏區(qū)基本農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算》，《資源科學(xué)》2017年第6期，第1194-1201頁。、農(nóng)戶參與意愿(7)程子良、蔡銀鶯《耕地功能分化視角下農(nóng)戶參與農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償政策偏好的異質(zhì)性研究》，《資源開發(fā)與市場》2016年第4期，第424-429頁。、利益相關(guān)者行為(8)楊欣、蔡銀鶯、張安錄《農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)群體分析》，《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2017年第1期，第113-119頁;龍開勝、王雨蓉、趙亞莉等《長三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償利益相關(guān)者及其行為響應(yīng)》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第8期，第43-49頁。及政策效應(yīng)評價(jià)(9)余亮亮、蔡銀鶯《耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的初期效應(yīng)評估——東、西部地區(qū)的實(shí)證及比較》，《中國土地科學(xué)》2014年第12期，第16-23頁。等方面，而在耕地生態(tài)補(bǔ)償政策制度環(huán)境方面的研究還較少。在當(dāng)前國情下，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施需要哪些制度條件,以及當(dāng)前全面實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然A(chǔ)是否具備，也尚不明確。

二 生態(tài)補(bǔ)償制度環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

(一)耕地生態(tài)補(bǔ)償制度環(huán)境的分析框架

從制度分析的角度，威廉姆森認(rèn)為制度是分層級的，并將制度按照變遷的難易程度將其依次劃分嵌入制度、基本制度、治理機(jī)制以及資源配置四個(gè)層次(見圖1),其中上級制度層次對下級制度層次產(chǎn)生直接的約束作用，而下級制度的演化也會對上級制度層次產(chǎn)生影響(10)Oliver E. Williamson, The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead. Journal of Economic Literature, Vol. 38, No.3, 2000, pp.595-613.。由于嵌入制度主要包括已經(jīng)形成傳統(tǒng)、習(xí)俗、道德、觀念等非正式制度(11)黃礪、譚榮《中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是有意的制度模糊嗎?》，《中國農(nóng)村觀察》2014年第6期，第2-13頁。，其變遷的過程十分緩慢，因此在研究中多被視為不變的。第四層次是在嵌入制度、基本制度和治理機(jī)制基礎(chǔ)上，利用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論方法對資源配置的效率進(jìn)行探討，為微觀主體的行為決策提供參考，其變化的頻率是持續(xù)不斷的，其并不屬于宏觀制度分析的范疇。因此，這兩個(gè)層次在文中并不予以專門討論。基礎(chǔ)性制度層次包括司法制度、產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅制度以及法律法規(guī)等一系列正式制度；治理機(jī)制是給定的制度約束下，人們對執(zhí)行和監(jiān)管制度的選擇，其中最重要的是對合約關(guān)系的監(jiān)督，包括行動者職能、準(zhǔn)入邊界、規(guī)制、溝通、收益和信息等一系列規(guī)則與制度。該分析框架為制度分析提供新的研究范式，并得到廣泛應(yīng)用與發(fā)展。譬如，羅小芳和盧現(xiàn)祥在威廉姆森所提出的制度分析的框架上，對每個(gè)層次之間的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)的論述，并對制度演化變遷的機(jī)理進(jìn)行討論(12)羅小芳、盧現(xiàn)祥《制度演化的層次及其設(shè)計(jì)分析》，《江漢論壇》2007年第9期，第43-48頁。。郭忠興等同樣依據(jù)該分析框架，主要從制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)層面探討了農(nóng)地抵押貸款交易費(fèi)用影響因素，并從制度層面提出農(nóng)地抵押貸款機(jī)制的對策建議(13)郭忠興、汪險(xiǎn)生、曲福田《產(chǎn)權(quán)管制下的農(nóng)地抵押貸款機(jī)制設(shè)計(jì)研究——基于制度環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)的二層次分析》，《管理世界》2014年第9期，第48-57頁。。謝平和馬小勇基于四層次制度分析框架，從四個(gè)制度層級分別剖析了地方政府債券管理制度，進(jìn)一步拓展了該理論分析框架的應(yīng)用(14)謝平、馬小勇《基于四層次制度分析框架的地方政府債券管理制度研究》，《財(cái)政研究》2014年第3期，第28-33頁。。因此，本文依據(jù)威廉姆森關(guān)于制度層級分析框架，從基本制度和治理結(jié)構(gòu)兩個(gè)層次建立耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫拳h(huán)境評判指標(biāo)體系，通過對現(xiàn)有法律法規(guī)、財(cái)稅制度、產(chǎn)權(quán)制度等正式制度以及相應(yīng)的治理規(guī)則等的梳理，對我國實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)制度環(huán)境條件進(jìn)行綜合評估，以期為政府推動耕地生態(tài)補(bǔ)償制度環(huán)境的完善提供理論參考。

圖1.社會分析的四個(gè)層次(15)Oliver E. Williamson. The New Institutional Economics: Taking Stock, Looking Ahead， Journal of Economic Literature, Vol. 38, No.3, 2000, pp.595-613.

(二)耕地生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)體系的構(gòu)建

在基本制度層次上首先要確定土地生態(tài)服務(wù)權(quán)利的歸屬，明確誰是生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹笆軆斦摺焙汀案顿M(fèi)者”，并且通過法律、產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅等制度使這些權(quán)利得到保障，以達(dá)到減少交易費(fèi)用的目的。因此，該層次應(yīng)該包括存在完善的環(huán)境法律法規(guī)體系(16)孔凡斌《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制國際研究進(jìn)展及中國政策選擇》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第2期，第1-5頁；Engel Stefanie， Pagiola Stefano & Wunder Sven， Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice: An Overview of the Issues， Ecological Economics, Vol.65, No. 4, 2008, pp.663-674.、產(chǎn)權(quán)制度(17)Vatn Arild， An Institutional Analysis of Payments for Environmental Services， Ecological Economics, Vol.69, No. 6, 2010, pp.1245-1252.、財(cái)稅制度(18)羅志紅、朱青《完善我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)稅政策研究》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》2009年第6期，第96-100頁。。然而，制度本身的執(zhí)行、監(jiān)督等過程中也存在成本，也需要在基本制度環(huán)境下尋找其交易費(fèi)用最小的治理結(jié)構(gòu)(19)譚榮《農(nóng)地非農(nóng)化的效率:資源配置、治理結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境》，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)2008年，第3-4頁。。這個(gè)層次包含邊界規(guī)則(20)羅婷婷、鄒學(xué)榮《撂荒、棄耕、退耕還林與休耕轉(zhuǎn)換機(jī)制謀劃》，《西部論壇》2015年第2期，第40-46頁。、規(guī)制規(guī)則(21)楊慶媛、信桂新、江娟麗等《歐美及東亞地區(qū)耕地輪作休耕制度實(shí)踐：對比與啟示》，《中國土地科學(xué)》2017年第4期，第71-79頁。、溝通規(guī)則(22)胡旭珺、周翟尤佳、張惠遠(yuǎn)等《國際生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第2期，第76-79頁。、收益規(guī)則(23)謝花林、程玲娟《地下水漏斗區(qū)農(nóng)戶冬小麥休耕意愿的影響因素及其生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——以河北衡水為例》，《自然資源學(xué)報(bào)》2017年第12期，第2012-2022頁。、信息規(guī)則(24)王文哲、陳建宏《生態(tài)補(bǔ)償中的公眾參與研究》，《求索》2011年第2期，第113-114頁。等。

表1.評價(jià)指標(biāo)體系及評判依據(jù)

1.基本制度

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立之初，需要存在有利于生態(tài)環(huán)境服務(wù)交易產(chǎn)生的基本制度環(huán)境，以保證生態(tài)環(huán)境服務(wù)交易具有產(chǎn)生和形成的可能性。眾所周知，實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償首先需要有法可依，即在現(xiàn)行的法律或者政策條文中可以找到實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)(25)孔凡斌《生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制國際研究進(jìn)展及中國政策選擇》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2010年第2期，第1-5頁。。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償還需要頒布專門的法律法規(guī)來明確利益相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過對不合法行為進(jìn)行懲戒，從而保障生態(tài)補(bǔ)償能順利實(shí)施。其次，產(chǎn)權(quán)制度安排對于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具有重要的意義?？扑拐J(rèn)為，在一定產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上可以通過自由協(xié)商、市場交易或者制度安排來解決外部性問題(26)Engel Stefanie, Pagiola Stefano, Wunder Sven， Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice: An Overview of the Issues， Ecological Economics, Vol.65, No. 4, 2008, pp.663-674.。在產(chǎn)權(quán)完全界定的情況下，根據(jù)耕地資源產(chǎn)權(quán)邊界可以明確區(qū)分出生態(tài)服務(wù)的提供者與需求者兩個(gè)群體，耕地生態(tài)服務(wù)產(chǎn)權(quán)的設(shè)定可以將耕地所產(chǎn)生的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的經(jīng)濟(jì)效益內(nèi)部化，長期穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)還有利于生態(tài)服務(wù)的提供者形成長期穩(wěn)定的收益預(yù)期，亦可以減小生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償者所面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)，對參與生態(tài)服務(wù)的利益主體產(chǎn)生良好的激勵(lì)作用。此外，耕地所產(chǎn)生的正向環(huán)境效益惠及全社會公共物品，需要得到政府公共財(cái)政資金的支持，專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償基金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾I資途徑，在其中發(fā)揮了重要作用。稅收政策作為國家宏觀調(diào)控的工具，通過生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)的征收不但可以有效遏制破壞生態(tài)環(huán)境的行為，而且可以為生態(tài)恢復(fù)建設(shè)籌集一定的資金，因此建立完善的生態(tài)稅費(fèi)制度是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的應(yīng)有之義。

2.治理機(jī)制

奧斯特羅姆等認(rèn)為，復(fù)雜的行動場景是由一系列具體規(guī)則構(gòu)建而成，規(guī)則影響著人們的行為方式(27)埃莉諾·奧斯特羅姆、羅伊·加德納、詹姆斯·沃克等《規(guī)則、博弈與公共池塘資源》，陜西人民出版社2010年，第39-44頁。。其中邊界規(guī)則是指決定行為者具備什么資格，如何參與治理活動。通過建立準(zhǔn)入機(jī)制，可以有效確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶c規(guī)模，從而明確參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹案顿M(fèi)者”、“受償者”等各方利益相關(guān)者。規(guī)制規(guī)則是指對參與者行為進(jìn)行管理和制約的一系列規(guī)則。譬如設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對于耕地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施、補(bǔ)償資金籌集和使用等方面進(jìn)行監(jiān)督管理，對生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的效果、相關(guān)協(xié)議的遵守情況等進(jìn)行考核評估，規(guī)范與約束參與者的行為(28)張晏《國外生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵要素及啟示》，《中國人口·資源與環(huán)境》2016年第10期，第121-129頁。。溝通規(guī)則是指保障各方利益相關(guān)者之間進(jìn)行談判協(xié)商的規(guī)則。通過建立溝通規(guī)則，可以了解各方利益相關(guān)者的訴求，對于決策的科學(xué)性和可行性具有重要作用。收益規(guī)則是激勵(lì)責(zé)任者履行相關(guān)義務(wù)的規(guī)則。不同激勵(lì)政策對于參與者參與意愿有直接影響，因此采用科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式，可以增加農(nóng)戶參與的積極性。信息規(guī)則是保障利益相關(guān)者的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)的有效途徑，也是公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在要求，政府通過對生態(tài)補(bǔ)償資金撥付明細(xì)、資金使用、參與農(nóng)戶相關(guān)責(zé)任等進(jìn)行公示，可以增加生態(tài)補(bǔ)償整個(gè)流程的信息透明度，減少尋租現(xiàn)象及搭便車行為的發(fā)生。

三 評價(jià)對象及結(jié)果分析

(一)評價(jià)對象

耕地生態(tài)補(bǔ)償在國內(nèi)學(xué)術(shù)界還未形成一個(gè)共識性的概念，馬愛慧等認(rèn)為耕地生態(tài)補(bǔ)償是將長期忽略的耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的部分價(jià)值補(bǔ)償給耕地保護(hù)者(29)馬愛慧、蔡銀鶯、張安錄《耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與研究進(jìn)展》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》2011年第8期，第2321-2330頁。。張皓瑋等認(rèn)為耕地生態(tài)補(bǔ)償是對于農(nóng)戶保護(hù)耕地過程中公平發(fā)展機(jī)會的喪失而進(jìn)行的補(bǔ)償(30)張皓瑋、方斌、魏巧巧等《區(qū)域耕地生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償量化模型構(gòu)建——以江蘇省為例》，《中國土地科學(xué)》2015年第1期，第63-70頁。。吳萍等認(rèn)為耕地生態(tài)補(bǔ)償是政府對于特定區(qū)域農(nóng)戶季節(jié)性休耕、輪作所喪失的經(jīng)濟(jì)損失予以補(bǔ)償(31)吳萍、王裕根《耕地輪作休耕及其生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建》，《理論與改革》2017年第4期，第20-27頁。。本文研究中所指的耕地生態(tài)補(bǔ)償是一個(gè)廣義的概念，既包括政府對(地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)及生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū))實(shí)施耕地輪作休耕、退耕還林還草以及施用有機(jī)肥料和低毒生物農(nóng)藥的農(nóng)民提供資金補(bǔ)助等方式予以補(bǔ)償，也包括政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移方式對承擔(dān)生態(tài)保護(hù)和耕地保護(hù)責(zé)任以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制地區(qū)內(nèi)的組織和個(gè)人給與補(bǔ)償。本文以耕地生態(tài)補(bǔ)償建立的制度環(huán)境為研究對象，結(jié)合河北、蘇州、成都、甘肅等地的實(shí)踐探索，將耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制細(xì)分為休耕輪作補(bǔ)償、耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、耕地?cái)?shù)量保護(hù)補(bǔ)償三種類型。

(二)數(shù)據(jù)來源

本研究中評價(jià)生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)備制度的資料數(shù)據(jù)主要來源于：(1)中央和地方政府頒布的生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)、政策文件以及生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施工作報(bào)告等資料，由政府門戶網(wǎng)站收集整理；(2)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施背景、具體做法等相關(guān)數(shù)據(jù)資料，主要通過地方政府網(wǎng)站、政府新聞網(wǎng)站、中國環(huán)保非政府組織(NGO)官方網(wǎng)站等媒體進(jìn)行獲?。?3)部分資料來源于蘇州市農(nóng)業(yè)委員會的部門調(diào)研和成都彭州市耕地保護(hù)基金實(shí)施的相關(guān)農(nóng)戶訪談。

(三)評價(jià)指標(biāo)取值及結(jié)果

基于中國當(dāng)前實(shí)施的法律法規(guī)、財(cái)稅制度、產(chǎn)權(quán)制度等方面的法律與政策文件以及地方的具體做法，分別從基本制度和治理機(jī)制兩個(gè)層次對我國當(dāng)前的制度環(huán)境進(jìn)行梳理，從總體上評判我國實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度環(huán)境情況。具體而言，若某一項(xiàng)指標(biāo)存在對應(yīng)的政策制度依據(jù)，則表明該項(xiàng)指標(biāo)已經(jīng)具備相應(yīng)制度條件，表示該項(xiàng)指標(biāo)目前實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葪l件已經(jīng)具備。反之，當(dāng)某一項(xiàng)指標(biāo)未觀測到對應(yīng)的相關(guān)政策制度，則表示不具備該項(xiàng)條件，表示在當(dāng)前的制度條件下某些方面還處于空白狀態(tài)，并不能滿足耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的需求(用“無”表示)。具體評價(jià)結(jié)果如表2所示。

表2.耕地生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)評價(jià)結(jié)果

補(bǔ)償激勵(lì)河北:季節(jié)性休耕按500元/畝補(bǔ)償;貴州:每年按500元/畝補(bǔ)償經(jīng)農(nóng)業(yè)部門確定需要保護(hù)的水稻田,按400元/畝補(bǔ)償按基本農(nóng)田每年400元/畝,一般耕地300元/畝補(bǔ)償信息公開河北農(nóng)業(yè)廳門戶網(wǎng)站、甘肅農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)、貴州市農(nóng)業(yè)委員會門戶網(wǎng)站蘇州市農(nóng)業(yè)委員會門戶網(wǎng)站、蘇州市財(cái)政局門戶網(wǎng)站成都市國土局門戶網(wǎng)站、“成都國土”微信公眾號、96625熱線電話

(四)評價(jià)結(jié)果分析

1.正式制度

在政策法規(guī)層面，《環(huán)境保護(hù)法》從法律上對耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施提供了法律依據(jù)，國務(wù)院及相關(guān)部門出臺的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》等一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章文件，為輪作休耕補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供了良好政策保障，而耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和耕地?cái)?shù)量保護(hù)補(bǔ)償在國家政策層面缺少相關(guān)的政策支持。在地方法規(guī)方面，僅蘇州市出臺了《生態(tài)補(bǔ)償條例》及實(shí)施細(xì)則等地方性的法規(guī)，而其他兩種耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡胤綄?shí)踐尚未將耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的內(nèi)容細(xì)化于地方法規(guī)條文之中，難以對地方生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施起到規(guī)范作用。

在土地產(chǎn)權(quán)制度方面，國家出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作意見》等文件，推動了農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，全國共有28個(gè)省全面推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作，各項(xiàng)工作均處于收尾階段。通過頒發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證書，從法律上形成長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為農(nóng)戶持續(xù)獲得耕地生態(tài)補(bǔ)償提供產(chǎn)權(quán)保障。然而，目前正式法律條文并未對耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利進(jìn)行明確界定，生態(tài)補(bǔ)償權(quán)到底從屬于所有權(quán)、承包權(quán)還是經(jīng)營權(quán)目前尚不明確，不同的權(quán)利界定則會造成不同的受償主體，從而影響利益相關(guān)者的行為響應(yīng)。

在財(cái)稅制度方面，生態(tài)補(bǔ)償需要大量持續(xù)的資金支持，休耕輪作試點(diǎn)的資金最主要來源于中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，國家可以為其提供雄厚的資金保障。而耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和耕地?cái)?shù)量保護(hù)補(bǔ)償則主要依靠各自地方政府財(cái)政支持，當(dāng)前耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕I資渠道相對比較單一，這就造成耕地生態(tài)補(bǔ)償和耕地?cái)?shù)量補(bǔ)償只能在地方財(cái)政雄厚的小范圍地區(qū)實(shí)施。在生態(tài)稅費(fèi)方面，目前僅存在新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地占用稅等生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)，而專門的耕地生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)體系有待進(jìn)一步完善。

2.治理機(jī)制

由于不同類型的耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的目的不同，因此準(zhǔn)入的條件也各不一致。輪作休耕補(bǔ)償是在耕地生態(tài)環(huán)境退化與糧食供給充裕的背景下實(shí)施的，以達(dá)到“藏糧于地”的目的。實(shí)施區(qū)域包括河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)、湖南長株潭重金屬超標(biāo)重度污染區(qū)、貴州和云南石漠化區(qū)、甘肅生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)，但是在各個(gè)地方均尚未建立起完善的準(zhǔn)入規(guī)則，休耕的規(guī)模和范圍主要依賴上級政府的指標(biāo)。而耕地生態(tài)補(bǔ)償與耕地?cái)?shù)量補(bǔ)償則不受補(bǔ)償指標(biāo)約束，是面向轄區(qū)內(nèi)符合條件的耕地，已經(jīng)建立起較為完善的準(zhǔn)入機(jī)制。

在規(guī)制規(guī)則方面，三種不同類型耕地生態(tài)補(bǔ)償分別出臺了相應(yīng)的實(shí)施方案和細(xì)則，細(xì)化了開展耕地生態(tài)補(bǔ)償活動的相關(guān)內(nèi)容、程序以及相關(guān)注意事項(xiàng)，為其實(shí)施提供確實(shí)可行的指導(dǎo)。耕地生態(tài)補(bǔ)償前期的監(jiān)管、巡查以及后期的問責(zé)機(jī)制已經(jīng)初步建立，但政府機(jī)構(gòu)中并未成立針對耕地生態(tài)補(bǔ)償專門的監(jiān)管部門，而是依靠不同職能部門多頭監(jiān)管，難以對資金使用、項(xiàng)目的實(shí)施等進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。此外，基于耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和耕地?cái)?shù)量保護(hù)補(bǔ)償?shù)母厣鷳B(tài)補(bǔ)償政策，實(shí)施績效考核機(jī)制并不完善，缺乏相關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)或部門參與。

我國耕地生態(tài)補(bǔ)償屬于政府主導(dǎo)型，補(bǔ)償對象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償方式等均由政府來確定，農(nóng)戶、村集體等核心利益主體與政府之間缺乏有效溝通與反饋機(jī)制，難以反映受償主體的合理訴求。在信息規(guī)則方面，各地耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施情況主要通過門戶網(wǎng)站發(fā)布，公眾可以及時(shí)了解相關(guān)信息。

四 結(jié)論與建議

(一)主要結(jié)論

我國目前正在探索建立多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，國內(nèi)對生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度環(huán)境的探討關(guān)注較少。本文通過構(gòu)建以法律制度、產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅制度以及邊界規(guī)則、規(guī)制規(guī)則、溝通規(guī)則、收益規(guī)則以及信息規(guī)則等為要素的制度環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，梳理耕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施的政策文件以及相關(guān)做法，對耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的制度環(huán)境進(jìn)行實(shí)證分析。研究結(jié)果表明，休耕輪作補(bǔ)償在法律制度層面已經(jīng)具備了部分制度條件，而耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和數(shù)量保護(hù)補(bǔ)償則在部門規(guī)章及地方性法規(guī)層面缺乏相應(yīng)的法律制度支持。目前部分省份相繼完成了農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等的登記頒證工作，但對提供生態(tài)服務(wù)的利益相關(guān)者獲得收益的權(quán)利并未進(jìn)行清晰界定，產(chǎn)權(quán)制度還有待進(jìn)一步完善。在財(cái)稅體系中，當(dāng)前休耕輪作補(bǔ)償主要依靠中央財(cái)政支持，而耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和耕地?cái)?shù)量補(bǔ)償則主要依靠地方政府財(cái)政，籌資渠道相對單一，難以彌補(bǔ)長期實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償所需的資金缺口。在目前的稅收制度中尚未設(shè)立耕地生態(tài)補(bǔ)償專門稅種，僅僅在耕地?cái)?shù)量保護(hù)補(bǔ)償中存在生態(tài)補(bǔ)償性質(zhì)的稅費(fèi)。

總體而言，耕地生態(tài)補(bǔ)償在治理機(jī)制層面已經(jīng)基本具備了相應(yīng)的條件，但部分治理規(guī)則還需進(jìn)一步完善。耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和耕地?cái)?shù)量保護(hù)補(bǔ)償已經(jīng)建立相對完善的準(zhǔn)入制度，而休耕輪作生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)入條件需進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，各地相繼出臺耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施規(guī)范，在專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、政策實(shí)施績效考核制度方面并不完善，缺乏相應(yīng)的利益相關(guān)者談判協(xié)商平臺，但在補(bǔ)償激勵(lì)與信息公開方面已經(jīng)比較完善。

(二)政策建議

在基本制度層面，相關(guān)部門需要加快出臺耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo)方案，推動耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施條例等專門性政策法規(guī)的出臺，對利益相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等內(nèi)容予以明確，規(guī)范利益主體的行為活動，為耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施提供法律與政策依據(jù)。有序推進(jìn)當(dāng)前資源產(chǎn)權(quán)制度的改革，通過法律條文賦予耕地生態(tài)服務(wù)的提供者合法的生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利，明確權(quán)利主體，保障耕地保護(hù)者的利益不受損失。此外，既要加強(qiáng)中央政府對地方實(shí)施耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持力度，還要鼓勵(lì)地方政府之間橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)稅費(fèi)制度，探索耕地生態(tài)補(bǔ)償多元化籌資渠道。

在治理機(jī)制層面，根據(jù)生態(tài)環(huán)境狀況以及糧食供應(yīng)情況動態(tài)確定休耕輪作生態(tài)補(bǔ)償準(zhǔn)入的范圍與規(guī)模，進(jìn)一步完善相關(guān)的準(zhǔn)入機(jī)制。整合不同政府部門職能，理順部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，由專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)耕地生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)管、項(xiàng)目實(shí)施等進(jìn)行巡查工作，并對違法違規(guī)行為進(jìn)行依法處理。充分發(fā)揮科研機(jī)構(gòu)、環(huán)保企業(yè)、環(huán)境非政府組織(NGO)等第三方機(jī)構(gòu)在技術(shù)支持方面的專業(yè)優(yōu)勢，完善耕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的績效考核機(jī)制。建立耕地生態(tài)補(bǔ)償談判協(xié)商機(jī)制，讓參與耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓r(nóng)戶、村集體等參與決策，反映利益受償群眾的合理訴求。充分發(fā)揮新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)在輿論監(jiān)督、信息發(fā)布等方面的積極作用，構(gòu)建多渠道信息發(fā)布機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償信息公開化、透明化，保障公眾的知情權(quán)。