財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭與區(qū)域科技創(chuàng)新效率

田紅宇,祝志勇,胡曉清

(1.三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北 宜昌 443002；2.西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，重慶 400715；3.吉首大學(xué)張家界學(xué)院，湖南 張家界 427000)

0 引言

科技創(chuàng)新水平代表一個(gè)國家的實(shí)力和核心競爭力，內(nèi)生增長理論更是把技術(shù)創(chuàng)新看作經(jīng)濟(jì)增長的源動力[1]。改革開放以來，技術(shù)進(jìn)步尤其是不惜以 “市場換技術(shù)”引進(jìn)國外相對成熟的科技成果，對中國持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)增長 “奇跡”做出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中科技創(chuàng)新含量偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高。事實(shí)上，從 “科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”到 “科教興國”再到 “創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”戰(zhàn)略，無不體現(xiàn)著黨和國家對科技創(chuàng)新的重視，但我國整體科技實(shí)力依舊偏低，關(guān)鍵核心技術(shù)仍然受制于人，科技質(zhì)量、成果轉(zhuǎn)化率、科技價(jià)值實(shí)現(xiàn)依舊不容樂觀。如何理解科技政策和現(xiàn)實(shí)績效背離、科技數(shù)量和質(zhì)量不同步的困境？財(cái)政體制、地方政府行為如何影響科技創(chuàng)新效率？回答這一問題對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量具有重要意義。

能夠有效提升公共品供給效率是財(cái)政分權(quán)理論的出發(fā)點(diǎn)，傳統(tǒng)分權(quán)理論認(rèn)為， “用腳投票”機(jī)制和地方政府信息優(yōu)勢，轄區(qū)居民 “用手投票”的直接監(jiān)督和評價(jià)[2]，使得分權(quán)體制有利于提升地方政府公共品供給效率。有研究證實(shí)，財(cái)政分權(quán)有利于改善中國公共品尤其是經(jīng)濟(jì)性公共品的供給效率[3-4]。現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論越來越關(guān)注財(cái)政分權(quán)的負(fù)面效應(yīng)，尤其在欠發(fā)達(dá)國家由于 “用腳投票”體制環(huán)境不完備、地方政府監(jiān)管不健全、居民參與度低等原因，導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)未能有效改進(jìn)公共品供給[5-7]。國內(nèi)大量文獻(xiàn)利用中國樣本證實(shí)該結(jié)論[8-11]。那么，作為公共品重要內(nèi)容之一的科技創(chuàng)新，財(cái)政分權(quán)會如何影響其效率？

已有研究財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新的影響主要聚焦于科技創(chuàng)新投入和產(chǎn)出兩個(gè)維度，且未形成一致結(jié)論。部分研究認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)賦予地方政府經(jīng)濟(jì)決策權(quán)，技術(shù)創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長中具有重要作用，財(cái)政分權(quán)有利于激發(fā)地方政府增加財(cái)政投入并增加科技研發(fā)支出[12-14]，同時(shí)地方政府也會設(shè)計(jì)更合理的科技支持政策、提供更好的科技發(fā)展條件和環(huán)境，提高科技要素使用效率并激發(fā)科技創(chuàng)新動力，促進(jìn)區(qū)域科技創(chuàng)新產(chǎn)出增加[15]。另一部分研究則指出，由于科技創(chuàng)新失敗風(fēng)險(xiǎn)大、投入大、投資收益周期長，企業(yè)研發(fā)投入的激勵不足[16-17]，加之在政治集權(quán)體制下，地方政府為了獲得政治晉升優(yōu)勢會展開GDP競爭，不僅會偏向性安排財(cái)政支出結(jié)構(gòu)[18]，還會利用經(jīng)濟(jì)資源控制權(quán)干預(yù)企業(yè)正常的研發(fā)活動[19]，財(cái)政分權(quán)不利于科技創(chuàng)新投入和產(chǎn)出的增加[20-21]。遺憾的是，已有研究僅停留在科技創(chuàng)新投入和產(chǎn)出層面。本質(zhì)上，科技創(chuàng)新是 “要素投入→要素配置→科技生產(chǎn)→成果產(chǎn)出→價(jià)值實(shí)現(xiàn)”的知識生產(chǎn)過程，任何環(huán)節(jié)都可能左右科技創(chuàng)新的成敗，所以僅從投入或產(chǎn)出單一角度研究財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新的影響是不全面的，可能會導(dǎo)致結(jié)果偏誤甚至誤導(dǎo)政策制定。

財(cái)政分權(quán)提升公共品供給效率的關(guān)鍵是該體制為地方政府設(shè)置了橫向競爭的激勵[3]，然而已有文獻(xiàn)對內(nèi)生于分權(quán)體制的地方政府競爭這一特征事實(shí)考慮不充分。事實(shí)上，在科技創(chuàng)新中地方政府的支出責(zé)任和事權(quán)具有重要作用，2010年地方政府科技財(cái)政支出超過了中央政府[22]。所以，如果缺乏對地方政府競爭的考慮，會導(dǎo)致重要變量遺漏而影響研究結(jié)論。典型的 “中國式分權(quán)”下，地方政府具有足夠的發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)的激勵[23]，會為有限的經(jīng)濟(jì)資源和政治晉升機(jī)會展開 “標(biāo)尺競爭”[24]，導(dǎo)致地方政府行為出現(xiàn)扭曲，財(cái)政支出偏好于收益高、周期短的政績明星產(chǎn)業(yè)[25]，而不利于區(qū)域科技創(chuàng)新發(fā)展。但也有學(xué)者指出，隨著技術(shù)進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用越來越凸顯，地方政府會加大科技創(chuàng)新的財(cái)政支持力度、不斷完善區(qū)域支持政策體系，吸引科技創(chuàng)新要素流入，地方政府間的競爭也會由 “為增長而競爭”向 “為創(chuàng)新而競爭”轉(zhuǎn)變[26]，當(dāng)前城市間的 “搶人大戰(zhàn)”是最好的例證。遺憾的是，在財(cái)政分權(quán)體制下，對于地方政府競爭如何影響科技創(chuàng)新效率還缺乏深入研究。

綜上所述，已有研究對于識別財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭和科技創(chuàng)新的關(guān)系具有重要的指導(dǎo)作用，但存在不足有待深入和完善。首先，多數(shù)研究僅停留在科技創(chuàng)新投入或產(chǎn)出層面，不能反映科技創(chuàng)新的完整過程，更無法準(zhǔn)確反映財(cái)政分權(quán)體制、政府競爭對其影響的真實(shí)績效；其次，研究財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新影響時(shí)，鮮有文獻(xiàn)充分考慮 “中國式分權(quán)”下存在激烈的地方政府競爭這一特征事實(shí)。鑒于此，本文結(jié)合理論和實(shí)證分析財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的影響。相對已有研究本文可能的邊際貢獻(xiàn)有：①基于科技創(chuàng)新投入、產(chǎn)出和價(jià)值等角度測算其效率，綜合呈現(xiàn)科技創(chuàng)新全過程，真實(shí)反映科技創(chuàng)新發(fā)展績效；②充分考慮地方政府競爭的特征事實(shí)，把財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭和科技創(chuàng)新效率納入同一分析框架內(nèi)，并通過構(gòu)建交互項(xiàng)考察其協(xié)同影響；③考慮科技創(chuàng)新發(fā)展差異，采用面板分位數(shù)回歸方法進(jìn)行檢驗(yàn)，捕捉財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率影響的動態(tài)軌跡，以期獲得更穩(wěn)健的實(shí)證結(jié)論。

1 制度背景及理論分析

1.1 制度背景

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國實(shí)行的是 “統(tǒng)一分配、以收定支”財(cái)政管理體制，該制度為重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和工業(yè)化推進(jìn)做出了巨大貢獻(xiàn)，但地方政府無法獲得有效激勵。改革開放逐漸打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，1980年推行 “劃分收支，分級包干”財(cái)政體制， “分灶吃飯”開啟了財(cái)政體制由 “集權(quán)”到 “分權(quán)”的改革，財(cái)政體制改革一定程度上增加了地方政府激勵，但財(cái)政分權(quán)程度取決于地方討價(jià)還價(jià)能力，財(cái)政體制缺乏穩(wěn)定性和規(guī)范性，導(dǎo)致地方財(cái)政往往 “包而不干”。1994年分稅制改革，以不同稅種的稅率分成代替了財(cái)政包干的收入分成[27]，真正強(qiáng)化了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大稅基的激勵。分稅制一方面給予地方政府安排財(cái)政收支的自由決策權(quán)，一方面也賦予地方政府為有限的經(jīng)濟(jì)、稅收資源展開競爭的激勵。

科技創(chuàng)新具有明顯的公共物品屬性，市場在配置科技要素、分配科技價(jià)值歸屬上是失靈的，需要政府主導(dǎo)發(fā)展。中國式分權(quán)兼具 “政治集權(quán)”和 “經(jīng)濟(jì)分權(quán)”特征和優(yōu)勢，一方面行政體制上的 “政治集權(quán)”使得中央有足夠權(quán)威來規(guī)范地方政府行為，保證地方政府行為會圍繞中央的戰(zhàn)略意圖展開；一方面 “經(jīng)濟(jì)分權(quán)”賦予地方政府相對獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和效用目標(biāo)。因此，財(cái)政分權(quán)會對地方政府形成財(cái)政激勵和政治激勵的雙重約束，地方政府會為爭奪有限的經(jīng)濟(jì)資源和政治晉升機(jī)會展開橫向競爭，勢必會影響科技創(chuàng)新發(fā)展。

1.2 理論分析和研究假設(shè)

(1)財(cái)政分權(quán)與科技創(chuàng)新效率。由于 “用腳投票”機(jī)制存在以及地方政府對轄區(qū)居民公共品需求偏好具有信息優(yōu)勢，所以財(cái)政分權(quán)能促進(jìn)公共品供給效率[2]。首先，雖然中國 “用腳投票”的體制環(huán)境不完備，但是隨著戶籍制度藩籬松動以及市場化水平的提升，科技人員、科技資本等要素自由流動越來越順暢，地方政府會積極進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過增加科技投入、降低賦稅等科技政策吸引科技創(chuàng)新要素集聚，促進(jìn)其效率提升[28]。其次，相對于中央政府，地方政府對轄區(qū)科技創(chuàng)新主體的信息了解更加充分，在有限財(cái)力和政策框架內(nèi)，由地方政府選擇支持規(guī)模大、科技實(shí)力強(qiáng)的科研主體更有效，能通過優(yōu)化科技創(chuàng)新資源配置、提升科技財(cái)政投入使用效率等提升科技創(chuàng)新效率。另外，中國式分權(quán)是內(nèi)置于 “向上負(fù)責(zé)”的政治集權(quán)，中央政府可以根據(jù)其戰(zhàn)略意圖轉(zhuǎn)變對地方政府的激勵和約束條件，尤其在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，中央政府把技術(shù)創(chuàng)新作為重要的考核地方政府的 “標(biāo)尺”，甚至把財(cái)政科技投入作為 “一票否決”的考核指標(biāo)[24]，地方政府會積極響應(yīng)中央戰(zhàn)略并增加科技財(cái)政投入、完善科技支持政策和環(huán)境，來推動科技進(jìn)步。

假設(shè)1：財(cái)政分權(quán)體制能有效激勵地方政府增加財(cái)政投入、提升資金使用效率、完善科技政策，進(jìn)而提升區(qū)域科技創(chuàng)新效率。

(2)地方政府競爭與科技創(chuàng)新效率。分稅制改革的重心在于財(cái)政收入權(quán)的劃分，財(cái)政支出責(zé)任和事權(quán)并未對應(yīng)調(diào)整，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支缺口加大、事權(quán)負(fù)擔(dān)加重[8]，地方政府會為爭奪經(jīng)濟(jì)資源和稅收來源展開競爭，把有限的資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資條件等領(lǐng)域，造成地方政府行為扭曲[24]。不僅如此，在 “晉升競標(biāo)賽”式的行政集權(quán)下，中央政府由于信息劣勢，往往會選擇顯性指標(biāo)來考核地方政府，轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長是最重要的考核 “標(biāo)尺”[29]。為了獲得靠前的考核排位和晉升優(yōu)勢，地方政府在任期內(nèi)會把有限的資源投入到風(fēng)險(xiǎn)低、收益高、回報(bào)周期短的部門，而對風(fēng)險(xiǎn)大、收益低、周期長的教育、醫(yī)療、科技等采取偏向的財(cái)政政策，進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府扭曲行為而不利于轄區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展。雖然科技研發(fā)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用凸顯，中央政府把科技創(chuàng)新擺在核心發(fā)展位置，把技術(shù)創(chuàng)新作為重要的考核地方政府的 “標(biāo)尺”[14]，一定程度上緩解了地方政府的行為扭曲，但地方政府往往用象征性服從的執(zhí)行策略應(yīng)對[30]。

假設(shè)2：地方政府競爭導(dǎo)致地方政府行為扭曲和財(cái)政偏向政策，對科技創(chuàng)新支持的激勵不足，進(jìn)而不利于轄區(qū)科技創(chuàng)新效率提升。

(3)財(cái)政分權(quán)與地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的協(xié)同影響。財(cái)政分權(quán)能有效改善地方政府行為績效[3]，但 “中國式分權(quán)”對地方政府支持科技創(chuàng)新的制度激勵背后的秘密在于地方政府競爭[31]，所以，財(cái)政分權(quán)與地方政府競爭對區(qū)域科技創(chuàng)新具有協(xié)同影響。事實(shí)上，政治晉升利益和經(jīng)濟(jì)利益永遠(yuǎn)是地方政府作為政治主體所追求的核心利益，任何財(cái)政支出安排和行為選擇均以此為目標(biāo)[32]。同時(shí)，地方政府的政治晉升和經(jīng)濟(jì)利益激勵也受財(cái)稅體制和財(cái)政收支匹配的制約。當(dāng)前，中國雖然經(jīng)歷了幾次 “放權(quán)”改革，但是財(cái)政收入權(quán)逐步向中央政府轉(zhuǎn)移、支出責(zé)任逐步向地方下放趨勢愈發(fā)明顯，這樣一來，地方政府財(cái)政收入和支出權(quán)利不對等、收支結(jié)構(gòu)不匹配開始凸顯。在這樣的財(cái)稅體制和收支責(zé)任安排下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)政治晉升和經(jīng)濟(jì)收益最大化，必將導(dǎo)致地方政府行為異化、扭曲[27]。即使財(cái)政分權(quán)體制存在改善地方政府行為及其績效的機(jī)制，但是內(nèi)生于該體制的地方政府競爭會顯著減弱，甚至完全扭轉(zhuǎn)其正向激勵作用。加之科技創(chuàng)新活動失敗風(fēng)險(xiǎn)大、投資周期長、外溢效應(yīng)明顯的特征，會極大阻礙當(dāng)前地方政府競爭框架下的支持意愿。

假設(shè)3：地方政府競爭會減弱財(cái)政分權(quán)體制提升科技創(chuàng)新效率的邊際貢獻(xiàn)，致使二者的協(xié)同作用反而不利于科技創(chuàng)新效率。

2 實(shí)證策略、變量與數(shù)據(jù)

2.1 實(shí)證策略

為了檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對區(qū)域科技創(chuàng)新的影響，并深入分析內(nèi)生于財(cái)政分權(quán)體制的橫向同級政府 “為增長而競爭”是否會對這一影響機(jī)制產(chǎn)生干擾，引入財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭的交互項(xiàng)，以檢驗(yàn)財(cái)政分權(quán)下地方政府競爭對區(qū)域科技創(chuàng)新的協(xié)同影響。實(shí)證模型如下：

TEit=β1FDit+β2Competeit+β3FDit×Competeit+λ1Eduit+λ2Openit+λ3Conditionit+λ4Policyit+λ5Marketit+εit

(1)

式中，i為省份，t為年份，βi、λj和εit分別是待估參數(shù)和殘差項(xiàng)。

2.2 變量選擇2.2.1 被解釋變量

科技創(chuàng)新效率 (TE)。已有研究科技創(chuàng)新的文獻(xiàn)，多數(shù)研究僅停留在科技創(chuàng)新投入或產(chǎn)出層面，把科技創(chuàng)新過程視作 “黑箱”，未能把科技創(chuàng)新的投入和產(chǎn)出有效結(jié)合起來。本文選擇能綜合呈現(xiàn)投入和產(chǎn)出過程的效率指標(biāo)來表征科技創(chuàng)新，具體采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析技術(shù) (DEA)測度各省市科技創(chuàng)新效率。

(1)科技投入指標(biāo)：資本為各省市研發(fā)經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出額；勞動力為各省市研發(fā)人員全時(shí)當(dāng)量；硬件平臺為各省市科研機(jī)構(gòu)數(shù)量。

(2)科技產(chǎn)出指標(biāo)：科研產(chǎn)品為各省市年度專利申請授權(quán)量；科技價(jià)值為各省市年度技術(shù)市場成交額。

2.2.2 核心解釋變量

(1)財(cái)政分權(quán) (FD)。財(cái)政分權(quán)反映的是中央、地方關(guān)于財(cái)政收入、支出責(zé)任分配的一種制度安排，已有文獻(xiàn)主要有三種代表性的指標(biāo)測度財(cái)政分權(quán)：地方財(cái)政收入的分成率或邊際分成率；地方財(cái)政收支自由度；地方財(cái)政收支占全國財(cái)政收支比重。前兩種方法需要對不同方向來源的財(cái)政收支及其分成率、分成規(guī)則進(jìn)行定性判斷和分類[25]，難以避免測量偏差，第三種方法具有較強(qiáng)的客觀性和可操作性。所以，本文選擇第三種測量指標(biāo)，為了剔除人口等資源稟賦因素差異，本文均用人均指標(biāo)計(jì)算。財(cái)政分權(quán)包括財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)。計(jì)算公式如下：

FD=

(2)地方政府競爭 (Compete)。關(guān)于地方政府競爭，學(xué)者構(gòu)建了不同的表征指標(biāo)：羅能生等[33]從行政參與度、土地競爭、基礎(chǔ)設(shè)施競爭和晉升競爭四個(gè)層面綜合表征；傅強(qiáng)等[34]則從人力資本、固定資產(chǎn)、對外開放、經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力四個(gè)基于區(qū)域異質(zhì)性角度表征。以上指標(biāo)雖然能更全面反映地方政府競爭的不同形式，但是涉及指標(biāo)過多且未能進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)降維處理，進(jìn)入模型容易導(dǎo)致共線性問題。更常用的表征方法是用區(qū)域外商直接投資 (FDI)實(shí)際利用額或人均利用額 (或取對數(shù))來指代[3]，最大程度獲取FDI是地方政府推動GDP以獲取政治晉升優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)利益的最優(yōu)選擇，本文借鑒這一方法。但是，無論是FDI利用額還是人均利用額均不能反映區(qū)域資源稟賦差距所造成的FDI競爭差異。本文借鑒泰爾商指數(shù)構(gòu)建邏輯，把人口數(shù)量、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距納入政府競爭程度中，構(gòu)建各省市政府競爭商指數(shù)，該指數(shù)越大說明競爭能力越強(qiáng)、越激烈。計(jì)算方法如下：

2.2.3 其他控制變量

為了保障實(shí)證結(jié)果的可信度，必須盡量控制其他影響科技創(chuàng)新效率的因素，本文選擇如下控制變量：人力資本質(zhì)量 (Edu)用受過高等教育 (大專及以上)人口數(shù)量占全部人口的比重來表示；對外開放程度 (Open)用各省市實(shí)際利用外資占地區(qū)GDP比重來表示；基礎(chǔ)設(shè)施條件 (Condition)用各省市每平方公里鐵路運(yùn)營里程數(shù)來表示；科技政策強(qiáng)度 (Policy)用各省市財(cái)政支出中科研支出占比來表示；市場化程度 (Market)用 “1-各省市財(cái)政收支占GDP比重”來指代。

2.3 數(shù)據(jù)來源及描述性統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)主要來源于 《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》 《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》和 《中國財(cái)政年鑒》，由于西藏?cái)?shù)據(jù)缺失較嚴(yán)重，本文最終構(gòu)建除了西藏、港澳臺外30個(gè)省市1997—2016年的平衡面板數(shù)據(jù)。各變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。

3 實(shí)證分析

3.1 基準(zhǔn)回歸

分位數(shù)回歸考察的是解釋變量對被解釋變量條件分布的影響，無需對誤差項(xiàng)分布形式做具體假定，對異常值的敏感程度遠(yuǎn)小于均值回歸，估計(jì)結(jié)果更加穩(wěn)健[35]。本文匯報(bào)了10%、25%、40%、50%、60%、75%、90%的分位點(diǎn)結(jié)果，同時(shí)匯報(bào)了面板Tobit模型回歸結(jié)果作為參照，具體結(jié)果見表2。面板Tobit模型結(jié)果顯示，財(cái)政分權(quán)的系數(shù)高度顯著為正、地方政府競爭系數(shù)顯著為負(fù)，說明財(cái)政分權(quán)體制有利于科技創(chuàng)新效率，而地方政府競爭是不利的，二者交互項(xiàng)系數(shù)為負(fù)但不顯著。

注：括號中為估計(jì)系數(shù)顯著性T檢驗(yàn)的概率P值，***、**、*分別表示在1%、5%、10%顯著性水平下顯著,下同。

財(cái)政支出分權(quán)系數(shù) (β1)在各分位點(diǎn)均顯著為正，說明財(cái)政分權(quán)有利于科技創(chuàng)新效率提升，假設(shè)1得到證實(shí)。系數(shù)介于0.252～1.961之間，表明財(cái)政分權(quán)增加1%，會促使轄區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新效率提升0.252%～1.961%。財(cái)政分權(quán)體制一方面給予地方政府更自由的決策權(quán)，財(cái)政支出權(quán)力下放，地方政府相應(yīng)會增加科技研發(fā)的財(cái)政投入，設(shè)計(jì)更優(yōu)的科技財(cái)稅政策吸引科技創(chuàng)新人才和資本流入；另一方面搭建科技創(chuàng)新平臺、優(yōu)化科技創(chuàng)新要素配置，提升科技要素使用效率，能促進(jìn)生產(chǎn)更多更優(yōu)質(zhì)的科技產(chǎn)出。通過觀察各分位點(diǎn)估計(jì)系數(shù)，不難發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新效率的正向影響呈倒U形軌跡變動。當(dāng)區(qū)域科技創(chuàng)新效率較低時(shí)，科技創(chuàng)新要素稀缺、科技政策及研發(fā)平臺不健全、科技產(chǎn)出較少，科技創(chuàng)新處在邊際規(guī)模報(bào)酬遞增的 “后發(fā)優(yōu)勢”階段，地方政府的科技投入和科技支持政策能快速發(fā)揮作用，進(jìn)而推動科技創(chuàng)新效率水平快速提升；隨著科技創(chuàng)新發(fā)展，邊際收益遞減會弱化財(cái)政分權(quán)體制的正向促進(jìn)作用，財(cái)政分權(quán)體制對科技創(chuàng)新效率的正向促進(jìn)強(qiáng)度會逐漸減緩。

地方政府競爭系數(shù) (β2)除了在40%分位點(diǎn)不顯著外，在其余分位點(diǎn)均高度顯著為負(fù)，說明地方政府競爭不利于區(qū)域科技創(chuàng)新效率提升，假設(shè)2得到證實(shí)。系數(shù)絕對值介于0.063～0.480之間，表明地方政府競爭強(qiáng)度增加1%，會導(dǎo)致區(qū)域科技創(chuàng)新效率下降0.063%～0.48%。中國式分權(quán)體制下，地方政府在財(cái)政激勵和政治晉升約束下會展開激烈競爭，在雙重激勵約束下地方政府行為扭曲和財(cái)政政策偏向，科技創(chuàng)新由于投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、周期長而不被重視，地方政府投資科技研發(fā)激勵不足、政策扶持意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致區(qū)域科技創(chuàng)新質(zhì)量不高、效率偏低。通過觀察各分位點(diǎn)估計(jì)系數(shù)的絕對值，地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的影響亦呈倒U形軌跡變動，地方政府競爭對其的負(fù)向影響表現(xiàn)出先增大、后降低的動態(tài)變化。這是因?yàn)樵谥袊椒謾?quán)體制下，當(dāng)科技創(chuàng)新水平很低，對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長拉力不大時(shí)，地方政府必然競相把有限的公共財(cái)政資源投入到能短期帶來經(jīng)濟(jì)收益和政治明星效應(yīng)的產(chǎn)業(yè)部門，導(dǎo)致進(jìn)一步惡化科技創(chuàng)新效率；中央政府會對地方政府過于偏向政策進(jìn)行約束甚至懲罰，這時(shí)地方政府對科技創(chuàng)新的政策和資金支持力度會增加，地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的負(fù)向影響程度趨于下降。

交互項(xiàng)系數(shù) (β3)在各分位點(diǎn)均為負(fù)，但在25%、50%、60%分位點(diǎn)不顯著，說明財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭協(xié)同對科技創(chuàng)新效率總體上是不利的，假設(shè)3得到證實(shí)。正如前文分析，內(nèi)生于中國式分權(quán)體制的地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的抑制效應(yīng)，會顯著弱化甚至扭轉(zhuǎn)財(cái)政分權(quán)體制的促進(jìn)效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭對區(qū)域科技創(chuàng)新效率的聯(lián)合協(xié)同影響不利。

其他控制變量中，人力資本質(zhì)量、對外開放水平、科技政策和市場化程度在各分位點(diǎn)均顯著為正，說明地區(qū)人力資本投資、對外開放、市場化程度和科技政策均有利于提升其科技創(chuàng)新效率。基礎(chǔ)設(shè)施條件對科技創(chuàng)新效率具有顯著的抑制效應(yīng)，可能是因?yàn)橐环矫娈?dāng)前各省市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的是吸引投資來促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，而非科技創(chuàng)新；另一方面地方政府大量財(cái)政資源投放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，對財(cái)政科研支出具有直接擠出效應(yīng)和間接示范效應(yīng)。

3.2 區(qū)域異質(zhì)性分析

我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技創(chuàng)新條件和水平差異明顯，而且不同區(qū)域地方政府財(cái)力、競爭程度上均具有差別，所以有必要分區(qū)域?qū)Ρ确治鲐?cái)政分權(quán)和地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率影響的差異。本文把全國分成東中西三個(gè)地區(qū)來對比分析，回歸結(jié)果見表3，限于篇幅僅匯報(bào)核心變量結(jié)果。

表3 分區(qū)域基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

注：表中只列舉了25%、50%、75%三個(gè)分位點(diǎn)的估計(jì)結(jié)果，下同。

首先，財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新效率的影響，東部地區(qū)除了90%分位點(diǎn)外均顯著為正，系數(shù)介于0.859～2.789之間，表明財(cái)政分權(quán)程度增加1%會促使科技創(chuàng)新效率提升0.859%～2.789%；系數(shù)動態(tài)變化呈倒U形軌跡，峰值出現(xiàn)在60%分位點(diǎn)；中部地區(qū)在各分位點(diǎn)均顯著為正，系數(shù)介于 0.681～1.741之間，系數(shù)變化亦呈倒U形走勢；西部地區(qū)除了10%、90%分位點(diǎn)外均顯著為正，系數(shù)介于0.708～2.213之間，系數(shù)變化亦呈倒U形走勢?？梢?，財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新效率影響的區(qū)域差異主要體現(xiàn)在作用強(qiáng)度上，作用強(qiáng)度中部最高、西部次之、東部最低。其次，地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的影響，東中西部除了個(gè)別分位點(diǎn)不顯著外，其余分位點(diǎn)均顯著為負(fù)，系數(shù)絕對值總體上中部最大、西部次之、東部最小，這說明地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的抑制效應(yīng)中部最大、西部次之、東部最小。最后，二者對科技創(chuàng)新效率的協(xié)同影響，受制于地方政府競爭顯著的負(fù)向效應(yīng)，二者協(xié)同對科技創(chuàng)新效率均表現(xiàn)為顯著的抑制效應(yīng)，其作用強(qiáng)度排序?yàn)橹胁孔畲?、西部次之、東部最小。

3.3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(1)考慮不同財(cái)政分權(quán)指標(biāo)的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。中國式財(cái)政分權(quán)的核心在于收入劃分，支出責(zé)任和事權(quán)劃分變化較小，所以收入和支出角度衡量的財(cái)政分權(quán)程度及其內(nèi)涵是有區(qū)別的。前文實(shí)證分析中使用的是財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)，在此用財(cái)政收入分權(quán)指標(biāo)代替以檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果穩(wěn)健性。具體估計(jì)結(jié)果見表4的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?(1)，財(cái)政收入分權(quán)估計(jì)系數(shù)高度顯著為正，地方政府競爭及交互項(xiàng)系數(shù)顯著為負(fù)，這與基準(zhǔn)回歸結(jié)果一致，說明前述結(jié)果是穩(wěn)健的。

(2)考慮不同效率測算方法的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。前文回歸的因變量是考慮投入產(chǎn)出松弛性的SBM模型測算出來的科技創(chuàng)新效率，分年份逐步測算的效率值不能反映生產(chǎn)技術(shù)隨時(shí)間變化的連續(xù)過程。F?re等把Malmquist指數(shù)引入DEA (Malmquist-DEA)框架來解決跨期效率測算問題，本文采用這一方法并結(jié)合全局參比測算各省市科技創(chuàng)新效率，并替代SBM-DEA效率值以檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)論穩(wěn)健性?；貧w結(jié)果見表4的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?(2)，財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭和交互項(xiàng)的回歸系數(shù)符號與基準(zhǔn)模型保持一致，說明前述回歸是穩(wěn)健的。

(3)考慮制度變遷的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。2006年頒布 《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要 (2006—2020年)》，對中央和地方政府科技財(cái)政政策制度和體系進(jìn)行了重構(gòu)[28]。本文采用虛擬變量方法考察制度變遷的影響 (2006年之前賦值為0、之后賦值為1)，然后分別和財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭及交互項(xiàng)相乘引入基準(zhǔn)模型 (1)中進(jìn)行回歸，檢驗(yàn)結(jié)果穩(wěn)健性。回歸結(jié)果見表4的檢驗(yàn)?zāi)Ｐ?(3)，財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭的估計(jì)系數(shù)和全樣本結(jié)果方向一致，但系數(shù)明顯減小，說明其對科技創(chuàng)新效率的影響在2006年后有不斷減弱的趨勢。交互項(xiàng)系數(shù)由顯著為負(fù)變?yōu)轱@著為正，說明2006年之后財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭提升科技創(chuàng)新效率的協(xié)同效應(yīng)開始凸顯，主要是因?yàn)橹醒胝_始扭轉(zhuǎn)對地方政府的行為約束， “為創(chuàng)新而競爭”會減弱 “為增長而競爭”導(dǎo)致的行為扭曲和政策偏向[26]，進(jìn)而推動轄區(qū)科技創(chuàng)新發(fā)展。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果 (N=600)

(4)非線性關(guān)系的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。前述回歸發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對區(qū)域科技創(chuàng)新效率的影響并非是線性的，有必要對此進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。本文采用添加變量二次項(xiàng)方法檢驗(yàn)倒U形曲線關(guān)系，具體結(jié)果見表5。財(cái)政分權(quán)高度顯著為正，而其二次項(xiàng)顯著為負(fù)，也即財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新效率具有顯著的正向促進(jìn)效應(yīng)，但這一效應(yīng)呈倒U形的非線型動態(tài)變動；地方政府競爭顯著為負(fù)、其二次項(xiàng)顯著為正，轉(zhuǎn)換成絕對值后顯示地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的負(fù)向抑制作用亦呈倒U形的非線型變化，進(jìn)一步驗(yàn)證了前文基準(zhǔn)實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。

表5 非線性關(guān)系穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果 (N=600)

4 結(jié)論及啟示

本文從財(cái)政分權(quán)體制角度，并充分考慮內(nèi)生于該體制的地方政府競爭特征事實(shí)，通過理論和實(shí)證考察其對科技創(chuàng)新效率的影響，并構(gòu)建交互項(xiàng)檢驗(yàn)二者的協(xié)同效應(yīng)，基于1997—2016年省級面板數(shù)據(jù)，采用面板分位數(shù)模型進(jìn)行檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)：①財(cái)政分權(quán)體制有利于提升區(qū)域科技創(chuàng)新效率，能有效激勵地方政府增加財(cái)政科技投入、提升要素使用效率和配置效率，且其影響呈倒U形軌跡變化；②內(nèi)生于中國式分權(quán)的地方政府競爭不利于區(qū)域科技創(chuàng)新效率提升，其抑制效應(yīng)亦表現(xiàn)出倒U形變動趨勢，不僅如此，地方政府競爭會顯著弱化甚至扭轉(zhuǎn)財(cái)政分權(quán)體制對科技創(chuàng)新效率的正向效應(yīng)，導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)和地方政府競爭二者協(xié)同不利于區(qū)域科技創(chuàng)新效率改進(jìn)；③財(cái)政分權(quán)、地方政府競爭對科技創(chuàng)新效率的影響具有區(qū)域異質(zhì)性，主要表現(xiàn)在其作用強(qiáng)度上，財(cái)政分權(quán)的正向效應(yīng)東部最大、西部次之、中部最小，而地方政府競爭及二者協(xié)同的抑制效應(yīng)為中部最大、西部次之、東部最小。

基于以上研究結(jié)論，得到以下政策啟示：①不斷完善財(cái)政分權(quán)體制，重點(diǎn)是明確各級政府支出責(zé)任和事權(quán)，尤其是科技創(chuàng)新層面的支出責(zé)任、管理權(quán)限、政策支持范圍等劃分，在實(shí)現(xiàn)地方政府收入和支出相匹配條件下最大限度地發(fā)揮財(cái)政分權(quán)對科技創(chuàng)新的體制激勵；②在完善財(cái)政分權(quán)體制同時(shí)，逐步創(chuàng)新對地方政府行為規(guī)范的制度、激勵和約束機(jī)制，引導(dǎo)地方政府由 “為增長的競爭”向 “為創(chuàng)新的競爭”轉(zhuǎn)變，弱化經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)在地方政府考核中的比重，扭轉(zhuǎn)地方政府財(cái)政偏向的激勵扭曲，增加科技創(chuàng)新在官員考核中的分量。與此同時(shí)，在完善財(cái)政分權(quán)體制和規(guī)范地方政府競爭行為時(shí)，也要考慮 “因地施策”，尤其是在引導(dǎo)地方政府支持科技創(chuàng)新上要考慮地方政府財(cái)力、地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征、科技創(chuàng)新條件和基礎(chǔ)等差異。