南京國民政府時期政府審計組織結(jié)構(gòu)思想

方寶璋

【摘 要】 根據(jù)委托代理理論，南京國民政府時期政府最高審計組織獨立于最高行政部門的思想，能夠降低全體國民和政府各部門形成的代理關(guān)系所產(chǎn)生的第一類代理成本;最高審計組織隸屬于最高監(jiān)察組織的思想能夠降低全體國民和監(jiān)督部門（審計和監(jiān)察）形成的代理關(guān)系所產(chǎn)生的第二類代理成本;審計組織內(nèi)部垂直型的體制且代理層級較短的思想能夠降低審計組織內(nèi)部上下級之間的代理關(guān)系所產(chǎn)生的第三類代理成本。借鑒南京國民政府時期政府審計組織結(jié)構(gòu)思想，可對目前政府審計組織結(jié)構(gòu)改革提供參考建議：一是建立獨立于國務(wù)院的審計組織;二是實行監(jiān)審合一，把審計署劃到國家監(jiān)察委員會之下;三是建立垂直型的審計組織體制并減少地方審計機構(gòu)的層級。

【關(guān)鍵詞】 南京國民政府; 政府審計; 組織結(jié)構(gòu); 代理成本

【中圖分類號】 F239;K250.6? 【文獻標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）21-0002-05

一、引言

現(xiàn)代系統(tǒng)理論認為，系統(tǒng)是具有特定功能的一個有機整體，由若干既互相制約又互相聯(lián)系的組成部分結(jié)合而成的;系統(tǒng)有一定的結(jié)構(gòu)，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的變化會引起系統(tǒng)功能和效率的變化。政府審計組織也是一個系統(tǒng)，政府審計組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化能夠提高政府審計組織的效率。因此，政府審計組織結(jié)構(gòu)問題是目前我國政府審計改革的主要內(nèi)容和基礎(chǔ)性問題?，F(xiàn)有的相關(guān)文獻對這一問題進行了研究，并取得了一定的研究成果。例如，吳聯(lián)生[1]認為我國政府審計應(yīng)該繼續(xù)在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)之下，而要進行改革的是將地方政府審計由地方政府和上級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞墝徲嫏C關(guān)單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。秦榮生[2]主張應(yīng)強化政府審計的獨立性，在現(xiàn)有政府審計體制的基礎(chǔ)上，仍然以國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)為主，加上全國人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)，形成“一署二線”架構(gòu)，對審計署實行雙重領(lǐng)導(dǎo)。許存格[3]認為，矩陣式政府審計組織對于充分利用現(xiàn)有審計資源，取得較好的審計效果具有積極意義。尹平[4]堅持目前的行政型審計體制，認為西方的“三權(quán)分立”體制不符合我國國情，我國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，黨和政府代表人民的根本利益。國家審計既不是制約執(zhí)政黨的力量，也不是政黨相爭的工具，不應(yīng)該設(shè)置為黨和政府的對立面。另外，我國各級人大及其常委會既不是辦事機關(guān)，也不是執(zhí)行機關(guān)，而是立法機關(guān)。審計機關(guān)作為行政執(zhí)法的重要部門之一，如果隸屬于立法機關(guān)——人大，那么人大既有立法職能同時又有執(zhí)法職能，這不符合內(nèi)部控制和組織管理的機理。朱靈通等[5]認為民國國家審計思想具有系統(tǒng)性，對當(dāng)代我國國家審計組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建有一定的歷史借鑒價值。這些研究成果為我們深化對這一問題的研究提供了一定的基礎(chǔ)和啟示，但是，現(xiàn)有的相關(guān)文獻主要從審計理論和政治學(xué)視角研究現(xiàn)代政府審計組織結(jié)構(gòu)問題，很少對南京國民政府時期的政府審計組織結(jié)構(gòu)問題進行較為全面的研究。筆者在較為全面地提煉南京國民政府時期政府審計組織結(jié)構(gòu)思想的基礎(chǔ)上，嘗試以代理成本的理論視角對其進行分析。拙文以當(dāng)代代理成本理論來分析南京國民政府時期審計組織結(jié)構(gòu)思想，并不意味著當(dāng)時這種組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計者就有代理成本思想。在對其分析的基礎(chǔ)上，筆者結(jié)合當(dāng)前我國政府審計組織結(jié)構(gòu)問題，提出相關(guān)改革建議，旨在拋磚引玉。

二、南京國民政府時期政府審計組織結(jié)構(gòu)思想的主要內(nèi)容

（一）中央審計機關(guān)獨立于行政部門

在政府最高審計組織和最高行政部門的關(guān)系上，中央政府審計組織——審計部獨立于行政部門——行政院。1928年10月8日南京國民政府公布的《國民政府組織法》規(guī)定：“國民政府設(shè)五院，即行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院，監(jiān)察院為國民政府最高監(jiān)察機關(guān)，依法行使彈劾、審計職權(quán)。”[6]同年10月20日公布的《監(jiān)察院組織法》第二條規(guī)定：“監(jiān)察院關(guān)于審計事項設(shè)審計部掌理之”;第二十三條規(guī)定：“審計部掌理的事項有國民政府及各省各特別市政府歲出歲入之決算事項;國民政府所屬各機關(guān)每月之收支計算事項;特別會計之收支計算事項。”[7]從上述兩項法規(guī)可知，審計部作為政府最高審計機關(guān)，由于審計部隸屬于與行政院并列的監(jiān)察院，同隸屬于國民政府，因此，在政府最高行政部門和最高審計機關(guān)的關(guān)系上，最高審計機關(guān)——審計部獨立于最高行政部門——行政院，簡言之，政府審計機關(guān)獨立于它的監(jiān)督對象行政部門。

（二）中央審計機關(guān)隸屬于監(jiān)察部門

在政府最高監(jiān)察部門和政府最高審計機關(guān)的關(guān)系上，中央審計機關(guān)——審計部隸屬于監(jiān)察部門——監(jiān)察院，對國民大會負責(zé)。1932年6月24日公布的《修正監(jiān)察院組織法》第二條規(guī)定：“監(jiān)察院設(shè)審計部行使審計職權(quán)?！盵8]1936年5月5日公布的《中華民國憲法草案》第八十七條規(guī)定：“監(jiān)察院為中央政府行使監(jiān)察權(quán)之最高機關(guān)，掌理彈劾、懲戒、審計，對國民大會負責(zé)?！盵9]可見，政府最高審計機關(guān)隸屬于政府最高監(jiān)察部門，并且審計部通過監(jiān)察院對國民大會負責(zé)，從而更好地從立法層面體現(xiàn)了審計部接受全體國民的委托對行政機關(guān)實行審計監(jiān)督。1936年公布的《中華民國憲法草案》把最高監(jiān)察權(quán)包含最高審計權(quán)的思想寫入根本大法。馬克斯·韋伯作為西方的“組織理論之父”，非常重視權(quán)力在組織中的作用，認為權(quán)力是任何組織的基礎(chǔ)，“沒有某種形式的權(quán)力，任何組織都不能達到自己的目標(biāo)”[10]。按照此觀點，組織隸屬關(guān)系最重要的體現(xiàn)之一是權(quán)力之間的隸屬關(guān)系，即審計權(quán)隸屬監(jiān)察權(quán)是審計組織隸屬于監(jiān)察組織的重要體現(xiàn)。因此，1936年頒布的憲法草案表明政府最高審計組織隸屬于政府最高監(jiān)察組織的思想得到強化。

（三）建立從中央到地方垂直型、代理層級較短的審計組織體制

在中央審計組織審計部和地方審計組織審計處的關(guān)系上，建立垂直型的審計組織體制且代理層級較短。南京國民政府時期，1932年6月17日公布的《審計處組織法》[11]第一條規(guī)定：“審計部于各省省政府所在地或直隸于行政院之市政府所在地設(shè)審計分處?！钡诙l規(guī)定：“審計處設(shè)審計1人，簡任;協(xié)審2人，稽察、秘書各1人，均薦任;佐理員，委任，其名額由審計部按事務(wù)之繁簡，分別擬定，呈請監(jiān)察院核定之。”第三條規(guī)定：“審計處設(shè)處長一人，由審計兼任，承審計部之命綜理處事務(wù)?！钡谒臈l規(guī)定：“審計處掌理本省或本市內(nèi)中央及地方各機關(guān)之審計事務(wù)，其中第一組掌理事前審計事務(wù);第二組掌理事后審計事務(wù);第三組掌理稽察事務(wù)。”從《審計處組織法》第一條可知，審計分處在組織上隸屬于審計部;從第二條可知，審計分處的人事由審計部決定;從第三條可知，審計分處的業(yè)務(wù)工作直接接受審計部的領(lǐng)導(dǎo)。雖然從第一條可知，審計分處在組織上隸屬于審計部，但不能排除它在組織上又隸屬于地方政府，即雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。人事關(guān)系和業(yè)務(wù)工作關(guān)系是組織關(guān)系的重要體現(xiàn)，從第二條和第三條可知，審計分處的人事和業(yè)務(wù)工作只接受審計部的領(lǐng)導(dǎo)，因此，可以得出結(jié)論：審計分處在組織上不隸屬于地方政府，而只隸屬于中央最高審計機關(guān)審計部，即地方審計處和中央審計部是一種垂直型的領(lǐng)導(dǎo)體制。另外，1947年元旦頒布的《中華民國憲法》規(guī)定了地方行政制度，即地方實行二級行政體制，省為一級行政，縣為二級行政。從《審計處組織法》第四條可知，全省的審計事務(wù)都由審計處負責(zé)，審計處下面沒有再設(shè)縣一級的審計機關(guān)。這表明在中央審計組織和地方審計組織的關(guān)系上，只有一個層級的代理關(guān)系，代理層級較短。

三、南京國民政府時期政府審計組織結(jié)構(gòu)思想的代理成本分析

隨著資本主義萌芽后社會生產(chǎn)力的發(fā)展和所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，所有者將自己的財產(chǎn)托付給他人經(jīng)營時，就產(chǎn)生了一種委托代理關(guān)系。所謂委托代理關(guān)系是“一個或若干個委托人委托一個或若干個代理人，從委托人的利益出發(fā)從事某些活動，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約關(guān)系”[12]。但是，由于委托人和代理人之間存在著信息的不對稱和利益目標(biāo)的不一致，會引起“道德風(fēng)險”和“逆向選擇”等委托代理問題，這種委托代理問題的存在給所有者造成的價值損失，稱為第一類代理成本。

為減少代理人偏離委托人利益目標(biāo)給委托人造成的價值損失，或使這種價值損失最小化，委托人就必須委托專業(yè)的監(jiān)督機構(gòu)對代理人進行監(jiān)督。這樣，委托人和監(jiān)督者又形成了另一種代理關(guān)系，但委托人和監(jiān)督者之間同樣存在著信息的不對稱和利益目標(biāo)的不一致，也會引起代理問題，這種代理問題的存在給委托人造成的價值損失，稱為第二類代理成本。顯然，第二類代理成本的產(chǎn)生是為了降低第一類代理成本的需要。

同時，隨著監(jiān)督機構(gòu)的擴大，在監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)部也形成了多層次的層級關(guān)系，這種層級關(guān)系也是一種委托代理關(guān)系。例如下級監(jiān)督組織受上級監(jiān)督組織的委托對代理人實行監(jiān)督。但是，上下級監(jiān)督組織之間同樣存在著信息的不對稱和利益目標(biāo)的不一致，也會產(chǎn)生代理問題，這種代理問題的存在最終給委托者造成的價值損失，稱為第三類代理成本。

《中華民國憲法》第二條規(guī)定：“中華民國之主權(quán)屬于國民全體”;第九十條規(guī)定：“監(jiān)察院為國家之最高監(jiān)察機關(guān)，行使同意、彈劾、糾舉及審計權(quán)”;第九十一條規(guī)定：“監(jiān)察院設(shè)監(jiān)察委員，由各省市議會……及華僑團體選舉之”[13]。因此，僅僅從理論上分析，在南京國民政府時期，全體國民是委托人，監(jiān)察院是監(jiān)督代理人。

具體而言，南京國民政府時期，第一類代理成本就是全體國民委托政府及所屬機構(gòu)和人員管理國家而形成的代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理成本。第二類代理成本就是全體國民委托監(jiān)督部門（監(jiān)察部門和審計部門）監(jiān)督政府及所屬機構(gòu)和人員管理國家而形成的代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理成本。第三類代理成本就是在監(jiān)察院和審計部之間、審計部門內(nèi)部上下級之間（例如審計部和審計處之間）代理關(guān)系所產(chǎn)生的代理成本。

南京國民政府時期，在政府行政部門和政府審計機關(guān)的關(guān)系上，政府審計機關(guān)獨立于政府行政部門的思想能夠降低第一類代理成本。全體國民和政府行政部門行政院形成委托代理關(guān)系，由于全體國民利益目標(biāo)和政府行政部門行政院利益目標(biāo)的不一致和信息的不對稱，行政院為了實現(xiàn)自身的利益目標(biāo)可能會偏離全體國民的利益目標(biāo)，做出損害全體國民利益的行為，從而給國民造成價值的損失。為降低這種損失，全體國民委托審計部對行政院進行審計監(jiān)督，在審計部獨立于行政院的情況下，審計部不受行政院的制約，審計部人員的調(diào)動、具體審計活動的開展和審計結(jié)果的公布能夠獨立地進行，這樣能夠?qū)π姓哼M行有效的監(jiān)督，促使政府行政部門行政院的利益目標(biāo)和全體國民的利益目標(biāo)一致，從而降低第一類代理成本。假設(shè)審計部隸屬于行政院，那么審計部門人員的調(diào)動、審計活動的開展和審計結(jié)果的公布都要受行政院的控制，當(dāng)審計部的審計活動不符合行政院的利益而符合全體國民的利益時，行政院就會對審計工作進行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。在這種情況下，審計部門通常會屈服于行政院，甚至和行政院合謀，違背國民的利益，這樣不但不能降低，而且會增大第一類代理成本。

南京國民政府時期在審計組織和監(jiān)察組織的關(guān)系上，最高審計組織隸屬于最高監(jiān)察組織的思想能夠降低第二類代理成本。由于監(jiān)察部門和審計部門都接受國民的委托，監(jiān)督政府各機構(gòu)和人員，因此，它們在工作上必然存在著協(xié)同關(guān)系，因協(xié)同關(guān)系的存在而發(fā)生的成本為協(xié)同成本。協(xié)同成本越大，給全體國民造成的損失越大，即第二類代理成本越大。

監(jiān)督機構(gòu)之間的協(xié)同成本主要包括信息的交流成本和信息的利用成本。一般來說，協(xié)同成本主要取決于協(xié)同雙方的獨立性，以及協(xié)同雙方的信息不對稱程度。雙方的獨立性越強，信息不對稱程度越高，協(xié)同成本就越大：相反，雙方的獨立性越弱，信息不對稱程度越低，協(xié)同成本就越小。在審計部和監(jiān)察院獨立的情況下，審計和監(jiān)察的協(xié)同在組織之間外部完成;在審計部隸屬于監(jiān)察院的情況下，審計和監(jiān)察的協(xié)同在組織內(nèi)部完成。審計和監(jiān)察部門協(xié)同的主要內(nèi)容是雙方信息的交流和利用。在監(jiān)察和審計獨立情況下，由于兩個機構(gòu)之間不屬于同一個組織，審計和監(jiān)察雙方的獨立性較強，不同組織之間的信息不對稱程度較高，信息交流成本較高。而在審計部隸屬于監(jiān)察院的情況下，在同一個組織內(nèi)部，審計機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)彼此都比較熟悉對方，審計和監(jiān)察雙方的獨立性較弱，組織內(nèi)部的信息不對稱程度較低，信息交流成本較低。因而監(jiān)察和審計相互獨立比監(jiān)審合一情況下的信息交流成本高。另外，在信息的利用成本上，監(jiān)察機構(gòu)需要審計機構(gòu)提供的審計情況來進行有針對性的彈劾，而審計機構(gòu)需要監(jiān)察機構(gòu)對某官員的彈劾來增加審計的效力。在審計和監(jiān)察獨立平行的情況下，兩個機構(gòu)為了各自部門的利益，存在著互相推諉責(zé)任、互相“扯皮”的問題，這無疑增加了監(jiān)督機構(gòu)的信息利用成本。在審計機構(gòu)隸屬于監(jiān)察機構(gòu)的情況下，監(jiān)察部門可以通過行政命令指揮審計部門，這顯然提高了行政效率，使信息利用成本降低。在審計機構(gòu)和監(jiān)察機構(gòu)合二為一的情況下，由于審計機構(gòu)隸屬于監(jiān)察機構(gòu)，審計機構(gòu)可以通過專業(yè)化的手段對監(jiān)察對象進行審計，為監(jiān)察工作提供有力的證據(jù)，有利于提升監(jiān)察工作的效果;另一方面，監(jiān)察機構(gòu)為審計機構(gòu)指明審計工作的方向、內(nèi)容、重點，這反過來會提高審計工作的效率。

在現(xiàn)實審計工作中，往往出現(xiàn)審計工作難以開展，審計結(jié)果更難以執(zhí)行的現(xiàn)象。在審計機構(gòu)隸屬監(jiān)察機構(gòu)的情況下，監(jiān)察為審計工作及其結(jié)果的執(zhí)行提供制度保障。在監(jiān)察工作中，對監(jiān)察對象的審計可以明確落實到相關(guān)責(zé)任人，從而更好地發(fā)揮審計的效力。監(jiān)察機構(gòu)通過彈劾等職權(quán)的行使，有助于落實審計的審查權(quán)、處理權(quán)，從而提高審計工作的效力。因此，南京國民政府時期審計組織隸屬于監(jiān)察組織的思想提高了監(jiān)督部門的工作效力和效率，從而促使第二類代理成本的降低。

南京國民政府時期審計組織內(nèi)部垂直型的體制且代理層級較短的思想能夠降低第三類代理成本。如果審計組織內(nèi)部是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即審計分處在業(yè)務(wù)上受審計部的領(lǐng)導(dǎo)，在組織上受地方政府負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，這樣，審計部與審計分處形成委托代理關(guān)系，地方政府負責(zé)人與審計分處也形成委托代理關(guān)系。由于中央審計組織和地方審計組織地理距離較遠，地方審計組織與中央審計組織的信息不對稱程度較高，中央審計組織獲取地方審計組織信息的成本較大，掌握地方審計組織的信息較少;地方政府負責(zé)人和地方審計組織地理距離較近，地方審計組織與地方政府負責(zé)人信息不對稱程度較低，地方政府負責(zé)人獲取地方審計組織信息的成本較小，掌握地方審計組織的信息較多。

另外，在地方審計組織接受地方政府負責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)的情況下，當(dāng)?shù)胤秸撠?zé)人和地方審計組織利益目標(biāo)不一致時，地方政府負責(zé)人可以通過更換地方審計組織負責(zé)人的辦法，促使審計組織負責(zé)人的利益目標(biāo)與自己的利益目標(biāo)一致;當(dāng)中央審計組織和地方審計組織利益目標(biāo)不一致時，中央審計組織通常不能更換地方審計組織負責(zé)人，不言而喻，地方審計組織為了自身的利益目標(biāo)會更多地偏離中央審計組織的利益目標(biāo)，而趨向地方政府負責(zé)人的利益目標(biāo)。

代理成本產(chǎn)生的原因是委托人和代理人信息的不對稱和利益目標(biāo)的不一致，信息不對稱和利益目標(biāo)不一致程度越大，則代理成本越大。因此，在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，中央審計組織和地方審計組織之間的代理成本較大，地方政府負責(zé)人和地方審計組織之間的代理成本較小。當(dāng)?shù)胤秸撠?zé)人與中央審計組織的利益目標(biāo)不一致時，地方審計組織會趨向地方政府負責(zé)人的利益目標(biāo)，這樣就會增大中央審計組織和地方審計組織之間的代理成本，即第三類代理成本。

在審計組織內(nèi)部的代理關(guān)系中，每一下級審計組織都可能會偏離上級審計組織的利益目標(biāo)，每一下級和上級審計組織之間都存在著信息的不對稱，因此每一代理層級都會產(chǎn)生代理成本。隨著代理層級越多，代理鏈條越長，則第一層級和最后層級之間的信息不對稱程度和利益目標(biāo)不一致程度就會放大，從而使第三類代理成本放大。南京國民政府時期在地方審計組織上只有一個層級，在它們之下沒有層級，即在審計組織內(nèi)部只有一個代理層級，代理層級較少，代理鏈條很短，這樣能夠很好地降低第三類代理成本。

四、南京國民政府時期審計組織結(jié)構(gòu)思想對當(dāng)代的借鑒

南京國民政府時期，因國民黨統(tǒng)治在政治上的腐敗，使審計的職能和作用無法得到正常的發(fā)揮，但是，這并不意味著這一時期的審計組織結(jié)構(gòu)思想一無是處，毫無價值。筆者從當(dāng)代代理成本理論的視角來重新審視南京國民政府時期的審計組織結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)其有一定的歷史借鑒價值。代理成本理論對于國家審計組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建來說，并不是主導(dǎo)性理論，但是從經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)的角度來說，還是有一定的參考價值的。至少說來，如從代理成本理論來考慮國家審計組織結(jié)構(gòu)的構(gòu)建問題，可節(jié)省大量的國家審計組織設(shè)置成本，提高國家審計效率。在此，筆者通過以史為鑒，對目前政府審計組織結(jié)構(gòu)改革作如下不成熟的建議：

一是建立國務(wù)院之外的審計組織，以降低第一類代理成本。在我國作為政府最高審計組織的審計署隸屬于作為最高行政部門的國務(wù)院，審計署實際上成為監(jiān)督國務(wù)院下屬各部委的內(nèi)部審計，很難監(jiān)督最高行政部門——國務(wù)院。國務(wù)院如偏離人民的利益目標(biāo)，給人民造成的價值損失屬于第一類代理成本，在審計署隸屬于國務(wù)院的情況下，就不能對國務(wù)院實行有效的經(jīng)濟監(jiān)督，第一類代理成本較大。因此，借鑒南京國民政府時期政府審計機關(guān)獨立于政府行政部門的思想，可在國務(wù)院外設(shè)立審計部門，對國務(wù)院實行外部審計監(jiān)督，以降低第一類代理成本。

二是實行監(jiān)審合一，以降低第二類代理成本。我國現(xiàn)在的國家監(jiān)察委員會和審計署是兩個相對獨立的監(jiān)督機關(guān)，但它們的監(jiān)督對象和內(nèi)容又存在著重疊的地方。

根據(jù)《中華人民共和國監(jiān)察法》第一條規(guī)定：“為了深化國家監(jiān)察體制改革，加強對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，根據(jù)憲法，制定本法”[14]。從這條規(guī)定可知，國家各級監(jiān)察委員會監(jiān)察的對象包括行使公權(quán)力的公職人員。

《中華人民共和國審計法》第二條規(guī)定：“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計的財政收支、財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督?！钡诙鍡l規(guī)定：“審計機關(guān)按照國家有關(guān)規(guī)定，對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責(zé)人，在任職期間對本地區(qū)、本部門或者本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應(yīng)負經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，進行審計監(jiān)督?！?/p>

因此，監(jiān)察和審計存在重復(fù)監(jiān)督，這樣會增加監(jiān)督成本?？尚械淖龇ㄊ呛喜徲嬇c監(jiān)察部門的重復(fù)職能，這樣可以避免重復(fù)監(jiān)督，節(jié)約監(jiān)督成本，提高監(jiān)察和審計效率，以降低第二類代理成本。

我國各級審計機關(guān)自1983年成立以來，在經(jīng)濟監(jiān)督方面，發(fā)揮了重要的作用，取得了很大的成績。但是，從近年來已公開的審計公告中可以看出，同一個單位同樣的問題年年出現(xiàn)，許多審計結(jié)果得不到很好的落實和執(zhí)行，是目前審計工作較為突出的問題。究其原因，審計工作得不到相關(guān)職能部門尤其是監(jiān)察部門的支持配合，是審計執(zhí)行難問題得不到解決的一個重要因素。目前，我國由于在政權(quán)體制中權(quán)力過于集中，對權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約，成為腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生的一個重要原因。而目前我國監(jiān)察部門的主要職責(zé)，就是對行使權(quán)力的主體——公職人員進行監(jiān)督。

監(jiān)察委員會在監(jiān)察工作中，為發(fā)揮監(jiān)察效力，也需要審計機關(guān)的配合。但現(xiàn)在監(jiān)察委員會和審計機關(guān)是兩個獨立的部門，信息不對稱程度較高，協(xié)同成本較大，監(jiān)督效率較低。借鑒南京國民政府時期審計組織隸屬于監(jiān)察組織的思想，可行的做法是把審計署置于國家監(jiān)察委員會之下，在國家監(jiān)察委員會內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察部和審計部，分別負責(zé)監(jiān)察和審計。

三是建立垂直型的國家審計組織體制，減少地方審計組織層次，以降低第三類代理成本?！吨腥A人民共和國審計法》第八條規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)，分別在地方各級政府負責(zé)人和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計工作”;第九條規(guī)定：“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。[15]可見，我國的地方審計組織是一種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，一方面要接受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要接受本級政府負責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)。雖然《中華人民共和國審計法》規(guī)定在沒有違法失職或者其他不符合任職條件的情況下，不得隨意撤換審計機關(guān)負責(zé)人。地方各級政府負責(zé)人應(yīng)當(dāng)事先征求上一級審計機關(guān)的意見，然后對本級審計機關(guān)負責(zé)人進行任免。但是，地方政府負責(zé)人實際上掌握了地方審計機關(guān)負責(zé)人任免的權(quán)力。因此，當(dāng)上級審計機關(guān)的利益目標(biāo)和地方政府負責(zé)人的利益目標(biāo)不一致時，地方審計機關(guān)負責(zé)人會更趨向地方政府負責(zé)人的利益目標(biāo)，而背離上級審計機關(guān)的利益目標(biāo)，這樣會增加第三類代理成本。為減少第三類代理成本，應(yīng)建立垂直型的領(lǐng)導(dǎo)體制，地方審計機關(guān)只接受上級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府的左右。另外，我國現(xiàn)在的地方審計組織是按照地方行政級別設(shè)置的，包括省、市、縣三級，在中央審計組織和地方審計組織的關(guān)系上，存在三級代理關(guān)系，代理鏈條較長，代理成本較大?，F(xiàn)在我國交通設(shè)施日益發(fā)達，從省會到地方的交通時間已大大縮短，因此，可行的做法是借鑒南京國民政府時期在地方審計組織上只有一個層級的思想，撤銷縣級地方審計組織，由省、地級市審計組織直接審計縣級政府，減少代理鏈條，以降低第三類代理成本。