深度貧困地區(qū)土地利用變化及政策研究

王 千

（河北省國土資源利用規(guī)劃院，河北 050051）

十九大報告指出,過去5年我國6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%降到4%以下,脫貧攻堅已經(jīng)到了決戰(zhàn)決勝階段。深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅的堅中之堅。土地是重要的自然資源，集承載、養(yǎng)育等功能為一體，通過制定有效的土地政策有助于扶貧地區(qū)脫貧。目前，貧困地區(qū)土地利用相關(guān)研究，從內(nèi)容上主要集中在三個方面：①土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補平衡分析[1-4]；②土地利用變化及驅(qū)動力、生態(tài)環(huán)境影響分析、土地資源承載力、脆弱性方面的研究；③土地扶貧政策制度研究。其中，貧困地區(qū)土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補平衡研究，主要涉及土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)如何與扶貧結(jié)合、貧困地區(qū)整治與流轉(zhuǎn)的模式、實施前后效果等方面。在貧困區(qū)土地利用變化研究方面，韋鮮芳等[5]借助土地利用類型面積變化研究模型分析了廣西左右江革命老區(qū)貧困縣6類地類的變化特征；謝臻等[6]基于遙感和GIS對內(nèi)蒙古科爾沁左翼后旗和重慶市酉陽土家族苗族自治縣農(nóng)村耕地利用演變進(jìn)行了對比分析；李怡等[7]利用土地利用變化率和公共邊測度法分析了龍州縣建設(shè)用地變化特征與驅(qū)動因素；孫丕苓等[8]分析了環(huán)京津貧困帶土地利用變化的地形梯度效應(yīng)、土地利用多功能性的縣域尺度時空分異及影響因素；趙麗等[9]對河北淶水縣土地利用變化的生態(tài)系統(tǒng)的影響及驅(qū)動因素進(jìn)行了分析；魏媛等[10]分析了喀斯特貧困山區(qū)土地利用碳排放效應(yīng)及風(fēng)險。在土地扶貧政策制度研究方面，鄭子敬[11]對1978年以來扶貧開發(fā)進(jìn)程中的土地政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為土地政策在扶貧開發(fā)進(jìn)程的不同階段發(fā)揮著不同的作用；余文波等[12]介紹了農(nóng)村土地精準(zhǔn)扶貧/脫貧有關(guān)政策；鄭娟爾等[13]介紹了貴州省扶貧攻堅與土地政策創(chuàng)新特點與主要做法；阮松濤等[14]對我國土地扶貧開展了制度分析與政策探討與分析。研究尺度主要包括全國尺度、區(qū)域尺度，如環(huán)京津貧困帶[8]、鄂西地區(qū)[15]，目前以縣級尺度進(jìn)行研究的較多。

綜上，目前貧困地區(qū)土地利用變化研究主要以縣域尺度為主，研究主要涉及土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)和土地利用變化及影響；土地扶貧政策研究主要以政策歸納分析為主，對深度貧困地區(qū)土地利用長時間序列的研究較少，鮮有對土地扶貧政策實施引起區(qū)域土地利用變化進(jìn)行分析。本文以河北省10個深度貧困縣為研究對象，利用數(shù)理統(tǒng)計模型分析2009～2017年10個貧困縣土地利用變化情況，梳理已有土地扶貧政策，分析土地扶貧政策實施對區(qū)域土地利用變化的影響，為深度貧困區(qū)扶貧脫貧和鄉(xiāng)村振興提供參考。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

河北省，簡稱“冀”，地處華北平原，東臨渤海，內(nèi)環(huán)京津，西為太行山，北為燕山，燕山以北為張北高原。河北省下轄11個地級市，全省常住總?cè)丝跒?519.52萬，總面積18.88萬km2，是中國唯一兼有高原、山地、丘陵、盆地、平原、草原和海濱的省份。全省共有62個貧困縣、7366個貧困村、485萬貧困人口，2017年，河北省確定10個縣為深度貧困縣（圖1），其GDP為764億元，人口240萬。作為全省脫貧攻堅的重點區(qū)域，深度貧困縣主要集中在燕山-太行山集中連片特困區(qū)域，其中康保、沽源、尚義、張北、豐寧、圍場為壩上高原區(qū)，陽原、阜平、淶源、隆化為深山區(qū)。本文分析的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來源于2009～2017年河北省經(jīng)濟年鑒、河北省土地利用總體規(guī)劃以及國家統(tǒng)計局網(wǎng)站等。

圖1 河北省深度貧困縣示意

2 數(shù)據(jù)模型

運用數(shù)學(xué)模型計算有關(guān)地類面積變化率。主要計算公式如下：

式中：Xv表示在研究時點a和時點b時間間隔內(nèi)某一種土地利用類型面積的變化率；Sa、Sb表示a時點和b時點某種土地利用類型面積。

結(jié)合研究目的和研究區(qū)域的地類特征，將建設(shè)用地分為城鎮(zhèn)村用地、交通運輸用地、其他土地進(jìn)行分析。

3 結(jié)果與分析

3.1 耕地面積變化情況

由圖2可知，2009年以來10個深度貧困縣耕地面積呈增加趨勢，2009～2017年增幅為2.3%；增加幅度以2014年為節(jié)點 ，2009～2013年增幅呈遞減趨勢，2013～2017年增幅趨緩呈平穩(wěn)態(tài)勢。耕地面積增加與國家施行土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補平衡等政策密切相關(guān)，整體上可劃分為兩個階段：2014年以前耕地面積增加主要受耕地占補平衡、土地整治等政策的影響，尤其是10個縣中的康保、沽源、尚義、張北4個縣最為明顯，2014年以前進(jìn)行了大量的土地整治工程，2009～2013年4個縣耕地面積平均年增加400hm2，而2014～2017年平均年增加僅為150hm2；2014年后主要受到土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補平衡等國家出臺土地扶貧政策的綜合影響，同時由于前期進(jìn)行了大量土地整治工作，條件較好的耕地后備資源已大部分開發(fā)，壩上有關(guān)縣通過土地整治補充的耕地面積增加趨緩。阜平縣充分利用扶貧政策，2014年后耕地面積增加明顯。假設(shè)剔除阜平縣2014年后增加的耕地面積，2014年后10個深度貧困縣耕地面積整體上增幅呈遞減趨勢。

圖2 2009～2017年耕地同比變化情況

3.2 建設(shè)用地面積變化情況

根據(jù)土地利用現(xiàn)狀與三大類的對照表，建設(shè)用地包括商業(yè)用地、工礦倉儲用地、住宅用地等8個地類。2009～2017年10個縣建設(shè)用地面積呈增加趨勢。通過數(shù)理統(tǒng)計分析可知，建設(shè)用地面積增加的主要為城鎮(zhèn)村用地和交通運輸用地（圖3）。

圖3 2009～2017年建設(shè)用地同比變化情況

3.2.1 城鎮(zhèn)村用地面積變化情況

從變化趨勢來看，除2012年外，2009～2014年村莊用地增長率均大于城鎮(zhèn)用地增長率。從圖4可知，城鎮(zhèn)用地和村莊用地變化均以2013年為節(jié)點，2009～2013年城鎮(zhèn)用地和村莊用地呈波動變化；2014年后村莊用地增長率大于城鎮(zhèn)用地增長率，且有擴大趨勢。城鎮(zhèn)用地增加主要是滿足了城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，加之扶貧工作越來越受到國家重視，貧困縣得到國家的支持增多，對建設(shè)用地的需求量也隨之增加；村莊用地增加的主要是農(nóng)村建房、異地搬遷安置、農(nóng)家樂用地等。

圖4 2009～2017年城鎮(zhèn)用地和村莊用地同比變化情況

3.2.2 交通運輸用地面積變化情況

深度貧困區(qū)10個縣交通運輸用地在2009～2017年增加了4900hm2。交通運輸用地變化具有顯著的階段性，從趨勢變化來看，2011～2014年逐年遞增；2014年后變化較為平穩(wěn)，主要原因是交通運輸用地占地面積大、建設(shè)比較集中，使得2015～2017年交通運輸用地變化平穩(wěn)。交通運輸用地包括鐵路用地、公路用地、農(nóng)村道路、機場用地、港口碼頭用地、管道運輸用地等地類。10個縣主要涉及鐵路用地、公路用地、農(nóng)村道路3類用地，其中鐵路用地主要是2011年豐寧縣鐵路用地；公路用地2009～2014年呈增加趨勢，2014年后變化較穩(wěn)定；農(nóng)村道路用地變化與公路用地類似。修建道路，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)通，是我國重要的扶貧策略。從2009～2017年10個深度貧困縣交通運輸用地分析可見，公路用地在交通運輸用地中占主導(dǎo)，其次是農(nóng)村道路用地。

3.3 其他土地面積變化情況

其他土地主要包括設(shè)施農(nóng)用地、田坎、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等地類。2009～2017年10個貧困縣其他土地面積減少，其他土地面積變化較大，主要以設(shè)施農(nóng)用地、鹽堿地、裸地為主。其中鹽堿地減少趨勢明顯，主要是由于土地整治、綜合治理等工程的實施使得鹽堿地減少；設(shè)施用地呈增加趨勢，2014年前設(shè)施用地增加較快，2014年后有所放緩，主要是由于2009～2017年間《關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》《關(guān)于進(jìn)一步支持設(shè)施農(nóng)用地健康發(fā)展的通知》等文件下發(fā)，使設(shè)施用地管理越來越科學(xué)、嚴(yán)格，同時由于深度貧困區(qū)多處于深山、壩上地區(qū)，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)民脫貧的重要手段，所以設(shè)施用地呈現(xiàn)以上趨勢。

圖5 2009～2017年交通運輸用地同比變化情況

4 土地扶貧政策分析

深度貧困地區(qū)脫貧工作是脫貧攻堅的“硬骨頭”，國家先后出臺了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》和《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》等文件。在土地扶貧政策方面，主要涉及用地規(guī)劃計劃、增減掛鉤政策、土地整治、流轉(zhuǎn)、易地扶貧搬遷、土地復(fù)墾以及專項資金補助等政策，以上政策在部分地區(qū)取得了一定成效，促進(jìn)了當(dāng)?shù)孛撠毠ぷ鳌Ｓ捎谕恋胤鲐氄邔嵤ν恋乩米兓挠绊懶枰L時間才能顯現(xiàn)，且與其他政策有交互影響，有關(guān)數(shù)據(jù)剝離難度大，所以目前土地扶貧政研究主要集中于政策梳理與分析。本文對地扶貧政策是對土地利用變化影響進(jìn)行探索性分析。土地整治一方面會增加耕地面積，改善項目區(qū)域生態(tài)環(huán)境；另一方面要選好項目區(qū)。深度貧困地區(qū)一般耕地質(zhì)量低，大部分是“靠天田”，地形地貌復(fù)雜影響機械化作業(yè)，整理出來的耕地要注重后期管護(hù)工作，防止出現(xiàn)耕地質(zhì)量“占高補低”；增減掛鉤政策、易地扶貧搬遷政策既要考慮節(jié)余指標(biāo)科學(xué)實用，也要考慮拆舊區(qū)域的復(fù)墾工作，避免出現(xiàn)建新不拆舊，進(jìn)而影響建設(shè)用地規(guī)劃計劃，可以與空心村治理相結(jié)合；用好耕地占補平衡指標(biāo)，部分地區(qū)允許在一定范圍內(nèi)占補平衡指標(biāo)進(jìn)行交易調(diào)劑，有助于貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但要注意整個區(qū)域耕地質(zhì)量保護(hù)工作與糧食安全。綜上，目前土地扶貧政策，通過整治、復(fù)墾等工作可以新增區(qū)域耕地面積，通過指標(biāo)交易增加區(qū)域經(jīng)濟收入，進(jìn)而在一定程度上增加了建設(shè)用地的需求，貧困農(nóng)民通過養(yǎng)殖、種植、開辦農(nóng)家樂甚至小型工廠等增加了對設(shè)施農(nóng)用地、村莊用地的需求。

5 結(jié)論與建議

2009～2017年河北省10個深度貧困縣土地利用變化呈現(xiàn)階段性，以2014年為時間節(jié)點：①耕地面積整體上呈增加趨勢，2009～2013年增加幅度呈遞減趨勢，2014～2017年增加幅度趨緩成平穩(wěn)態(tài)勢，耕地面積增加與國家施行土地整治、增減掛鉤與流轉(zhuǎn)、占補平衡等政策密切相關(guān)；②2009～2017年10個縣建設(shè)用地面積呈增加趨勢，建設(shè)面積增加的主要為城鎮(zhèn)村用地和交通運輸用地；③2009～2017年其他土地面積減少，設(shè)施用地增加，鹽堿地、裸地減少，其中鹽堿地減少趨勢明顯，主要是由于土地整治、綜合治理等工程的實施使得鹽堿地減少；設(shè)施用地呈增加趨勢，2014年前設(shè)施用地增加較快，2014年后有所放緩，深度貧困地區(qū)多處于深山、壩上地區(qū)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)民脫貧的重要手段，所以設(shè)施用地呈現(xiàn)以上趨勢；④在土地扶貧政策方面，主要涉及用地規(guī)劃計劃、增減掛鉤政策、土地整治、流轉(zhuǎn)、易地扶貧搬遷、土地復(fù)墾以及專項資金扶持等政策。

主要建議：在土地整治、復(fù)墾方面，加強土地整治、復(fù)墾區(qū)后期管護(hù)，確保新增耕地位置準(zhǔn)確、面積正確、質(zhì)量達(dá)標(biāo)，將土地整治與村莊改造和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；在用地結(jié)構(gòu)方面，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，貧困地區(qū)自身經(jīng)濟發(fā)展需要建設(shè)用地支撐，需要不斷優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提升綜合效益，重點加強編制村土地利用規(guī)劃[16]，按照“多規(guī)合一”要求，統(tǒng)籌各類用地布局，細(xì)化落實村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地安排；加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強生態(tài)環(huán)境承載力研究，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分發(fā)揮生態(tài)效益，推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境改善和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。