新型城鎮(zhèn)化背景下宅基地“三權分置”的功能及實現(xiàn)路徑

張靈姬

[摘要]宅基地“三權分置”是我國新一輪農村土地制度改革的重要內容，目的是在落實農村宅基地集體所有權、農戶資格權基礎上適度放活使用權，推進農村集體土地市場化，減少租值耗散，為農民融入城鎮(zhèn)化生活提供新的保障。論述了宅基地“三權分置”改革在新型城鎮(zhèn)化中的功能，并立足“三權分置”改革實踐中的農民宅基地流轉效益低下，產權權能拓展有限、立法缺位等現(xiàn)實困境，提出新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)“三權分置”發(fā)展的保障路徑 。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)化;農民;宅基地;功能

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

前言

黨的十九大報告明確提出我國要走中國特色社會主義城鎮(zhèn)化道路。從整體概念上來說，新型城鎮(zhèn)化指以農業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向以非農產業(yè)為主的現(xiàn)代城市型社會轉變的過程?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》闡述了新型城鎮(zhèn)化的本質是要推進土地、人口、經濟、社會、生活等五方面資源要素從農村形態(tài)轉變?yōu)槌擎?zhèn)形態(tài)。一直以來，我國農民的住宅和土地是不可分割的，宅基地相關管理制度與農村土地制度改革緊密相連，緊跟城鎮(zhèn)化發(fā)展需求。改革開放初期，我國推行家庭聯(lián)產承包責任制，土地產權中的經營權從所有權中分離出來，促進了農村經濟城鎮(zhèn)化。2014年我國推進農村土地制度“三權分置”改革，分離出土地承包權和經營權，從制度層面根本性搞活土地流轉，農民在得到權益保障前提下加快向城市遷徙，促進城市二三產業(yè)發(fā)展，推進我國經濟城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化。鑒于農村土地制度“三權分置”改革經驗，宅基地“三權分置”改革同步啟動。中央在2015年選取了33個試點地區(qū)，開展集體建設用地入市、農村土地征收、宅基地管理制度這三項改革。2018年中央發(fā)布一號文件，明確宅基地“三權分置”改革方向。2019年全面實施閑置宅基地復墾試點、宅基地使用權登記頒證工作，從制度上保障閑置宅基地的盤活利用。據此可以看出，宅基地“三權分置”目的是在保障農民權益的同時，提高土地利用城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化、經濟城鎮(zhèn)化等五方面水平。

1 宅基地“三權分置”改革在新型城鎮(zhèn)化中的功能價值

自新中國成立70年以來，農村宅基地制度在公平分配住宅用地、推進用地節(jié)約集約、保障農民住有所居中發(fā)揮了基礎作用。然而，隨著我國城鎮(zhèn)化建設加快，城鄉(xiāng)二元結構的對立日益突出，宅基地制度存在的矛盾也更加明顯?！叭龣喾种谩备母镒鳛榻鉀Q當前宅基地問題的突破口，對我國推進土地、人口等城鎮(zhèn)化起著多效作用。

1.1 “三權分置”改革促進集體土地入市，提高土地城鎮(zhèn)化水平

宅基地“三權分置”在遵循集體所有、農民使用的原則上，在落實宅基地集體所有權、保障宅基地農民資格權基礎上，分離出宅基地使用權。明確了農村住宅用地可以通過租賃住房形式入市，改變了住宅土地僅有國有建設用地供應的局面。此舉在一定范圍內賦予了農村集體土地商業(yè)化性質，提高土地利用城鎮(zhèn)化水平，緩解農民工定居城市的住房壓力。從近幾年現(xiàn)實狀況來看，2016年農民工的租房比例為62%，購房比重不足3%，2018年外出農民工有能力購置住房的比例僅占1%，核心城市的房價已經讓農民工負擔不起。宅基地“三權分置”改革后，城市周邊宅基地流入租賃市場，農民在城市的住房問題得到進一步解決，農民落戶城市的意愿也會更加強烈，人口城鎮(zhèn)化水平可以得到進一步提高。

1.2 “三權分置”改革有助于刺激人口流動，提高經濟城鎮(zhèn)化水平

宅基地改革的目的之一就是保障農民資產權益、解放勞動力，讓農民從事效率更高的其他產業(yè)，促進農村人口向城市轉移。從實現(xiàn)途徑來說主要有兩個方面：一方面，農民可以通過利用宅基地使用權，流轉閑置農房，獲取一定收益，為融入城鎮(zhèn)化生活提供資金支持;另一方面，對于沒有融入城鎮(zhèn)的農民，在保障自身基本居住權益條件下，可以通過行使宅基地資格權，轉讓或者出租宅基地使用權，以此獲得收益、改善自身生活。宅基地改革會釋放勞動力的制度紅利，一旦企業(yè)用工需求得到補充，將有助于二三產業(yè)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)產業(yè)結構調整，提升經濟城鎮(zhèn)化水平。

1.3 “三權分置”改革有助于資本回流，提高生活和社會城鎮(zhèn)化水平

宅基地“三權分置”改革實施后，農民利用宅基地進行出租、抵押、融資，大量閑置宅基地參與到租賃市場，充分結合鄉(xiāng)村旅游等載體，吸引更多社會資本參與鄉(xiāng)村建設，激發(fā)農民返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激情，破解“空心村”發(fā)展難題，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展，提高農村產業(yè)轉移承接能力，宅基地“三權分置”為農村新型城鎮(zhèn)化建設提供了更多開發(fā)空間和社會資本，農民生活、農村社會形態(tài)逐漸向城市形態(tài)靠近，我國社會城鎮(zhèn)化、生活城鎮(zhèn)化水平會進一步提高。

2 新型城鎮(zhèn)化進程中“三權分置”改革的現(xiàn)實困境

2.1 農村宅基地法律制度有待完善，農民利益保障存在缺位

目前法律層面，我國對農村宅基地依然存在權益立法供給不足現(xiàn)象，在一定程度上無法保障“三權”規(guī)范運行。其中相關文獻和法律法規(guī)幾乎找不到對“資格權”概念和相關主體的描述，“資格權”在法律上的空白，使得《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出的“資格權”創(chuàng)設存在法理困境。同時衍生出來的抵押權等權益也未立法，《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國擔保法》中又規(guī)定宅基地使用權不得用于抵押等，這使得宅基地“三權分置”改革在實踐中部分權益得不到有力的立法支持。

2.2 農村宅基地產權權能拓展有限，實際農房流轉效益低下

流轉過程中，在債務合同上升為法律關系，缺乏系統(tǒng)鑒定的環(huán)節(jié)，使用權出讓人和受讓人的合法權益無法得到全面保障，大部分農民因此存在不敢流轉心態(tài)。宅基地“三權分置”改革的目的之一是為了實現(xiàn)“讓人民獲得更多的財產性收入”的目的，但是考慮到農民存在因眼前利益不理性地行使“使用權”轉讓的行為，甚者可能為了將宅基地賣出理想價格而陷入生活困境的情況，這樣宅基地就失去了社會保障功能。

2.3 宅基地制度缺乏退出機制，整體性開發(fā)存在難點

十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議提出，宅基地制度改革不得以買賣宅基地為出發(fā)點，不能把農民在城市落戶與退出宅基地使用權捆綁起來。農民作為宅基地的權利主體，有權退出宅基地使用，并理應獲得相應的補償。但是目前宅基地退出補償機制尚未完全建立，安置房補償標準、資金補償方式等多種退出形式并未有成文規(guī)定和合理定式。這在一定程度上抑制了農民出讓宅基地資源的積極性，也導致村集體土地入市無法得到統(tǒng)一性、集中性開發(fā)，散亂無序的出讓對新型城鎮(zhèn)化建設來說，無法為產業(yè)集約發(fā)展提供足夠大的保障。

3 新型城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)“三權分置”發(fā)展的保障路徑

3.1 加強配套法律法規(guī)對宅基地改革的支持，優(yōu)化產權權能運行環(huán)境

法律法規(guī)中與宅基地“三權分置”改革相矛盾的地方應該予以合理修正，確保改革擁有堅實的法律保障。尤其是33個宅基地“三權分置”改革試點經驗應通過梳理以法律的形式固定下來，確保宅基地“三權分置”改革與《物權法》《土地管理法》等法律法規(guī)保持協(xié)調統(tǒng)一。建議加快完善《土地承包法》《物權法》，制定出臺《農村集體經濟組織成員資格法》，在依照法定程序經本集體成員決定方式基礎上，強化立法的基礎向導作用，避免因“一村一策”引起的差異化矛盾。明晰“資格權”的法律定義，清晰劃定所有權、資格權、使用權，加快創(chuàng)設“資格權”，賦予宅基地合規(guī)的抵押貸款權利。

3.2 強化宅基地產權賦權，提高宅基地有效利用率

協(xié)調統(tǒng)籌“處分方”與“受益方”的關系，適度拓寬農民對宅基地的處分權和村集體對宅基地的區(qū)域規(guī)劃權、管理權、建設權，即村集體有權根據村鎮(zhèn)建設需求和布局，控制宅基地面積總量、按規(guī)分配宅基地建設區(qū)域，引導農民集約利用建設土地、集中建房、規(guī)范建設，強化對“一戶多宅”“無產權房”的增量管控，切實將處分權與管理權協(xié)調起來。同時明確受益方利益，保障農民、經營者、集體三者權益。積極探索農戶與村集體之間的利益分配比例，為集體經濟資本累積提供基礎，保障開發(fā)建設后勁。

3.3 探索宅基地退出機制，夯實新型城鎮(zhèn)化建設基礎

目前在經過多輪土地整理后，我國經營性建設用地十分匱乏，急需通過構建宅基地退出機制提高土地利用率。重點分類探索征地補償、社會保險及就業(yè)補償?shù)榷喾N宅基地退出方式，同時引導宅基地退出與農村經營性建設用地增加相互對接，緩解農村產業(yè)發(fā)展用地需求。借鑒浙江象山經驗，在“使用權”流轉過程中加入由縣國土資源局、鄉(xiāng)政府、村民、企業(yè)構成的鑒定辦證程序，結合土地征收區(qū)片價、增減掛鉤結余指標調劑費等確定補償標準，有償推進宅基地退出機制。以加大保障，提高宅基地“使用權”流轉率，增強村民將宅基地委托給村集體集中開發(fā)的信心。同時讓宅基地資源有效對接周邊城市住房需求，鼓勵退出的農村宅基地通過集體開發(fā)，參與市場租賃住房運營，形成以農村宅基地退出改善城市住房結構的模式。

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