農(nóng)民分化視角下土地流轉(zhuǎn)治理機制的探索

胡宇婷 張麗瑩 劉文婧 王奕博

[摘要]土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求，有利于優(yōu)化配置土地資源、促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。天津市在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中取得了良好成效，同樣也遇到了困境。采用實地走訪與深度訪談相結(jié)合的方法，分別對天津市農(nóng)委和靜海區(qū)良王莊鄉(xiāng)羅閣莊村進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)制約土地流轉(zhuǎn)進一步推進的因素如農(nóng)業(yè)補助不足、社會保障制度不完善等問題，并基于農(nóng)民分化視角，探尋不同類型農(nóng)戶的關(guān)注點和對現(xiàn)行流轉(zhuǎn)機制的看法和建議，結(jié)合調(diào)研結(jié)果與理論分析從農(nóng)業(yè)補助和流轉(zhuǎn)用地等方面提出相應(yīng)對策。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn);農(nóng)民分化

[中圖分類號]F301[文獻標識碼]A

1 引言

2018年10月29號，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了關(guān)于修改《農(nóng)村土地承包法》的決定。此次修改主要就是為了將農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”的制度法制化，以更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。本文基于天津市的實踐調(diào)查，發(fā)現(xiàn)天津市土地流轉(zhuǎn)存在的問題，為天津市更好推進土地流轉(zhuǎn)工作提出建議。

2 調(diào)研設(shè)計與結(jié)果分析

2.1 調(diào)研方法與案例選擇

本文主要采用深入訪談的方法，將實地調(diào)研與文獻梳理得到的資料相結(jié)合，合理分析提出針對性建議。采訪天津市農(nóng)委工作人員，了解到天津市土地流轉(zhuǎn)總體情況和現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)治理機制存在的問題。又深入天津市靜海區(qū)良王莊鄉(xiāng)羅閣莊村對典型農(nóng)戶進行深入訪談。

為了了解影響農(nóng)戶參與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原因，了解農(nóng)民分化背景下不同類型農(nóng)戶的關(guān)注點，我們設(shè)計了深訪問卷，如表1所示。

2.1.1 天津市基本情況。天津市作為糧食主銷區(qū)，響應(yīng)中央號召，土地確權(quán)任務(wù)基本完成，統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺已經(jīng)全面建成，實現(xiàn)了登記數(shù)據(jù)的市級交匯;完成了區(qū)、鎮(zhèn)、村三級登記檔案的收集、整理、歸檔等工作，基本環(huán)節(jié)已經(jīng)得到確立。

2.1.2 天津市靜海區(qū)良王莊鄉(xiāng)羅閣莊村。良王莊鄉(xiāng)羅閣莊村全域面積400hm2，常住人口1350人，村內(nèi)主要產(chǎn)業(yè)是農(nóng)業(yè)和林果種植。自上世紀70年代開始種植梨樹，梨果生產(chǎn)如今已成為該村的主導產(chǎn)業(yè)，果樹面積達到200hm2。

羅閣莊村的土地流轉(zhuǎn)情況在天津市頗具典型性。在城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)民分化的趨勢下，越來越多的年輕勞動力進入企業(yè)工作，更多的依靠非農(nóng)收入謀生，農(nóng)業(yè)更多成為一種副業(yè)，而留在農(nóng)村的勞動力則年齡偏大，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面受到體力、知識等方面的限制，于是出現(xiàn)土地閑置、生產(chǎn)效益低下等情況。目前羅閣莊村土地流轉(zhuǎn)率為25%～30%，土地流轉(zhuǎn)形式主要包括個體流轉(zhuǎn)、合作社流轉(zhuǎn)兩種形式，另外還有部分土地被國家儲備林建設(shè)項目征用，與農(nóng)民簽訂10年土地流轉(zhuǎn)合同。個人流轉(zhuǎn)、合作社流轉(zhuǎn)等方式解決了土地閑置的問題，促使土地集約化經(jīng)營。

2.2 深訪結(jié)果

2.2.1 不同類型農(nóng)戶關(guān)注的問題。我們對不同類型的農(nóng)戶進行了深訪調(diào)查，結(jié)果如表2和表3所示。

2.2.2 制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素。（1）土地流轉(zhuǎn)定價。據(jù)了解，靜海區(qū)土地流轉(zhuǎn)價格大約為33元/hm2，靜海西部地區(qū)可達到53元/hm2的水平，而中部地區(qū)則價格較低甚至20元/hm2。土地流轉(zhuǎn)價格較低導致部分農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)熱情不高，更傾向于自己耕種。目前我國尚未形成一套成熟健全的土地流轉(zhuǎn)定價機制，缺少可靠的獨立的第三方土地價格評估機構(gòu)，難以取得被普遍認可的公允價格。

（2）規(guī)?；?jīng)營遇難題。在規(guī)?；?jīng)營方面主要存在四大問題。一是土地分散零碎，制約規(guī)模流轉(zhuǎn)。絕大多數(shù)經(jīng)營者都希望土地能夠成規(guī)模、成方成片流轉(zhuǎn)，不希望出現(xiàn)插花地。但是土地實際流轉(zhuǎn)中，由于土地承包的分散性和農(nóng)民流轉(zhuǎn)意見不統(tǒng)一，致使大部分進行流轉(zhuǎn)的土地都是分散零碎的，難以進行規(guī)模種植，管理起來難度大、成本高，降低了經(jīng)營者進行土地流轉(zhuǎn)的意愿。二是合作社經(jīng)營效益不高。農(nóng)業(yè)合作社擁有自己獨特的經(jīng)銷渠道，能實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營與銷售，但現(xiàn)實中也遇到了成本過高、銷量不理想的問題。比如果樹種植對果實的品質(zhì)、農(nóng)藥的使用都有較高的要求，提高了合作社的經(jīng)營成本。三是技術(shù)與人才缺乏。土地的集約化、規(guī)?；?、精細化經(jīng)營離不開人才的帶領(lǐng)與技術(shù)的推動。知識水平較高的青年人、大學生往往愿意留在大城市從事非農(nóng)工作，回到農(nóng)村投入家鄉(xiāng)建設(shè)的意愿較低，合作社缺乏較高管理水平的人才，先進的技術(shù)理念無法得到轉(zhuǎn)化。四是抵押貸款融資難。合作社為了擴大生產(chǎn)經(jīng)營，可能會有融資需求。雖然國家出臺了農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的相關(guān)政策，但現(xiàn)實情況是農(nóng)民難以通過這種方式融資。在向銀行申請抵押貸款時，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險較大，信用較低，銀行往往惜貸。

（3）配套保障機制不健全。一是中介交易平臺不完善。盡管當前的土地流轉(zhuǎn)方式已經(jīng)呈現(xiàn)出了多元化的特點，但是各地現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)中，小規(guī)模、村莊內(nèi)、分散經(jīng)營農(nóng)戶之間的非正規(guī)流轉(zhuǎn)居多。往往是農(nóng)村中掌握較多信息的人來扮演中介角色，多為熟人流轉(zhuǎn)。部分農(nóng)民由于較難接受新事物，對中介交易平臺的了解與認同感不夠。二是配套設(shè)施用地的需求沒有得到滿足。配套設(shè)施用地指農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)合作社等經(jīng)營主體從事糧食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地，包括晾曬場、糧食烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時存放場所、大型農(nóng)機具存放場所用地。國家規(guī)定設(shè)施用地不得占用基本農(nóng)田，經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)過程中沒有配套的設(shè)施用地，機械等設(shè)施無處安放。

3 結(jié)論與建議

3.1 實施農(nóng)業(yè)補貼政策

對于部分傳統(tǒng)純農(nóng)更傾向于保留原始的農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局，可以制定激勵制度和優(yōu)惠減免制度，比如通過每hm2地給予一定的流轉(zhuǎn)補貼，從而激發(fā)流轉(zhuǎn)意愿較低的農(nóng)戶的積極性。

3.2 建立健全兼農(nóng)培訓和非農(nóng)培訓制度

在農(nóng)民正快速分化的新形勢下，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，純農(nóng)越來越少，兼農(nóng)作為具有流轉(zhuǎn)意愿較強的主力軍，礙于農(nóng)村教育水平普遍較低，并不能高效的進行土地流轉(zhuǎn)，因此加強對兼農(nóng)的培訓是很有必要的。

3.3 預留適當?shù)脑O(shè)施流轉(zhuǎn)用地

從想要流入更多土地的專業(yè)經(jīng)營大戶和新型職業(yè)農(nóng)民的角度來說，想要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，但由于基本農(nóng)田不允許有生產(chǎn)設(shè)施，并且辦理手續(xù)復雜而沒有辦法預留適當?shù)脑O(shè)施流轉(zhuǎn)用地，這是制約土地流轉(zhuǎn)的最重要的原因之一。應(yīng)當簡化其辦理手續(xù)，或提出相應(yīng)高度的戰(zhàn)略規(guī)劃，完善同步運行的綜合性法律法規(guī)，從而促進農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)范圍。

3.4 積極有效地完善現(xiàn)有土地中介組織

目前我市土地制度改革推進不夠深化，產(chǎn)權(quán)交易中心剛剛建立且不夠完善，土地流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)民的自發(fā)行為，主要以個人形式進行。應(yīng)制定相應(yīng)的政策加強中介機構(gòu)的推動力量，依據(jù)基層政府擴大農(nóng)業(yè)合作社等中間機構(gòu)的范圍效應(yīng)，打造特色農(nóng)業(yè)品牌。著力提升多樣化的土地流轉(zhuǎn)平臺，將市場信息、市場監(jiān)管、咨詢評估和服務(wù)保障各個環(huán)節(jié)銜接在一起，從而充分發(fā)揮中介組織管理服務(wù)職能。

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