農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與農(nóng)業(yè)支持政策的變遷、挑戰(zhàn)與對策

林潤田

[摘要]“三農(nóng)”問題一直是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要內(nèi)容，生產(chǎn)制度與生產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定與優(yōu)化是國家穩(wěn)定和社會發(fā)展的重要基石。重點理清歷年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與農(nóng)業(yè)支持政策的階段與變化趨勢，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系中存在的關(guān)鍵矛盾并提出相應(yīng)的政策建議。

[關(guān)鍵詞]政治經(jīng)濟(jì)學(xué);農(nóng)業(yè)制度;生產(chǎn)關(guān)系;支持政策;變遷

[中圖分類號]F324.6[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 1950年以來中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的四個階段及調(diào)整方向

表1歸納了從1950年到現(xiàn)在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系變化的四個階段，在1949年以前中國仍然實行的是封建剝削土地所有制，絕大部分土地掌握在權(quán)貴、富農(nóng)等少部分人手中，極不平等的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系是封建社會的政治基石。自從1949年新中國成立后，在1950-1953年首先廢除封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民階級土地所有制，解決了生產(chǎn)資料歸屬的問題，在此階段土地所有權(quán)從少部分的地主階級手中轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，此階段土地屬于農(nóng)民私有，無論是政治上還是經(jīng)濟(jì)上都體現(xiàn)了無產(chǎn)階級的主體地位。在隨后的1953-1958年階段，中央政府再次通過政策調(diào)整把農(nóng)民手中的土地以及相關(guān)的生產(chǎn)資料集中起來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，其生產(chǎn)資料歸屬由原來的農(nóng)民私有變成了公有制，確立了我國公有制的基本生產(chǎn)制度，為組織化發(fā)展和提高生產(chǎn)效率提供了制度基礎(chǔ)。在1958年至現(xiàn)在的兩個階段都屬于解決經(jīng)營制度問題?？v觀中國歷年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，其首先解決的是所有制問題，然后再解決經(jīng)營制度的問題，在經(jīng)營制度改革方面，雖然有一定的曲折，但是總體方向仍然是向規(guī)模化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。當(dāng)然，在新時代下，涌現(xiàn)了一批包括農(nóng)業(yè)合作社、種植大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，但是其基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系并沒有改變，不同的經(jīng)營組織與經(jīng)營方式只是生產(chǎn)要素在時空上的進(jìn)一步優(yōu)化。

總體上看，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系將在很長一段時期內(nèi)保持穩(wěn)定，但有一點可以確定的是，在穩(wěn)定的土地所有制和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系下，雖然不同階段面臨著不同的時代特點，經(jīng)營制度的進(jìn)一步完善將仍然是主要的政策關(guān)注重點。

2 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的農(nóng)業(yè)支持政策的變遷

與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系相對應(yīng)的是農(nóng)業(yè)支持政策，表2列出了1982-2019年歷年的中央1號文件主要的支持內(nèi)容及解決的問題（其中1987-2003年中斷），很顯然，中國農(nóng)業(yè)支持政策要比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系要相對落后，從1979年開始中國已經(jīng)正式實行家族聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但是從1982年才正式承認(rèn)包產(chǎn)到戶的合法地位，1983年才開始支持農(nóng)村工商業(yè)，解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體問題，農(nóng)業(yè)支持政策比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整晚了三年，可以說，1982年以后的中央1號文件均是在家庭聯(lián)產(chǎn)承包的基本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系下制定的。

一般來說，先確定基本方針再制定具體政策是國家機(jī)器運轉(zhuǎn)的一般流程，但是從整體上看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度下的農(nóng)業(yè)支持政策路徑是從經(jīng)營主體（1982）到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的確定（1983-1984）再到市場發(fā)育機(jī)制（1985-2019）的完善，顯然，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整路徑有一定的差別，這是因為到1982年家庭聯(lián)產(chǎn)以承包責(zé)任制己經(jīng)實行了三年，在物資供應(yīng)匱乏和生產(chǎn)條件較差的現(xiàn)實困難下，中國大地絕大部分的無產(chǎn)階級生產(chǎn)力急需通過合法的途徑與政策認(rèn)可進(jìn)行釋放，因此，首先確定誰來種地（農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）便成為了農(nóng)業(yè)政策工作首先要解決的問題。

到1984年，中央政府再次通過1號文件明確提出要發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，為巨大的生產(chǎn)力（中國絕大部分農(nóng)民）的發(fā)揮鋪平了道，確定了農(nóng)村發(fā)展的基本方針。1985年以后，黨和政府圍繞城鄉(xiāng)關(guān)系、資源配置、市場機(jī)制等方面進(jìn)行了政策闡述與支持。特別值得注意的是2018年中央1號文件提出鄉(xiāng)村振興，其在文件中的表述由農(nóng)村、農(nóng)業(yè)變成了鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村則不再僅僅指農(nóng)業(yè)方面，而是向其他副業(yè)、農(nóng)村商業(yè)、農(nóng)村科教文衛(wèi)等更多方面延伸。

3 新常態(tài)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與政策支持中存在的關(guān)鍵矛盾

3.1 土地制度與生產(chǎn)要素配置方式的矛盾

當(dāng)前我國生產(chǎn)要素配置方式主要以市場配置方式為主，在事關(guān)國計民生的行業(yè)存在部分計劃配置。土地具有不可移動性，固定性，并且屬于集體公有，是最重要的生產(chǎn)要素，中共十八屆三中全會后，確認(rèn)了市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在土地“三權(quán)分置”相關(guān)政策與法律尚未完善的前提下，土地使用權(quán)暫時無法高效率與所有權(quán)分割開來，并且中國人多地少，人均耕地面積小，土地流轉(zhuǎn)面臨著調(diào)和眾多土地使用權(quán)占有者的艱巨任務(wù)，土地的公有制性質(zhì)與生產(chǎn)要素的高效率的市場配置方式之間存在“制度鴻溝”。

3.2 土地制度與家庭承包經(jīng)營制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾

當(dāng)前我國土地制度為公有制，經(jīng)營制度為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，家庭聯(lián)產(chǎn)承包就意味著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體仍然以家庭為基本生產(chǎn)單元，屬于小規(guī)模經(jīng)營，這種經(jīng)營制度在改革開放初期是適合當(dāng)時的社會生產(chǎn)力發(fā)展情況的，但是在新常態(tài)下，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須要發(fā)展規(guī)?；?jīng)營，要實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)必須面臨土地公有制這道土地基本制度所形成的政治壓力，這成為新常態(tài)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系與政策支持中的關(guān)鍵矛盾之一。

3.3 生產(chǎn)資料所有制與分配制度的矛盾

當(dāng)前我國實行的是按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合的分配制度，按勞分配的基礎(chǔ)是公有制，這符合我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，而按生產(chǎn)要素分配必須承認(rèn)剩余產(chǎn)品可以被生產(chǎn)要素所有者所占，這本身兩種分配制度就存在原則上的沖突。實際上在中國特色社會主義制度下，當(dāng)前我國公有制經(jīng)濟(jì)中大部分是國有企業(yè)以及一些重要命脈行業(yè)的龍頭企業(yè)，而民營企業(yè)占據(jù)了絕大部分，企業(yè)的逐利與剩余產(chǎn)品的占有與生產(chǎn)資料公有制形成了強(qiáng)烈沖突，而且逐利性是民營企業(yè)最基本的特性之一，大部分農(nóng)民在生產(chǎn)中所獲得的利潤與收益比例較小，收入差距、城鄉(xiāng)差距普遍存在，如何通過相應(yīng)的政策支持把農(nóng)民的土地使用權(quán)充分利用起來，在經(jīng)營組織與農(nóng)民之間建立利益共同體對緩沖生產(chǎn)資料所有制與分配制度的矛盾顯著尤為重要。

4 政策建議

4.1 細(xì)化“權(quán)屬”定義，明確政策導(dǎo)向

厘清土地承包經(jīng)營相關(guān)權(quán)利的政策定義與完善相關(guān)的法律與政策導(dǎo)向，在土地經(jīng)營權(quán)下面包括了用益物權(quán)、占有處置權(quán)等權(quán)利，優(yōu)化承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置，在承包權(quán)的取得有嚴(yán)格的條件限制前提下，要特別注意發(fā)展多種經(jīng)營權(quán)主體、多元化經(jīng)營制度并出臺相關(guān)的法律與明文解釋，明確政策導(dǎo)向，讓生產(chǎn)要素實現(xiàn)跨區(qū)自由流動。

4.2 重點建立與完善小農(nóng)戶與大市場對接的政策制度

當(dāng)前土地制度與生產(chǎn)要素、家族承包制度的矛盾在生產(chǎn)中表現(xiàn)為小農(nóng)戶與大市場的割裂開來，應(yīng)該創(chuàng)新發(fā)展針對小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)科技服務(wù)機(jī)制。重點嘗試在以村集體經(jīng)濟(jì)配合內(nèi)置金融互助模式發(fā)展方面有重大的制度突破，小農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)、生產(chǎn)資料的形式加入互助，通過內(nèi)置金融把農(nóng)民重新組織起來，讓農(nóng)村組織變得有力量，破解農(nóng)村科技發(fā)展遇到的小農(nóng)生產(chǎn)和內(nèi)生動力不足等問題。

4.3 進(jìn)一步完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營“統(tǒng)分”經(jīng)營制

由于自然、歷史等原因，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的雙層管理經(jīng)營制度在“分”的層面得到充分的發(fā)揮，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大的調(diào)動，但是在“統(tǒng)”的方面卻相對落后，當(dāng)前我國黨和政府正面臨建設(shè)完成“第一個百年”任務(wù)的關(guān)鍵時期，要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)往適度規(guī)模經(jīng)營方面發(fā)展，強(qiáng)化村級集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營統(tǒng)一集體經(jīng)營層面的帶動作用發(fā)揮出來，以解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系中的關(guān)鍵矛盾。

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