關于內河船舶超載強制卸載的相關問題研究

曹鑫

摘 要：本文以“船舶超載”定義入手，分析了船舶超載運輸?shù)奈：Γ鶕群哟俺d運輸強制卸載的法律依據，結合《行政強制法》的有關規(guī)定，研究分析了船舶強制卸載的法律性質，得出對超載船舶的強制卸載屬于代履行的結論，這對海事管理機構依法實施強制卸載具有較為重要的實踐指導意義。

關鍵詞：內河 船舶 海事 超載 強制卸載

1.船舶超載運輸?shù)亩x和危害性

國家標準《水上安全監(jiān)督常用術語》（GB/T 19945--2005）定義“船舶超載”為：由于物料、燃料、淡水、貨物的實際總重量，超過船舶勘畫的相應載重線，使得船舶沒有保證足夠的干舷，而處于不適航的狀態(tài)。

船舶超載運輸?shù)奈：χ饕w現(xiàn)在：一是，將減少船舶的儲備浮力，大大降低抗風性和抗沉性；二是，導致穩(wěn)性變小，慣性變大，使得應舵慢、舵效差；三是，船舶長期超載，使船體部件應力過度，導致變形，影響結構強度和安全適航性；四是，超載運輸可能會擾亂市場秩序，有礙于航運市場健康發(fā)展。

2.內河船舶超載運輸強制卸載的法律依據

《內河交通安全管理條例》（以下簡稱《內河條例》）第八十二條規(guī)定，對超載運輸貨物的船舶，海事管理機構應當責令改正，并處2萬元至10萬元罰款，可以對責任船員暫扣直至吊銷適任證書或者其他適任證件。如果當事船舶不主動卸載，海事管理機構應當強制卸載，因此而發(fā)生的存貨費、卸貨費和船舶監(jiān)管費用等由船舶承擔。

《內河條例（釋義）》對第八十二條是這樣描述的：對超載船舶，海事首先應責令改正，卸載貨物直到符合裝載規(guī)定。對不履行卸載義務的，海事應當實施強制卸載。

3. 對船舶超載進行“強制卸載”行為的法律性質研究

（1）“強制卸載”屬于“行政強制措施”，還是屬于“行政強制執(zhí)行”？

《行政強制法》規(guī)定，“行政強制措施”，是指行政機關在行政管理的過程中，出于制止違法行為、控制危險擴大、避免危害發(fā)生等原因，依法實施對財物、人身的暫時性限制；“行政強制執(zhí)行”，是指對于不履行行政決定的當事人，行政機關或申請人民法院，依法強制其履行義務的行為。兩者主要不同是：

一是，實施的前提條件不同。強制措施的前提，是以當事人的行為、事件是否可能造成危險作為前提；強制執(zhí)行的前提，是當事人不履行法定義務、不履行行政命令。

二是，起因不同。強制措施的起因，是某種危害社會的行為或事件，還可以是出現(xiàn)某種危害狀態(tài)。而行政強制執(zhí)行的起因，只能是法定義務人應當作為而不作為或者應當不作為而作為。

三是，實施主體不同。強制措施的實施主體是行政機關；而強制執(zhí)行的實施主體，可以是人民法院，也可以是行政機關。

四是，兩者相對“行政決定”的先后順序是不同的。強制措施是在作出行政決定前，依法采取的“暫時性”強制手段；強制執(zhí)行，是在作出行政決定后，法定義務人不履行義務時，為確保該行政決定有效執(zhí)行而所采取的“終結性”強制手段。

五是，對“物”的處置是不同的。強制措施對于“物”的處置是暫時性的，一般情況下，是需要歸還當事人的，包括恢復當事人人身自由；強制執(zhí)行是終局性的處分，對于“物”來說往往是無法恢復的。

六是，承擔相關費用的主體是不同的。行政機關實施查封、扣押等強制措施時發(fā)生的保管等相關費用由行政機關承擔；強制執(zhí)行的有關費用由當事人承擔。

超載船舶不卸載或卸載未達到法定干舷的行為，屬于船舶不履行行政決定、負有作為義務而不作為，此時的“強制卸載”是行政強制執(zhí)行，是“終結性”強制手段，發(fā)生的存貨費、卸貨費、船舶監(jiān)管費，是由船舶承擔。

（2）“強制卸載”屬于“恢復原狀”還是“代履行”？

①研究“強制卸載”屬于“恢復原狀”還是“代履行”的原因

《行政強制法》第四條規(guī)定，實施行政強制，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。同時，《行政強制法》將“代履行”的程序和具體要求進行了特別規(guī)定。所以，研究“強制卸載”屬于“恢復原狀”還是“代履行”，對于規(guī)范執(zhí)法程序、明確環(huán)節(jié)要點、把握時限規(guī)定、依法開展行政強制執(zhí)行具有重要意義。

②“恢復原狀”和“代履行”的區(qū)別

一是，定義不同。根據《行政強制法釋義》，“恢復原狀”是指，通過修復等手段，使受損財物恢復到損害之前的狀況；“代履行”是指，如果法定義務人拒絕履行有關義務時，行政機關或委托第三人代替法定義務人履行相關義務，并向其收取相關費用的執(zhí)行方式。

二是，“恢復原狀”是直接強制執(zhí)行，“代履行”是間接強制執(zhí)行。間接強制執(zhí)行，是指行政機關通過間接手段迫使法定義務人履行義務，或達到與履行義務同等狀態(tài)的強制執(zhí)行方式；直接強制，是指行政機關在采用間接手段不能達到執(zhí)行目的，或無法采用間接手段時，可依法對法定義務人的財產或人身實施直接強制，迫使其履行法定義務或達到與履行義務同等狀態(tài)的強制執(zhí)行方法。

三是，如何區(qū)分“代履行”和“恢復原狀”？

首先，是否需要物理力上的強力?！缎姓娭品ā返谖迨粭l規(guī)定，實施代履行，禁止采用脅迫、暴力等非法方式。代履行具有間接性，只能通過和平方式實施，體現(xiàn)了對當事人人格和自由的尊重，遇到抵抗時，不能執(zhí)行代履行；而恢復原狀是物理上的強制，即使遇到阻攔，也必須實現(xiàn)目標。

其次，是否有法律授權?！缎姓娭品ā返谖迨畻l、第五十二條是對“代履行”的普遍授權性條款，即使現(xiàn)行法律體系中規(guī)定代履行的僅為行政法規(guī)，代履行也可在《行政強制法》正式實施后具有合法性。《行政強制法》第十三條規(guī)定，行政強制執(zhí)行的設定只能是法律，恢復原狀只能由法律規(guī)定。

③ “強制卸載”屬于“代履行”

有專家認為，對超載船舶“強制卸載”是“恢復原狀”，即海事要求當事人將超載運輸?shù)呢浳镉枰赞D移而恢復到合法合規(guī)載運標準之內的狀態(tài)。但是，這種說法是不準確的，根本原因是：授權海事對于超載船舶實施“強制卸載”的依據是《內河交通安全管理條例》。

根據《立法法》的規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章?！秲群訔l例》的法律地位和效力是低于《行政強制法》的。《行政強制法》規(guī)定，只有法律才能夠設定行政強制執(zhí)行，但是，授予海事對超載船舶“強制卸載”的法律是《內河條例》，是違背《行政強制法》的。

但是，讓人不解的是，《行政強制法》自2012年實施以來，《內河條例》存在下位法違法設置“強制卸載”的情況下，歷經兩次修改都沒有對這一條授權條款進行修改。這是因為《行政強制法》對“代履行”進行了普遍授權，即使現(xiàn)行法律體系中規(guī)定代履行的僅為行政法規(guī)。這是法律層面的合法性問題。

從我國內河交通安全現(xiàn)狀來說，國家早已深刻的認識到現(xiàn)有內河交通安全法律體系是不健全的，存在與新施行的法律規(guī)定有矛盾和不一致的情況，但是，立法工作不是一蹴而就的，只有對現(xiàn)行的《內河條例》維持穩(wěn)定、適當改動、以圖后進；同時，我國幅員遼闊、水系豐盛、內河眾多，在內河航運中，船舶噸位大小差異較大、安全狀況千差萬別、船員素質參差不齊，特別是，有些船舶受到利益的驅動，加上航運不景氣，盡管海事采取了一些嚴格的管理手段，個別船舶和船員心存僥幸超載航行的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，引發(fā)的各類事故觸目驚心，為了保障我國內河航運安全，必須賦予海事“強制卸載”權。

綜上所述，《行政強制法》僅僅賦予了行政法規(guī)可以制定“代履行”的權力。因此，《內河條例》賦予海事的“強制卸載”權是“代履行”權力。

4. 結束語

《內河條例》從2002年實施之日起，就賦予海事管理機構強制卸載權。由于強制卸載涉及卸載點的選擇或指定、卸載費用、貨物保管等問題，海事管理機構尚未能常態(tài)化、程序化和規(guī)范化的開展強制卸載，導致的執(zhí)法風險和瀆職問題一直伴隨著對超載船舶的整治工作。希望本文能夠拋磚引玉，不斷的推進和深化強制卸載工作。

參考文獻：

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