京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償模式反思與重塑

關(guān)鍵詞 流域生態(tài)補(bǔ)償模式 政府推動(dòng) 市場(chǎng)化補(bǔ)償 復(fù)合型補(bǔ)償

作者簡(jiǎn)介：李向東，河北大學(xué)政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.306

一、京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償考察

流域生態(tài)補(bǔ)償模式歸根結(jié)底是指一種制度安排和模式設(shè)計(jì)，其設(shè)計(jì)目的在于保護(hù)流域及其周邊生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)生態(tài)服務(wù)功能，并根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值平衡流域內(nèi)相關(guān)主體利益。京津冀流域補(bǔ)償模式的選擇，要因地制宜，在把握流域生態(tài)補(bǔ)償制度基本原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合治理流域的自然條件、人文條件甚至政策指引等，提出符合上下游各地政府、企業(yè)、個(gè)人的利益最大化的補(bǔ)償模式，因此在探索京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償模式前應(yīng)當(dāng)對(duì)該流域現(xiàn)行主要補(bǔ)償模式進(jìn)行綜合分析。

（一）京津冀流域現(xiàn)行補(bǔ)償模式梳理

1.以官?gòu)d水庫(kù)、密云水庫(kù)流域?yàn)榈湫偷纳鷳B(tài)補(bǔ)償模式

（1）以國(guó)家縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主。冀西北地區(qū)既是河北省的經(jīng)濟(jì)貧困區(qū)也是生態(tài)脆弱區(qū)，其位于官?gòu)d水庫(kù)和密云水庫(kù)的上游，為補(bǔ)償冀西北地區(qū)因生態(tài)建設(shè)、水源保護(hù)和水污染治理而帶來(lái)?yè)p失，中央政府通過國(guó)家縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。例如，自1996年至今十余年國(guó)家財(cái)政投資實(shí)施《海河流域水污染防治規(guī)劃》，在海河流域開展水污染治理和城市污水處理工程，張承地區(qū)也受到了國(guó)家資金支持;2016年-2017年中央財(cái)政安排約150億資金支持河北省生態(tài)環(huán)境建設(shè)，安排20億專項(xiàng)資金支持京津冀水源涵養(yǎng)區(qū)山水林田湖生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn);截止2016年底，已將50個(gè)京津冀縣區(qū)納入重點(diǎn)生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付地區(qū)，中央財(cái)政安排轉(zhuǎn)移支付資28.35億元。

（2）京津冀合作共建橫向生態(tài)補(bǔ)償為輔。現(xiàn)階段對(duì)冀西北生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償主要以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施重大生態(tài)項(xiàng)目的形式體現(xiàn)，[1]并未形成系統(tǒng)的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度安排。但京津冀三地政府自20世紀(jì)初期至今也作了諸多零散的、小規(guī)模的橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。北京市同河北張承地區(qū)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫吞剿饔校簩?shí)施“稻改旱”工程，對(duì)密云、官?gòu)d水庫(kù)上游流域農(nóng)戶每戶補(bǔ)助每畝450-550元項(xiàng)目補(bǔ)償;2017年6月，北京市和河北省啟動(dòng)密云水庫(kù)上游潮白河流域（涉及承德、張家口共5縣44個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)）水源涵養(yǎng)區(qū)建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)商工作，2018年確定，協(xié)議實(shí)施年限暫定為2018至2020年，2018年度，北京先行向河北省預(yù)撥補(bǔ)償資金2億元，河北省財(cái)政配套1億元。

2.以河北子牙河流域?yàn)榈湫偷难a(bǔ)償模式

子牙河流域是海河的西南支流，主要流經(jīng)河北西南部地區(qū)，子牙河面臨的最大問題是水污染嚴(yán)重。2008年河北省政府在其流域內(nèi)5個(gè)地級(jí)市實(shí)施了子牙河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推行跨界斷面目標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償基金扣繳制度并將化學(xué)需氧量（COD）的排放價(jià)格由0.7元/kg提升至1.4元/kg。子牙河流域治理是基于跨境水質(zhì)的政府間強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償模式，也屬于典型的政府主導(dǎo)模式，其創(chuàng)新點(diǎn)在于是融合多種考量模式，將流域基金管理、政績(jī)考評(píng)、監(jiān)督等制度結(jié)合，在河北地區(qū)流域水污染治理中發(fā)揮了突出作用。在水污染嚴(yán)重的流域政府實(shí)施此類治理模式，有一定實(shí)際效果。

（二）京津冀流域現(xiàn)行補(bǔ)償模式合理性分析

京津冀流域現(xiàn)行補(bǔ)償模式均具有很強(qiáng)政府主導(dǎo)性，是典型的政府主導(dǎo)型補(bǔ)償模式，在“如何補(bǔ)償問題”上，經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論給出了兩種解決路徑，一種是財(cái)稅補(bǔ)貼，另一種是市場(chǎng)自愿協(xié)商與市場(chǎng)交易。京津冀流域現(xiàn)行補(bǔ)償模式顯然是選擇第一種路徑，即通過政府補(bǔ)貼平衡流域內(nèi)各主體間的利益關(guān)系，其合理性有如下幾方面：

1.政府介入能夠提高資源配置效率，降低交易成本

政府憑借其獨(dú)有管理權(quán)，通過運(yùn)用稅收和財(cái)政補(bǔ)貼能夠直接解決流域資源的外部問題。首先，在政府住主導(dǎo)的補(bǔ)償模式中，生態(tài)受益者與生態(tài)服務(wù)提供者之間的補(bǔ)償關(guān)系不是依直接、 自愿原則建立起來(lái)的， 而是由政府強(qiáng)制建立和實(shí)施的，[2]并依靠其政治強(qiáng)制力籌集資金、搜集補(bǔ)償主體和受償對(duì)象，不確定性極低，故而資源配置效率較高。其次，產(chǎn)權(quán)界定、交易需要花費(fèi)較高的度量費(fèi)用和信息費(fèi)用，在產(chǎn)權(quán)不明晰，尤其是京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展過程中需要考慮因素過多情況下，政府介入流域生態(tài)補(bǔ)償，可以很大程度上避免產(chǎn)權(quán)界定的交易花費(fèi)，降低社會(huì)交易成本。

2.推行市場(chǎng)主導(dǎo)流域生態(tài)補(bǔ)償模式條件尚不成熟

目前我國(guó)已經(jīng)初步構(gòu)建完成了環(huán)境法律體系，其內(nèi)容也包含部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，但是由于環(huán)境國(guó)的補(bǔ)償問題十分復(fù)雜，某個(gè)地區(qū)、某個(gè)方面的環(huán)境保護(hù)法律很難替代區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償法律。[3]目前，與流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的也僅涉及政府行政法規(guī)和規(guī)章立法層級(jí)較低，其中系統(tǒng)闡述生態(tài)補(bǔ)償制度的只有2016年4月，發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），內(nèi)容多涉及指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，沒有關(guān)于流域補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等方面的細(xì)致規(guī)定，使得市場(chǎng)化流域補(bǔ)償機(jī)制開展難以合法有效的進(jìn)行。同時(shí)，關(guān)于環(huán)境權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的界定尚不完善，缺乏有效的市場(chǎng)管理機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境。故現(xiàn)階段推行政府主導(dǎo)下的流域生態(tài)補(bǔ)償模式有其合理性。

3.各方利益主體權(quán)利和范圍的界定需要政府強(qiáng)制力的介入

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是以流域各地區(qū)發(fā)展權(quán)和生態(tài)資源占用權(quán)為基礎(chǔ)的利益重新分配， 通過界定產(chǎn)權(quán)來(lái)劃分各地區(qū)的相關(guān)權(quán)利是設(shè)立流域生態(tài)補(bǔ)償制度的前提。[4]產(chǎn)權(quán)界定后補(bǔ)償主體和受益主體的成本受益關(guān)系就可以進(jìn)行量化分析，從而決定生態(tài)產(chǎn)品的供給和需求。現(xiàn)階段來(lái)說產(chǎn)權(quán)界定和協(xié)調(diào)無(wú)法通過市場(chǎng)的調(diào)節(jié)完成，需要政府宏觀的介入，這樣才能兼顧協(xié)調(diào)各方利益。盡管現(xiàn)階段我國(guó)未形成明確的流域資源產(chǎn)權(quán)制度，但并不代表不存在產(chǎn)權(quán)制度，可以明確的是流域資源和生態(tài)服務(wù)的所有權(quán)于國(guó)家，占有使用權(quán)在各級(jí)地方政府。流域生態(tài)補(bǔ)償涉及上下游地區(qū)的利益主體關(guān)系的平衡，產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)需要政府通過立法規(guī)定流域內(nèi)主體的責(zé)、權(quán)、利及其邊界范圍，克服“搭便車”行為并杜絕“公地悲劇”。

二、京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償模式反思

（一）補(bǔ)償主體單一

1.央地政府是京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w

從京津冀流域現(xiàn)行流域補(bǔ)償實(shí)踐來(lái)看，央地政府是絕對(duì)的補(bǔ)償主體，以密云水庫(kù)為例，北京市對(duì)密云水庫(kù)上游水源地的生態(tài)補(bǔ)償主要采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和區(qū)域合作共建相結(jié)合的模式，[5]過度依賴政府補(bǔ)償來(lái)保護(hù)上游水源地水源、維護(hù)冀西北地區(qū)發(fā)展權(quán)益。這種僅僅依靠國(guó)家和地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移資金來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，往往?huì)導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)不明確，環(huán)境保護(hù)地區(qū)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象，限制了流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)地的發(fā)展，難以達(dá)到預(yù)期的效果，[6]京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)力求轉(zhuǎn)變政府“輸血”的補(bǔ)償方式，逐漸由政府補(bǔ)償向多元化主體補(bǔ)償體系轉(zhuǎn)變，多主體補(bǔ)償才是京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罴堰x擇。

2.社會(huì)公眾主體的參與未曾體現(xiàn)

環(huán)境權(quán)和發(fā)展權(quán)的維護(hù)是進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和前提，要使得上述權(quán)利得到補(bǔ)償和維護(hù)就離不開流域內(nèi)利益主體的共同參與、理解與認(rèn)可，這既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)源要求，也是社會(huì)復(fù)雜性的內(nèi)在反映，故在生態(tài)補(bǔ)償模式構(gòu)建中，公眾的參與機(jī)制必不可少，然京津冀流域現(xiàn)行補(bǔ)償模式中，以政府為唯一參與主體，社會(huì)組織和個(gè)人并未參與其中。以河北省子牙河補(bǔ)償模式為例，子牙河流域污染治理模式其實(shí)就是在施壓給政府，流域內(nèi)企業(yè)和個(gè)人并未從根本上投入到生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，這與“誰(shuí)污染，誰(shuí)補(bǔ)償”流域生態(tài)補(bǔ)償原則根本相悖。

（二）補(bǔ)償方式僵化

1.以資金補(bǔ)償為主

京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償方式太過僵化，完全以資金補(bǔ)償為主，且沒有固定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完全不能滿足冀西北地區(qū)的發(fā)展要求和生態(tài)治理成本彌補(bǔ)。冀西北地區(qū)屬于河北的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在現(xiàn)實(shí)中，由于存在諸多制度上的障礙，使得這種單一的資金補(bǔ)償模式無(wú)法滿足需要，可操控性差;當(dāng)?shù)厝狈ο冗M(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，也無(wú)有力的政策支持和引導(dǎo)，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的生態(tài)服務(wù)供給基礎(chǔ)，最終將影響生態(tài)保護(hù)的成果。除此之外，國(guó)家財(cái)政投入永遠(yuǎn)是有限的，而且，因?yàn)樨?cái)政投入的普遍性，難以充分考慮不同流域和行政區(qū)的生態(tài)服務(wù)與需求上的特點(diǎn)，[7]所以無(wú)論央地財(cái)政給予怎樣的支持，都難以滿足不同流域、不同行政區(qū)劃間的最大利益主張，這也從根源上決定了此流域現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償模式只能是短期的適用，難以形成常態(tài)的補(bǔ)償效果。

2.資金來(lái)源單一

京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償資金均以政府財(cái)政轉(zhuǎn)移為主要要來(lái)源，沒有形成多元化的資金補(bǔ)充渠道。一般定義生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源可以有一下種途徑，建立生態(tài)補(bǔ)償基金、引入生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目、信貸優(yōu)惠、減免稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、貼息等。[8]而京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償僅借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付顯然是存在諸多弊病的，例如資金量不充足、補(bǔ)償缺位、補(bǔ)償效率低、監(jiān)督管理失當(dāng)、乃至決策偏頗等諸多弊病。以子牙河流域治理模式來(lái)看，政府通過跨界斷面目標(biāo)考核和生態(tài)補(bǔ)償基金扣繳制度，籌集的資金極為有限，雖然在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了一定的污染治理的目標(biāo)，但難以滿足地區(qū)生態(tài)環(huán)境功能提升的進(jìn)一步需要。

（三）缺乏長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制

1.缺乏法律法規(guī)支撐

京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償模式具有濃厚的行政色彩，缺少法律法規(guī)的有力支撐。有些重要法律法規(guī)對(duì)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)囊?guī)定不到位或過于原則，[9]至今也未出臺(tái)專門法律指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落實(shí)，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》，各省、自治區(qū)、直轄市也相繼出臺(tái)有關(guān)意見，但未涉及具體制度和細(xì)則，實(shí)踐成果在京津冀地區(qū)更是鮮有。京津冀生態(tài)補(bǔ)償模式之探索未來(lái)的核心關(guān)注點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)聚焦于此，探索完備的《京津冀生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》，初期可以地方性法規(guī)方式予以體現(xiàn)，并建立多元化補(bǔ)償試點(diǎn)，以推進(jìn)系統(tǒng)化生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)的出臺(tái)。

2.長(zhǎng)效化協(xié)調(diào)機(jī)制缺失

以央地政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式進(jìn)行流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，雖然能夠達(dá)到直接補(bǔ)償?shù)男Ч?，但是容易造成補(bǔ)償不到位，補(bǔ)償不足等諸多問題。同時(shí)以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償中，主要依托生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施，涉及多個(gè)職能部門、諸多種類問題，在實(shí)踐中京津冀流域補(bǔ)償模式中，各部門并未形成相互協(xié)調(diào)、相互支撐的長(zhǎng)效機(jī)制。以密云水庫(kù)流域?yàn)槔瑤?kù)區(qū)上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐已經(jīng)從上世紀(jì)八九十年代就已經(jīng)開始，但至今未形成長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，流域上下游權(quán)責(zé)仍不清晰，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源以及資金使用考核機(jī)制仍未明確界定。[10]這樣的現(xiàn)狀使得補(bǔ)償資金使用和項(xiàng)目執(zhí)行效果差，嚴(yán)重影響了生態(tài)補(bǔ)償效用。

（四）管理監(jiān)督體制不健全

1.缺乏明確的管理機(jī)構(gòu)

國(guó)內(nèi)缺乏有關(guān)跨區(qū)域流域管理的實(shí)踐和制度，且現(xiàn)有的管理模式較為單一，具體到京津冀流域，更是沒有明確生態(tài)補(bǔ)償管理的責(zé)任部門，也未設(shè)置專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理相關(guān)事宜。京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償金分配方案基本是將補(bǔ)償資金分配給當(dāng)?shù)卣?，再由其統(tǒng)一發(fā)放，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窭娴谋Ｗo(hù)，未體現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源直接保護(hù)者損失的補(bǔ)償，尤其是冀西北這樣以農(nóng)牧產(chǎn)業(yè)為支柱的地區(qū)，補(bǔ)償資金管理、發(fā)放、使用監(jiān)督工作成效的高低將直接影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w水平高低。從國(guó)內(nèi)流域管理實(shí)踐來(lái)看，多在長(zhǎng)江、黃河等大流域設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)，且多為水利部門下設(shè)機(jī)構(gòu)，沒有統(tǒng)籌管理環(huán)境協(xié)調(diào)、監(jiān)督、執(zhí)法的職能，流域生態(tài)補(bǔ)償管理主體不明確，難以形成合力，生態(tài)補(bǔ)償效率低下。

2.未形成監(jiān)督考核機(jī)制

京津冀現(xiàn)行流域補(bǔ)償過程中，除在子牙河水污染治理補(bǔ)償模式中有涉及外，鮮有涉及監(jiān)督考核機(jī)制，生態(tài)管理往往不規(guī)范且缺乏監(jiān)督，尤其表現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償資金的使用上缺乏有效的監(jiān)督。[11]缺乏補(bǔ)償金的后續(xù)管理機(jī)制，沒有就補(bǔ)償金在內(nèi)部之間分配、使用和管理的相關(guān)制度安排以及后續(xù)使用效果的監(jiān)測(cè)和反饋機(jī)制，使得生態(tài)資金在管理和使用上存在巨大漏洞，也在客觀上提高了管理成本。同時(shí)，績(jī)效考核制度的缺失也使得，受償?shù)胤秸诹饔蜓a(bǔ)償管理問題上缺乏積極性，出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，沒有將生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施成果與政績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)制形成聯(lián)合，使得其缺乏制度推動(dòng)力。

三、京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償模式重塑

政府主導(dǎo)模式在現(xiàn)階段的實(shí)行有其合理性，也面臨很重的積病，但是完全市場(chǎng)主導(dǎo)補(bǔ)償模式又缺乏客觀的運(yùn)行環(huán)境，導(dǎo)致京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償之探索陷入僵局。基于前文所述，我們認(rèn)為京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)探索由政府主導(dǎo)模式向復(fù)合型補(bǔ)償模式轉(zhuǎn)變，以遵循市場(chǎng)化的補(bǔ)償為前提，進(jìn)行政府補(bǔ)償，同時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的參與作用發(fā)揮，形成政府+市場(chǎng)的復(fù)合型流域生態(tài)補(bǔ)償模式。

（一）中央政府縱向補(bǔ)償在京津冀流域生態(tài)功能區(qū)適用改革

京津冀流域重要的生態(tài)功能區(qū)以冀西北和白洋淀以及大清河流域?yàn)榈湫?。中央政府?duì)于京津冀流域縱向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償應(yīng)集中于重要生態(tài)環(huán)境功能區(qū)，并且在補(bǔ)償方式與資金來(lái)源上應(yīng)當(dāng)多元化，針對(duì)不同區(qū)域可以采取不同的補(bǔ)償方式，或者聯(lián)合采用集中方式，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的補(bǔ)償效果，[12]同時(shí)拓展中央政府生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，滿足生態(tài)環(huán)境功能進(jìn)一步提升的資金需求。

1.多元化的補(bǔ)償方式并行

京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償方式單一，以資金補(bǔ)償為主，對(duì)于冀西北和白洋淀以及大清河流域?yàn)橹鞯闹匾鷳B(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)多元化補(bǔ)償方式的并行，加強(qiáng)對(duì)區(qū)域的自身能力的建設(shè)，對(duì)于該區(qū)域流域生態(tài)發(fā)展給技術(shù)上的支持，提供先進(jìn)治理技術(shù)、引進(jìn)先進(jìn)治理和發(fā)展模式;同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式，擺脫依靠土地和水源的粗狂發(fā)展現(xiàn)狀，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，并為部分農(nóng)民提供更為廣泛的就業(yè)機(jī)會(huì)，不以犧牲生態(tài)產(chǎn)品提供地人民利益，為流域生態(tài)治理發(fā)展的代價(jià)。

2.實(shí)行差異性區(qū)域補(bǔ)償政策

政策補(bǔ)償是指上級(jí)政府通過制定有限權(quán)和優(yōu)惠待遇的政策對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)償。[13]具體到京津冀重要生態(tài)功能區(qū)，在冀西北、白洋淀及大清河流流域等生態(tài)功能區(qū)，中央政府應(yīng)當(dāng)給予區(qū)域內(nèi)的綠色生態(tài)企業(yè)、節(jié)能減污染企業(yè)等給予減免和優(yōu)惠政策，優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的投資與審批，并結(jié)合地區(qū)實(shí)踐將生態(tài)保護(hù)納入政府政績(jī)考核清單，敦促重要生態(tài)區(qū)政府切實(shí)推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償政策的落實(shí)。以官?gòu)d、密云水庫(kù)為例，可借鑒國(guó)家級(jí)西部開發(fā)戰(zhàn)略的框架制度安排，制定符合官?gòu)d、密云水庫(kù)的財(cái)稅政策、項(xiàng)目投資引進(jìn)政策以及產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級(jí)安排，逐步縮短張承地區(qū)與京津地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，彌補(bǔ)張承地區(qū)企業(yè)，特別是農(nóng)牧民因保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、保障京津水量與水質(zhì)而蒙受的經(jīng)濟(jì)損失與發(fā)展機(jī)會(huì)成本。

3.拓展補(bǔ)償資金來(lái)源渠道

京津冀流域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償資金主要來(lái)源于國(guó)家府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，來(lái)源單一且資金有限，未來(lái)發(fā)展要拓寬其補(bǔ)償資金來(lái)源渠道。結(jié)合重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)補(bǔ)償，逐步引導(dǎo)補(bǔ)償資金從分要素投入到區(qū)域、流域的整體性補(bǔ)償，[14]在此基礎(chǔ)之上，要力圖沖破傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制對(duì)央地政府財(cái)政支持的過度依賴，立足流域?qū)嶋H搭建區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能框架，以此吸引多主體方面的資金，包括盈利企業(yè)、公益團(tuán)體、外資等。同時(shí)，建立京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償基金制度，央地政府按照每年固定比例的出資，投入京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償基金，并將多方補(bǔ)償資金融入到基金管理之中，建立專門的基金管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償資金管理、發(fā)放、使用監(jiān)督工作。

（二）京津冀流域地方政府間補(bǔ)償機(jī)制市場(chǎng)化革新

所謂市場(chǎng)補(bǔ)償模式，則是指在市場(chǎng)機(jī)制作用下， 相關(guān)主體通過平等協(xié)商達(dá)成環(huán)境資源分配和生態(tài)利益分享協(xié)議， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目的的補(bǔ)償模式。[15]主要包含水權(quán)交易、異地開發(fā)和污染物排放權(quán)交易等模式，但是這些流域生態(tài)模式也不全都適用于京津冀流域。

1.水權(quán)交易模式的引入

以冀西北流域?yàn)槔?，張承兩市為北京地區(qū)的用水量的充足和質(zhì)的保證做出了巨大犧牲。政府應(yīng)著重培育資源市場(chǎng)，開放生產(chǎn)要素市場(chǎng)，使資源資本化、生態(tài)資本化，使環(huán)境要素的價(jià)格真正反映它們的稀缺程度，積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化的補(bǔ)償模式，引導(dǎo)鼓勵(lì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商，實(shí)現(xiàn)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。[16]由于異地開發(fā)需要生態(tài)產(chǎn)品的消費(fèi)地提供產(chǎn)業(yè)區(qū)劃予以支持，但考慮到北京整體產(chǎn)業(yè)布局和政治中心的土地利用飽和狀態(tài)，異地開發(fā)在此流域不具有可行性，而京津冀省際間的流域生態(tài)資源問題主要是基于水資源短缺形成的，故污染物排放權(quán)交易模式在京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償中也不適用。水權(quán)交易模式并未完全脫離政府的引導(dǎo)和磋商，與現(xiàn)在缺乏有效的市場(chǎng)管理機(jī)制和運(yùn)行環(huán)境的現(xiàn)狀也相適應(yīng)。通常適用于產(chǎn)權(quán)清晰的中小流域，補(bǔ)償由受益者直接支付，這也與冀西北流域相吻合，故京津冀流域省際間的生態(tài)補(bǔ)償，水權(quán)交易模式的引入勢(shì)在必行。

2.排污權(quán)交易

排污權(quán)交易是在運(yùn)用污染排放總量控制政策，保護(hù)和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的前提下，利用市場(chǎng)規(guī)律及環(huán)境資源價(jià)值原則，[17]在環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管下，單位進(jìn)行排污指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓的活動(dòng)。現(xiàn)階段，水排污權(quán)交易市場(chǎng)化模式僅在個(gè)別地區(qū)小流域試行，未形成體系化的制度模式，但是碳排放權(quán)交易已經(jīng)初具規(guī)模，京津冀流域氺排污權(quán)市場(chǎng)的構(gòu)建可借鑒其交易體系基本要素進(jìn)行構(gòu)建。主要應(yīng)考慮以下幾點(diǎn)：

（1）水排污權(quán)在實(shí)行總量控制的基礎(chǔ)上，要充分考慮水資源分配的差異性，考慮上下游地區(qū)的區(qū)別和聯(lián)系。

（2）明確交易主體、范圍和客體，水排污權(quán)的交易參加主體為流域上下游的排污單位，交易客體則為水排污權(quán)，但應(yīng)對(duì)相應(yīng)的排污單位設(shè)置準(zhǔn)入門檻，即并非所有流域排污單位均可成為交易主體。

（3）明確水排污權(quán)交易的目的在于減排的同時(shí)補(bǔ)充流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，這就要求流域管理部門在排污權(quán)初始分配時(shí)進(jìn)行差別分配，在市場(chǎng)機(jī)制成熟時(shí)再進(jìn)行公平或競(jìng)價(jià)分配。

3.省際協(xié)調(diào)管理機(jī)制的制定

市場(chǎng)化模式的運(yùn)行需要依靠完善的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，而京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償缺乏有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，各環(huán)境管理部門法律地位和職能劃分不明確，尤其是涉及流域省際橫向管理和協(xié)商問題時(shí)，更是缺乏有效的解決辦法。京津冀流域省際流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)立足生態(tài)資源綜合開發(fā)利用的一體化目標(biāo)。成立由三地政府組成的流域開發(fā)管理委員會(huì)，實(shí)行民主協(xié)商機(jī)制，著力解決水資源分配、水資源補(bǔ)償?shù)葐栴}。其重要職能之一就是協(xié)商制定京津冀流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)實(shí)施機(jī)制。同時(shí)，探索實(shí)施“流域水質(zhì)水量協(xié)議”模式，通過三地政府間簽訂“行政協(xié)議”的模式，將流域生態(tài)補(bǔ)償常態(tài)化，明確省際各主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。

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