甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行問題及對策
——基于政策執(zhí)行過程模型分析

(蘭州大學 甘肅 蘭州 730100)

廁所的狀況，關系百姓生活健康，折射社會文明風尚，關乎一國之形象。黨的十八大以來，為響應習近平總書記對農(nóng)村廁所這一民生問題的關切，改變農(nóng)村以往廁所“露天”且臟亂差的面貌，改善農(nóng)村衛(wèi)生條件，提高群眾生活質(zhì)量，各地紛紛響應，掀起了農(nóng)村改廁浪潮。在改廁浪潮下，農(nóng)戶們拆掉了使用多年的旱廁，第一次在自家屋子里用上干凈衛(wèi)生沖水式廁所，生活衛(wèi)生環(huán)境得到極大改善。但有些地方耗時費錢費力進行改造的新式廁所卻用不了，“中看”而卻“不中用”。在2019年初央視《焦點訪談》欄目播出的《新廁所為啥成擺設》對這一問題予以極大的關注，一時間這一政策問題成為社會討論的熱點話題。

一、基本概念界定

(一)農(nóng)村改廁政策

農(nóng)村改廁政策即對農(nóng)村中傳統(tǒng)的旱廁改造成新式?jīng)_水廁所的一系列政策。進入21世紀之后農(nóng)村逐漸成為我國民生發(fā)展的重點領域，鄉(xiāng)村也成為我國廁所問題的主要治理領域。農(nóng)村改廁政策萌芽較早，早在2002年，中共中央、國務院聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步加強農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，就將改水和改廁列為整治農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、預防疾病和促進文明村鎮(zhèn)建設的重點；2010年，全國范圍的城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動啟動，農(nóng)村廁改被列為重點，截止2018年全國完成農(nóng)村改廁1000多萬戶，農(nóng)村改廁率超過一半，其中六成以上改成了無害化衛(wèi)生廁所。2019年7月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會同財政部啟動農(nóng)村廁所革命整村獎補工作，計劃安排70億元資金，預計將惠及超過一千萬農(nóng)戶。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行

公共政策執(zhí)行是政策操作者通過建立組織機構，運用各種政策資源，選擇相應的政策工具，采取宣傳、實驗實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將已經(jīng)合法化的公共政策付諸實踐，從而實現(xiàn)政策既定目標的動態(tài)過程。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說,政策的有效執(zhí)行是其政府職能的重要體現(xiàn)，我國學者郭濟也指出“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的重點在于執(zhí)行，即努力貫徹執(zhí)行上級政府制定的政策、法規(guī)以及下達的指令和任務”?？偟膩碚f，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理中“決策的少,執(zhí)行的多”,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹執(zhí)行各種規(guī)范性的政策文件、各種法律法規(guī),上級政府和本級政府所制定的公共政策,整合和運用各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源,制定并實施政策方案,從而實現(xiàn)政策目標和政府管理目標的活動。

(三)政策執(zhí)行過程模型

政策執(zhí)行過程模型是美國著名政治學家T.B.史密斯在1973年出版的《政策執(zhí)行過程》一書中首次提出，故又稱史密斯政策執(zhí)行理論模型。書中提到影響政策執(zhí)行的四個主要因素是：理想化的政策、執(zhí)行機構、目標群體以及和環(huán)境因素。

在M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程模型中，理想化的政策就是指《W市農(nóng)戶廁所改造補助資金管理辦法(試行)》以及M縣《關于進一步深入推進農(nóng)戶改廁工作的指導意見》具有科學性、合理性和可操作性；執(zhí)行機構，就是指包括M縣人民政府等縣級單位以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會等在內(nèi)的相關組織執(zhí)行部門機構；目標群體，也就是M縣農(nóng)村改廁政策的落實對象；環(huán)境因素，也就是影響M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行的因素以及被政策執(zhí)行所影響的因素。

由此，M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程模型中這四大因素之間的相互關系的模型框架如下圖所示：

圖1 M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行分析模型框架

二、甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行情況

(一)甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策主要內(nèi)容

甘肅省M縣在2019年初原有政策出現(xiàn)失誤后，根據(jù)按照省、市主要領導批示和W市《關于進一步做好農(nóng)戶改廁工作的通知》精神，對原來的《關于深入推進農(nóng)戶改廁工作的指導意見》、《W市農(nóng)戶改廁技術導則(試行)》、《W市農(nóng)戶廁所改造補助資金管理辦法(試行)》等政策文件向進行了廣泛的意見征集后進行了修改：對《W市農(nóng)戶改廁技術導則(試行)》中戶廁儲污罐埋置辦法和水沖式廁所建筑衛(wèi)生要求進行了修改，對于政府對于廁具招標進行刪除即政府不再對廁具進行招標；對于《關于深入推進農(nóng)戶改廁工作的指導意見》指導思想中“堅持政府組織……分類指導的工作機制”改為“堅持政府引導……分類指導的工作機制”；對于《W市農(nóng)戶廁所改造補助資金管理辦法(試行)》在資金補助中增加“總體農(nóng)戶改廁采取“政府宣傳引導、群眾自愿自主”的原則進行改廁，資金應當采取以獎代補方式直接補助到農(nóng)戶的“一卡通”，不應由政府統(tǒng)建給及”的表述，“項目補助資金主要通過農(nóng)戶先建后補、政府統(tǒng)建統(tǒng)補、提供廁具材料等方式給予補助，補助標準由縣區(qū)政府根據(jù)當?shù)貙嶋H因地制宜分類確定?！毙薷臑椤绊椖垦a助資金主要通過農(nóng)戶先建后補方式給予補助，補助標準由縣區(qū)政府根據(jù)當?shù)貙嶋H因地制宜分類確定”。為M縣農(nóng)村改廁政策進一步發(fā)展提供了全新的制度支持。

M縣農(nóng)村改廁政策目標計劃到2020年，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和污水管網(wǎng)覆蓋到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶改廁整村推進，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達到85%以上；基礎較好、具備條件的川區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)戶改廁示范村建設達到一定規(guī)模，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達到60%以上；地處偏遠、基礎條件不好、缺水、居住分散的寒旱地區(qū)，農(nóng)戶改廁示范戶建設達到一定規(guī)模，農(nóng)村無害化衛(wèi)生廁所普及率達到40%以上，實現(xiàn)如廁環(huán)境干凈整潔的基本要求。

(二)甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策落實情況

M縣地處甘肅省河西走廊東北部，石羊河流域下游，總面積約1.58萬平方公里。M縣現(xiàn)下轄13個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)，全縣總?cè)丝?7.37萬人，常住人口24.13萬人。據(jù)《2019年M縣政府工作報告》顯示，M縣城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入分別達23873元、13224元。

據(jù)官方報道，M縣現(xiàn)按照“政府引導、群眾自愿，因地制宜、經(jīng)濟實用，示范先行、有序推進，建管并重、長效運行”的原則，堅持“廁屋進院入室”的要求，組織干部到其他縣區(qū)學習政廁先進經(jīng)驗，全面整改2018年問題廁所，穩(wěn)步推進2019年“廁所革命”。全區(qū)共整改2018年問題廁所31388座，整改率達100%。至目前，新建2019年農(nóng)戶廁所15558座，在25個農(nóng)村社區(qū)建設22座社區(qū)污水處理站。

李業(yè)平建構的分析問題的3個層面分別是，數(shù)學特征、文字特征和達到要求．從文字特征層面將數(shù)學例題分為“只有數(shù)字和文字的形式（PM）”以及“有圖表解釋或故事背景（IC）”兩類[16]．根據(jù)這兩種分類對兩版教科書有理數(shù)例題的文字特征進行對比分析，繪制如圖8所示的柱狀圖．

三、甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策存在的問題

(一)政策本身

M縣一開始的政策制定脫離實際，使得政策執(zhí)行時一味追求“短平快”模式，所以激起參與改廁農(nóng)戶的怨聲載道，最終不得不對原政策進行調(diào)整。而進行政策調(diào)整，意味著驗收標準的更改，多次反復的頻繁驗收不僅加重政策執(zhí)行機構的工作負擔和工作壓力，而且使得農(nóng)戶難以及時領到改廁補助而怨氣滋生，與政策執(zhí)行機構更是增加對抗性。

(二)執(zhí)行機構

經(jīng)走訪和問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，M縣農(nóng)村改廁執(zhí)行機構存在著以下問題：

1.對政策的宣傳力度不夠。經(jīng)過實地的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有不少農(nóng)戶不了解目前國家對于農(nóng)村改廁的相關政策提倡，農(nóng)村改廁的益處知之甚少，對于改善農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境表示不解。這些都會造成農(nóng)戶們對政府農(nóng)村改廁工作開展的不理解與不信任。政策不能為民眾有深入地了解,這改廁工作就比較難以順利執(zhí)行。

2.執(zhí)行人員的職業(yè)素質(zhì)有待提高。在調(diào)查走訪過程中了解到，有部分農(nóng)戶對政府執(zhí)行人員的工作態(tài)度滿意程度評分較低，這可能是由于現(xiàn)今民眾長久積累下對政府的不信任所導致的，還有執(zhí)行人員的職業(yè)素養(yǎng)——談吐、溝通技能等方面程度不夠，與民眾溝通中造成誤解。

(三)目標群體

M縣經(jīng)濟落后，現(xiàn)有農(nóng)戶們大多祖祖輩輩以務農(nóng)為業(yè)，文化水平整體不高，有的甚至都不識字；農(nóng)戶們年齡普遍偏大，對于網(wǎng)絡信息獲取方面并不熟練，這些都導致農(nóng)戶們對農(nóng)村改廁政策缺少必要的了解認知。有農(nóng)戶講到，覺著目前改廁的政策好是好,但是其實就跟著做，里面很多像指標之類的自己看不懂。目標群體本身對政策不了解,如何能就政策的實際執(zhí)行情況向執(zhí)行機構去進行及時的反饋,這就導致地方政府在農(nóng)村改廁的實踐中難免會出現(xiàn)偏差。

此外民眾政治參與意識淡薄，主要表現(xiàn)為民眾對政策認知度不夠、對政策執(zhí)行的配合程度以及參與度也不高。在農(nóng)村改廁政策這類關乎民生問題的惠民政策上，需要廣大民眾的積極主動地參與和高度地配合。

但是，經(jīng)調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，M縣的民眾尤其農(nóng)村居民的政治參與意識淡薄，“靠政府”、薅國家“羊毛”的錯誤思想嚴重，認為改廁是政府的事、是干部的事，總嫌上面補貼不夠，導致在改廁政策執(zhí)行過程中參與度和配合度不高。

(四)環(huán)境因素

在M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中起主要影響的環(huán)境因素是經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境。

2.文化環(huán)境：農(nóng)村思想保守，觀念陳舊。在M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中，有不少農(nóng)戶，由于教育水平偏低，總持有“上廁所，農(nóng)村又不是城市，何必搞水沖廁所多此一舉”的陳舊觀念，不愿進行改廁，導致改廁工作整村推進進展緩慢。

四、甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行路徑完善

通過分析上述甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中的相關問題，對于完善農(nóng)村改廁政策執(zhí)行路徑提供了不少啟發(fā)。

(一)完善農(nóng)村改廁政策的設計以及加強落實力度

針對M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行過程中政策所存在的幾次更改不穩(wěn)定以及政策之中存在一些矛盾的問題，本文認為政策設計之前應當做好實地調(diào)研，與群眾多接觸，多了解群眾實際以及需求；政策一經(jīng)頒布應保持政策穩(wěn)定，尤其關于此類關乎民生的政策，各省市縣在落實時不應存有僥幸心理，要真真切切地將政策落到實處，真真切切為民眾考慮，以避免事后出現(xiàn)紕漏再次更改政策，這樣容易使政府失信于民；最后，應再次具體明細化政策目標，劃分目標達成階段，劃分應合理科學以適應農(nóng)戶和實際執(zhí)行的需要，不僅要考慮農(nóng)戶民眾需要，也應當適當考慮執(zhí)行者的壓力。

(二)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行效力

要加強對執(zhí)行人員的職業(yè)素質(zhì)與專業(yè)技能培訓以提高執(zhí)行時的執(zhí)行效力，應當從以下幾個方面開展培訓工作：第一，積極開展思想道德培訓，這是執(zhí)行人員培訓的重中之重。要使政府執(zhí)行人員主動去規(guī)范自己的行為，以減少甚至避免他們在執(zhí)行政策過程中對公共利益的損害；第二，要注意加強對政府執(zhí)行人員的組織、溝通、協(xié)調(diào)等人際能力的培訓，以提高政府執(zhí)行人員的組織管理水平和與群眾進行溝通協(xié)調(diào)的能力。

(三)引導和逐漸規(guī)范農(nóng)戶行為

M縣農(nóng)村改廁采取農(nóng)戶自愿改廁模式，但是要達到“縣不漏鄉(xiāng)、鄉(xiāng)不漏村、村不漏戶”的目標，還需要引導農(nóng)戶提高對于農(nóng)村改廁參與意識，這就需要更好地向農(nóng)戶解讀改廁政策、提高農(nóng)戶對改廁政策認知度。通過農(nóng)戶平時接觸較多的各類媒介，對政策做進一步宣傳，此外，農(nóng)戶子女基本在M縣本縣就近上學，學校可以向?qū)W生教授相關農(nóng)村衛(wèi)生安全方面的知識，這不失是一種潛移默化引導農(nóng)戶提高認知的辦法。

當然，除了做到宣傳到位，最重要的是引導農(nóng)戶們要樹立正確的民主政治參與意識，要積極主動地通過各種途徑去了解政府關于農(nóng)村改廁相關政策規(guī)定，要發(fā)揮主體的能動作用，積極配合政策執(zhí)行人員去落實好這項政策。

(四)改善農(nóng)村的農(nóng)村改廁政策執(zhí)行環(huán)境

1.經(jīng)濟環(huán)境：大力發(fā)展M縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。公共政策的有效執(zhí)行是以良好的經(jīng)濟基礎作保障的，農(nóng)戶自身經(jīng)濟水平條件差了，修建廁所除去補貼之外產(chǎn)生的費用，如裝潢費、定期排污費等，對于他們來說并不愿意花，相比一直以來的不花錢不出力的“露天”廁所，他們更愿意選擇后者。因此要落實好農(nóng)村改廁政策的基礎是發(fā)展經(jīng)濟，M縣是個農(nóng)業(yè)縣，所以要發(fā)展好特色林果業(yè)、畜牧業(yè)，利用電商平臺拓寬農(nóng)副產(chǎn)品銷路；還要利用得天獨厚的沙漠特色景觀，借鑒其他地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗，注重挖掘M縣的歷史文化以形成自己地方特色，加大旅游宣傳力度發(fā)展旅游業(yè)和相關的服務業(yè)，提高農(nóng)民收入，從而保證政策的順利執(zhí)行。

2.文化環(huán)境：大力建設新農(nóng)村精神文明意識。良好的社會文化環(huán)境是推動政策有效執(zhí)行的必備條件之一。針對M縣農(nóng)村思想保守，觀念陳舊的現(xiàn)象，應注意培養(yǎng)民眾的法治觀念，使其多接受社會公正之風的熏陶，提高其道德素質(zhì)，使之遵守社會規(guī)范成為習慣；加強農(nóng)村精神文明建設，重視整體利益、強調(diào)責任奉獻，強調(diào)道德修養(yǎng)、注重道德踐諾，重視家庭在樹立社會良好風氣中的作用；針對性地加強農(nóng)村衛(wèi)生教育，進行知識性科普，讓改廁的必要性深入民心。

結(jié)論

就像習總書記所提倡的，小廁所也事關大民生。農(nóng)村改廁事關億萬農(nóng)民群眾生活品質(zhì)的改善。本文通過M縣人民政府網(wǎng)站政務公開欄等相關執(zhí)行機構，加上實地調(diào)查與問卷調(diào)查所獲得的信息與數(shù)據(jù)，對甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行現(xiàn)狀進行了全面的分析，肯定甘肅省M縣農(nóng)村改廁政策執(zhí)行工作取得了一定的成效，但在執(zhí)行中也仍存在一些問題，從政策執(zhí)行過程模型的四個方面深入分析了其執(zhí)行存在的問題，并針對這些問題，提出在M縣農(nóng)村改廁政策的執(zhí)行中應從政策設計的完善以及落實力度的加強、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行效力的提升、引導和逐漸規(guī)范農(nóng)戶行為以及農(nóng)村改廁政策執(zhí)行環(huán)境的改善四個方面進行改進，并從這四個方面提出一些可行的應對措施，希望對M縣接下來的農(nóng)村改廁工作的推進提供幫助。