打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系

趙大程

司法部副部長(zhǎng)

推進(jìn)全面依法治國(guó)是時(shí)代最強(qiáng)音，行政復(fù)議工作使命光榮、責(zé)無(wú)旁貸。在新的歷史起點(diǎn)上，廣大行政復(fù)議工作者要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，加快打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系，不斷開創(chuàng)行政復(fù)議工作新局面，為維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)法治政府建設(shè)，服務(wù)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不斷作出新的貢獻(xiàn)。

全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。黨的十九大把堅(jiān)持全面依法治國(guó)確立為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。習(xí)近平總書記在中央依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議上的講話中深刻指出，法治政府是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。作為行政機(jī)關(guān)以法治方式實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督和自我解決行政爭(zhēng)議的重要法律制度，行政復(fù)議是加快建設(shè)法治政府的有效抓手，是推進(jìn)全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容。認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平全面依法治國(guó)新理念、新思想、新戰(zhàn)略，準(zhǔn)確把握行政復(fù)議工作在全面依法治國(guó)背景下承擔(dān)的新使命，努力打造新時(shí)代中國(guó)特色的行政復(fù)議制度體系，對(duì)于保障和推動(dòng)全面依法治國(guó)偉大實(shí)踐具有重大意義。

一、新中國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展歷程

為了加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，新中國(guó)成立之初即建立了最早的行政復(fù)議制度。1950年12月，中央人民政府政務(wù)院公布的《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》，首次在立法中使用“復(fù)議”概念，同時(shí)對(duì)行政復(fù)議的職能和體制、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的組成和運(yùn)作要求等作出規(guī)定?；仡櫺轮袊?guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展，主要經(jīng)歷了以下五個(gè)階段：

一是單行法分散規(guī)定階段（1950—1990年）。從1950年《稅務(wù)復(fù)議委員會(huì)組織通則》起，有大量的單行法律法規(guī)分別就行政復(fù)議作出規(guī)定，主要集中在行政處罰領(lǐng)域。“文化大革命”期間，由于法制建設(shè)遭到全面破壞，行政復(fù)議工作也陷入停頓。黨的十一屆三中全會(huì)以后，行政復(fù)議立法開始逐步恢復(fù)和發(fā)展。到1990年，已有一百多部單行法律法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議的有關(guān)內(nèi)容。

二是行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范階段（1990—1999年）。1989年《行政訴訟法》在建立我國(guó)統(tǒng)一的行政訴訟制度同時(shí)，對(duì)行政復(fù)議制度也作出了統(tǒng)一規(guī)定。根據(jù)該法第37條規(guī)定，公民、法人或者其他組織在向人民法院提起行政訴訟前，可以先申請(qǐng)行政復(fù)議。為做好制度配套，1990年12月國(guó)務(wù)院公布了《行政復(fù)議條例》，對(duì)行政復(fù)議范圍、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及管轄、行政復(fù)議參加人、申請(qǐng)與受理、審理與決定、期間與送達(dá)、法律責(zé)任等作了比較全面的規(guī)定。這是新中國(guó)首次系統(tǒng)全面地確立行政復(fù)議制度，標(biāo)志著我國(guó)統(tǒng)一行政復(fù)議制度的建立。1994年10月，國(guó)務(wù)院對(duì)《行政復(fù)議條例》進(jìn)行了修訂，將行政機(jī)關(guān)對(duì)自然資源權(quán)屬的處理決定納入行政復(fù)議受案范圍，并增加了政府對(duì)所屬部門行政行為的復(fù)議管轄模式。

三是上升為法律階段（1999—2007年）。為了適應(yīng)行政復(fù)議工作不斷發(fā)展的需要，在總結(jié)《行政復(fù)議條例》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1999年4月，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議通過了《行政復(fù)議法》。行政復(fù)議法的公布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)解決行政爭(zhēng)議的兩大平行法律制度平臺(tái)——行政復(fù)議與行政訴訟制度正式確立。

四是細(xì)化完善階段（2007—2012年）。2007年5月，為了保障行政復(fù)議法的貫徹實(shí)施，進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在加快建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的重要作用，國(guó)務(wù)院制定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，重點(diǎn)完善了行政復(fù)議程序，創(chuàng)新了行政復(fù)議方式，強(qiáng)化了行政復(fù)議指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，從2008年起，在原國(guó)務(wù)院法制辦公室的積極推動(dòng)下，各地方開始積極探索開展以相對(duì)集中復(fù)議權(quán)、設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)為主要內(nèi)容的行政復(fù)議體制機(jī)制改革試點(diǎn)，在優(yōu)化復(fù)議資源配置、規(guī)范復(fù)議權(quán)力運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)公開公正等方面進(jìn)行了有益探索。

五是創(chuàng)新發(fā)展階段（2012年至今）。黨的十八大以來，行政復(fù)議工作也進(jìn)入了改革創(chuàng)新、快速發(fā)展的新時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)決定要求“改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議審理機(jī)制，糾正違法和不當(dāng)行政行為”。黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》提出“加強(qiáng)行政復(fù)議工作，完善行政復(fù)議制度，改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署要求，司法部大力推動(dòng)開展行政復(fù)議體制改革，不斷加強(qiáng)行政復(fù)議工作規(guī)范化、專業(yè)化、信息化建設(shè)，全國(guó)行政復(fù)議工作駛?cè)搿翱燔嚨馈?、呈現(xiàn)出新氣象。

行政復(fù)議制度實(shí)施70年來，特別是《行政復(fù)議法》公布施行的20年來，行政復(fù)議工作取得了明顯成效，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

一是行政復(fù)議工作體系基本形成。從國(guó)務(wù)院到省市縣三級(jí)地方政府及其工作部門，普遍設(shè)立了具體承擔(dān)行政復(fù)議職能的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并配備了相應(yīng)的人員、場(chǎng)地設(shè)施設(shè)備和經(jīng)費(fèi)保障。初步實(shí)現(xiàn)了“有機(jī)構(gòu)辦事、有人辦事、有條件辦事”。根據(jù)機(jī)構(gòu)改革前統(tǒng)計(jì)，全國(guó)共有行政復(fù)議人員約6.4萬(wàn)人，其中專職行政復(fù)議人員1.8萬(wàn)人，兼職行政復(fù)議人員4.6萬(wàn)人。很多行政復(fù)議機(jī)構(gòu)還配備了一定數(shù)量的專業(yè)輔助人員。

二是工作制度逐步健全。在國(guó)家層面，除行政復(fù)議法及其實(shí)施條例外，國(guó)務(wù)院行政立法部門還按照法律授權(quán)，會(huì)同全國(guó)人大常委會(huì)法工委和最高人民法院等有關(guān)機(jī)關(guān)，對(duì)行政復(fù)議法實(shí)施過程中遇到的應(yīng)用性問題及時(shí)進(jìn)行研究并作出答復(fù)。地方層面，各地方、各部門根據(jù)工作實(shí)際制定了大量配套制度，包括16部地方性法規(guī)、128余部地方政府規(guī)章和部門規(guī)章、1013部規(guī)范性文件。這些規(guī)定，初步形成了以《行政復(fù)議法》為核心，以法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件為支撐的中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系。

三是工作效能日益顯現(xiàn)。行政復(fù)議法公布施行后，全國(guó)行政復(fù)議案件逐年快速增長(zhǎng)。2000年，全國(guó)行政復(fù)議案件數(shù)量為7萬(wàn)件；2010年起，年均案件數(shù)量超過10萬(wàn)件。2018年全國(guó)行政復(fù)議案件達(dá)到25.7萬(wàn)件，與法院一審行政訴訟案件基本持平。自1999年行政復(fù)議法公布實(shí)施以來，截至2018年年底，全國(guó)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共辦理行政復(fù)議案件226萬(wàn)件，其中，立案審理199.7萬(wàn)件，審結(jié)186.4萬(wàn)件。作出撤銷決定18.2萬(wàn)件，作出變更決定2.4萬(wàn)件，確認(rèn)違法3.1萬(wàn)件，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)2.9萬(wàn)件，直接糾錯(cuò)率為14.3%。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)主持調(diào)解或行政機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)后雙方達(dá)成和解的17.7萬(wàn)件，占審結(jié)案件總數(shù)的9.5%。復(fù)議案件辦結(jié)后，約70%的案件當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議結(jié)論表示認(rèn)可，不再提起行政訴訟，實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了”。

回顧這70年所走過的光輝歷程，有四條歷史經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)：

第一，必須始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢站穩(wěn)行政復(fù)議工作的政治立場(chǎng)。無(wú)論是在制度建設(shè)中，還是在日常辦案中，始終保持高度的政治敏銳性和政治鑒別力，服從和服務(wù)黨和政府工作大局，妥善處理好法律與政策、改革與法治的關(guān)系，在辦案效果上兼顧政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

第二，必須堅(jiān)持“復(fù)議為民”，將維護(hù)人民群眾合法權(quán)益作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持“復(fù)議為民”是走好新時(shí)代群眾路線的必然要求，是共產(chǎn)黨人“全心全意為人民服務(wù)”根本宗旨和新時(shí)代“以人民為中心”發(fā)展思想在行政復(fù)議工作中的生動(dòng)體現(xiàn)。行政復(fù)議是人民群眾啟動(dòng)的，是維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的重要機(jī)制。這就要求各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須扎扎實(shí)實(shí)解決好群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，為人民群眾提供一個(gè)能說理、有理就能告贏的法律渠道，讓行政復(fù)議成為“看得見、摸得著、靠得住的正義”，使人民群眾在行政復(fù)議工作中真切感受到黨和政府的溫暖，切實(shí)增進(jìn)人民群眾的獲得感、幸福感和安全感，用實(shí)際行動(dòng)為黨爭(zhēng)取民心民意，鞏固黨的執(zhí)政根基。

第三，必須不斷提升行政復(fù)議的公信力，努力發(fā)揮行政復(fù)議促進(jìn)社會(huì)公平正義的功能。公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的核心價(jià)值追求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要依法公正對(duì)待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義。行政復(fù)議制度具有“準(zhǔn)司法”的性質(zhì)，公信力是其發(fā)揮功能的關(guān)鍵因素。公信力不強(qiáng)，人民群眾就不愿意選擇通過行政復(fù)議來維護(hù)權(quán)益，行政復(fù)議程序結(jié)束后，當(dāng)事人也會(huì)不信服行政復(fù)議決定，會(huì)繼續(xù)通過訴訟或信訪途徑表達(dá)訴求，行政復(fù)議制度就會(huì)被虛置。因此，要充分發(fā)揮行政復(fù)議維護(hù)社會(huì)公平正義的職責(zé)功能，就必須不斷提高辦案的公正性，堅(jiān)持“以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，讓每一件行政復(fù)議案件都經(jīng)得起法律檢驗(yàn)，使人民群眾對(duì)行政復(fù)議的公正性產(chǎn)生穩(wěn)定心理預(yù)期，從而提升行政復(fù)議的公信力，共同營(yíng)造促進(jìn)社會(huì)公平正義的良好法治環(huán)境。

第四，必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷改革完善符合中國(guó)國(guó)情的行政復(fù)議制度。行政復(fù)議制度要更好地發(fā)揮功能，必須緊緊圍繞黨和國(guó)家對(duì)行政復(fù)議工作的要求，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中群眾的現(xiàn)實(shí)需求，不斷實(shí)現(xiàn)自我革新和完善。當(dāng)前，對(duì)照黨中央和國(guó)務(wù)院的要求，對(duì)照人民群眾對(duì)行政復(fù)議工作的期待，行政復(fù)議工作中還存在著諸多不適應(yīng)新時(shí)代要求的地方。行政復(fù)議法及其實(shí)施條例在一些方面已經(jīng)滯后于實(shí)踐，制度缺失、個(gè)別規(guī)定不合理并存，行政復(fù)議管轄權(quán)、案件、人手過于分散，資源難以充分形成合力，行政復(fù)議應(yīng)有作用尚未得以發(fā)揮，復(fù)議隊(duì)伍“四化”建設(shè)仍需加強(qiáng)等。這些問題本身是發(fā)展中的產(chǎn)物，也只能通過改革予以解決。

二、新時(shí)代行政復(fù)議工作要承擔(dān)起新的使命

新的時(shí)代呼喚新的作為，中央將全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室設(shè)在司法部，為我們?nèi)婕訌?qiáng)包括行政復(fù)議工作在內(nèi)的司法行政各項(xiàng)工作，加快推進(jìn)全面依法治國(guó)提供了難得的歷史機(jī)遇。實(shí)現(xiàn)新時(shí)代行政復(fù)議的創(chuàng)新發(fā)展，必須準(zhǔn)確把握推進(jìn)全面依法治國(guó)背景下行政復(fù)議的功能優(yōu)勢(shì)，明確行政復(fù)議工作的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)踐進(jìn)路。

行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，對(duì)行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議進(jìn)行裁決，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督的法律制度，是行政機(jī)關(guān)重要的“免疫系統(tǒng)”。從行為性質(zhì)看，行政復(fù)議屬于行政司法行為，與行政機(jī)關(guān)的一般行政行為相比，行政復(fù)議兼具行政性和準(zhǔn)司法性雙重屬性。

首先，行政性是行政復(fù)議的本質(zhì)屬性。主要表現(xiàn)在：其權(quán)力來源是行政系統(tǒng)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)；其監(jiān)督范圍涉及行政行為的全周期、各方面，其行為效力具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力?；谛姓缘奶攸c(diǎn)，其優(yōu)勢(shì)具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是審查內(nèi)容更全面。法治國(guó)家建設(shè)的內(nèi)涵，不僅具有合法性的基本標(biāo)準(zhǔn)，更應(yīng)具備合理性的平衡尺度。行政復(fù)議對(duì)行政行為合理性的審查，使其能夠更好地倒逼行政機(jī)關(guān)提升執(zhí)法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)良好行政要求。對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)督糾錯(cuò)，確保了行政復(fù)議不僅能夠及時(shí)解決執(zhí)法中突出問題，還可以覆蓋到在國(guó)家治理中潛在影響更大的“紅頭文件”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)依法行政的全面監(jiān)督推動(dòng)。合法性與合理性兼?zhèn)涞呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)，還有助于平衡中央管理權(quán)的集中性和地方層級(jí)治理的靈活性，彌合區(qū)域間法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的差距。二是監(jiān)督救濟(jì)更有效。行政復(fù)議權(quán)源性質(zhì)決定了其運(yùn)行機(jī)制的行政執(zhí)行力特征。行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往是上級(jí)機(jī)關(guān)，復(fù)議決定的實(shí)效性具備法定層級(jí)強(qiáng)制保障；行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以發(fā)揮資源調(diào)配優(yōu)勢(shì)，解決行政相對(duì)人的實(shí)際利益訴求，實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議。兼具行政、法律專業(yè)知識(shí)的復(fù)合型復(fù)議人員隊(duì)伍，也使復(fù)議決定的科學(xué)性和實(shí)效性具備更可靠的智力支撐。三是解決爭(zhēng)議更高效。從現(xiàn)代治理的角度，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)擁有對(duì)行政爭(zhēng)議的第一次判斷權(quán)。域外經(jīng)驗(yàn)證明，行政復(fù)議制度的產(chǎn)生和發(fā)展，主要源自以合法性判斷為基石的司法審查無(wú)法適應(yīng)，也無(wú)力及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展帶來的大量專業(yè)性、時(shí)效性較強(qiáng)的行政爭(zhēng)議。從現(xiàn)階段我國(guó)行政管理實(shí)踐看，大多數(shù)行政爭(zhēng)議并不涉及復(fù)雜的法律關(guān)系，大多是對(duì)行政管理專業(yè)領(lǐng)域的事實(shí)認(rèn)定、政策適用爭(zhēng)議，以及因政策調(diào)整產(chǎn)生的歷史遺留問題。根植于行政土壤，行政復(fù)議能夠充分運(yùn)用行政領(lǐng)域強(qiáng)制、高效、專業(yè)的執(zhí)行力，快速有效應(yīng)對(duì)“大而?！钡男姓?zhēng)議，降低監(jiān)督救濟(jì)的程序和時(shí)間成本，適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)治理“短平快”的發(fā)展需要，進(jìn)而達(dá)到自我免疫的效果。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的初次判斷權(quán)，還可以在一定程度上起到緩解司法壓力、減輕群眾訴累的積極效果。

其次，準(zhǔn)司法性是行政復(fù)議的行為屬性。主要表現(xiàn)在：其行為特征屬于典型的三方行為，行政主體和行政相對(duì)人地位完全平等，行政復(fù)議機(jī)關(guān)居中對(duì)雙方的爭(zhēng)議進(jìn)行裁斷；其行為要求更加規(guī)范，不能僅適用行政機(jī)關(guān)內(nèi)部相對(duì)靈活、封閉的行政管理規(guī)則，還應(yīng)包括明確、穩(wěn)定、可預(yù)期的外部明示規(guī)范；與一般的行政管理關(guān)系不同，作為事后救濟(jì)，需要依行政相對(duì)人主觀意愿啟動(dòng)，且行政復(fù)議不能加重原行政行為的不利后果?；跍?zhǔn)司法性的特點(diǎn)，其優(yōu)勢(shì)也具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是有助于實(shí)現(xiàn)政府公信的有效維護(hù)。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的中立地位，使其能夠顯著區(qū)別于一般行政監(jiān)督，減輕行政相對(duì)人對(duì)“官官相護(hù)”的顧慮和誤解。相對(duì)獨(dú)立、集中的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，專業(yè)化的辦案人員隊(duì)伍，公開透明的審查機(jī)制，能夠在很大程度上實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督救濟(jì)的客觀公正，從而贏得行政相對(duì)人的信任，不斷提升政府的公信力。二是有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化。隨著依法治國(guó)實(shí)踐的不斷發(fā)展，公眾參與治理逐漸成為法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)的重要內(nèi)容。作為一種開放的、完全免費(fèi)的矛盾化解機(jī)制，行政復(fù)議可以通過暢通渠道引導(dǎo)群眾依法主張權(quán)利、表達(dá)訴求，通過聽證充分聽取群眾意見，控制烈度、防范風(fēng)險(xiǎn)，通過復(fù)議委員會(huì)等載體實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量深度參與，推動(dòng)政府與民眾達(dá)成社會(huì)治理和法治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由政府管理向多元主體共治的轉(zhuǎn)變。三是有助于構(gòu)建科學(xué)、合理、有效的多元糾紛化解機(jī)制。發(fā)揮行政復(fù)議的準(zhǔn)司法性，可以使群眾在司法程序外，找到一條更加便捷、高效、低成本的監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制，真正使行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道，同時(shí)更好地發(fā)揮司法作為社會(huì)公正爭(zhēng)議最后一道防線的功能，強(qiáng)化信訪作為黨和政府聯(lián)系群眾的紐帶和聽取社情民意的管道作用，形成化解行政爭(zhēng)議的強(qiáng)大合力，將行政爭(zhēng)議主要解決在基層、解決在初發(fā)階段、解決在行政系統(tǒng)內(nèi)部。

基于行政復(fù)議的上述優(yōu)勢(shì)，新時(shí)代的行政復(fù)議，可能也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起新的使命，主要包括以下三個(gè)方面。

首先，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的主要渠道。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)總體向好，但面臨的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)條件都在發(fā)生深刻而復(fù)雜的變化。從國(guó)際上看，全球“動(dòng)蕩源”和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)難以把握，“零和博弈”思維、“單邊主義”行徑蔓延泛濫，斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻。從國(guó)內(nèi)看，隨著改革發(fā)展進(jìn)入“深水區(qū)”，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中挑戰(zhàn)與困難頻發(fā)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)中有變、變中有憂?？陀^上要求各級(jí)黨政機(jī)關(guān)時(shí)刻保持風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和憂患意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)研判，完善防控機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)化解能力。行政爭(zhēng)議是行政機(jī)關(guān)與群眾之間的矛盾糾紛，主要集中在社會(huì)治安、征地拆遷、勞動(dòng)保障、食品藥品、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，往往涉及群眾重大切身利益，多帶有群體性因素，是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重要方面。行政復(fù)議處于處置行政爭(zhēng)議的第一線，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患，發(fā)揮法定機(jī)制規(guī)范、穩(wěn)定、可預(yù)期的優(yōu)勢(shì)，依法穩(wěn)妥處置；可以發(fā)揮新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加大矛盾調(diào)處力度，切實(shí)解決群眾關(guān)心的實(shí)際問題，有效紓解群眾的不滿情緒，緩和黨群、干群關(guān)系，防止普通的行政爭(zhēng)議演變?yōu)椤昂谔禊Z”“灰犀?！笔录?；可以及時(shí)梳理總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)隱患，有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防，切實(shí)防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)。

其次，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，加快法治政府建設(shè)的有力抓手。通過行政復(fù)議，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督糾錯(cuò)，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政；可以通過對(duì)辦案中共性問題的梳理，掌握政府立法和重大決策的科學(xué)性和實(shí)際執(zhí)行情況，推動(dòng)完善制度建設(shè)；還可以通過對(duì)辦案結(jié)果的大數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法的薄弱領(lǐng)域、地域、層級(jí)、環(huán)節(jié)以及突出問題，找準(zhǔn)依法行政的“堵點(diǎn)”“痛點(diǎn)”和“難點(diǎn)”，通過加強(qiáng)督察檢查，推動(dòng)行政執(zhí)法水平的提升?？梢哉f，行政復(fù)議既是倒逼依法行政的“助推器”，也是反映法治政府建設(shè)質(zhì)量的“晴雨表”。特別是機(jī)構(gòu)改革后，在統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)的工作中，行政復(fù)議通過行政執(zhí)法行為進(jìn)行普遍規(guī)范，與合法性審查、執(zhí)法監(jiān)督、備案審查等共同組成規(guī)范政府共同行為的“法治紅線”，是各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)有效推動(dòng)法治政府建設(shè)，更好地履行統(tǒng)籌推進(jìn)全面依法治國(guó)重要職責(zé)的有效保障和現(xiàn)實(shí)選擇。

最后，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)成為創(chuàng)新社會(huì)治理，滿足群眾對(duì)美好生活需要的重要方面。當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入了新時(shí)代，主要矛盾是人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對(duì)美好生活的需要更多集中在民主法治、公平正義、安全環(huán)境等方面。這些都與司法行政系統(tǒng)工作直接相關(guān)，需要堅(jiān)持以人民為中心，不斷提高和創(chuàng)新社會(huì)治理能力，更加注重以法治思維、法治方式維護(hù)群眾合法權(quán)益、努力營(yíng)造民主、法治、公平、正義的社會(huì)環(huán)境。行政復(fù)議主要任務(wù)是辦案，直接影響人民群眾的切身利益，關(guān)系社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。通過依法公正辦理案件，能夠切實(shí)維護(hù)群眾的合法權(quán)益，讓群眾通過每一起復(fù)議案件感受到公平正義，進(jìn)而引導(dǎo)群眾依法理性表達(dá)訴求，有序參與社會(huì)治理，形成社會(huì)共治的良好局面。

三、打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系

面對(duì)新時(shí)代對(duì)行政復(fù)議工作提出的新要求、新挑戰(zhàn)，面向新時(shí)期行政復(fù)議工作的新目標(biāo)、新愿景，我們必須深入分析行政復(fù)議工作面臨的形勢(shì)任務(wù)，深刻檢視當(dāng)前工作存在的困難和問題，不斷健全完善新時(shí)代行政復(fù)議制度。問題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是行政復(fù)議體制機(jī)制不適應(yīng)工作的需求。從體制上看，現(xiàn)行行政復(fù)議管轄實(shí)行“條塊結(jié)合”的管轄模式，塊上的同級(jí)人民政府及條線上的上級(jí)主管部門均承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)，既不方便群眾找準(zhǔn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也導(dǎo)致復(fù)議案件和工作力量過于分散，無(wú)法發(fā)揮規(guī)模效益。“多頭辦案”還導(dǎo)致辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，出現(xiàn)“同案不同判”現(xiàn)象，導(dǎo)致申請(qǐng)人和行政機(jī)關(guān)無(wú)所適從。同時(shí)，上級(jí)部門普遍享有行政復(fù)議管轄權(quán)，導(dǎo)致矛盾上移，不利于就地就近解決矛盾糾紛。從機(jī)制上看，以書面審查為主的辦案方式不利于查清案件事實(shí)，無(wú)法滿足辦案需要。按照普通辦文程序辦案，層層審批，既影響辦案效率，程序也不夠公開透明。

二是行政復(fù)議制度公信力顯著不足。行政復(fù)議宣傳不到位，群眾不知道、不信任行政復(fù)議現(xiàn)象突出。有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)不能嚴(yán)格依法辦案，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨樵摮蜂N的不撤銷，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不滿意又向法院提起行政訴訟的比例約占30%。行政復(fù)議工作規(guī)范化程度不高，案件登記、立案審查、調(diào)查取證、文書制作、決定送達(dá)等環(huán)節(jié)缺少明確規(guī)范的工作流程，對(duì)行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則等也沒有系統(tǒng)規(guī)定，實(shí)踐中隨意性大，容易引發(fā)爭(zhēng)議。行政復(fù)議延期辦理現(xiàn)象較多，行政復(fù)議決定書說理性差，有的只簡(jiǎn)單陳述案情，不能做到析法明理，難以令當(dāng)事人信服。

三是行政復(fù)議能力建設(shè)與工作任務(wù)不匹配。實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)同志對(duì)行政復(fù)議工作的重視不夠，行政復(fù)議能力普遍偏弱，與承擔(dān)的工作任務(wù)明顯不相適應(yīng)。全國(guó)共有約4萬(wàn)個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但僅有專職行政復(fù)議人員1.8萬(wàn)人，平均每個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不足1人。此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，絕大多數(shù)地方將原法制辦承擔(dān)的政府行政復(fù)議職能劃轉(zhuǎn)到司法廳（局），但不少地方原有工作人員并未同時(shí)轉(zhuǎn)隸，導(dǎo)致人員和工作出現(xiàn)斷檔。同時(shí)，對(duì)行政復(fù)議人員缺少必要的激勵(lì)保障機(jī)制，無(wú)法形成拴心留人的環(huán)境氛圍，在崗的行政復(fù)議人員長(zhǎng)期缺少培訓(xùn)，專業(yè)化、職業(yè)化水平不高，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)量。

四是行政復(fù)議與其他制度的銜接不暢。行政復(fù)議與行政訴訟、信訪等制度的互補(bǔ)、互洽不足，銜接不暢。行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化現(xiàn)象明顯。行政復(fù)議制度便捷、高效、專業(yè)、低成本的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不明顯。有地方反映，個(gè)別法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)在證據(jù)與法律適用等問題上存在分歧，一定程度存在“銜接不暢”的現(xiàn)象。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告的制度設(shè)計(jì)效果，在推動(dòng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)加大監(jiān)督糾錯(cuò)力度的同時(shí)，也客觀存在加大行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)、弱化行政復(fù)議制度權(quán)威等問題，需要作進(jìn)一步深入研究評(píng)估。

各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和廣大行政復(fù)議工作人員要始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，牢牢把握行政復(fù)議制度所處的歷史方位和行政復(fù)議制度發(fā)展的基本走勢(shì)，緊緊盯住行政復(fù)議工作的短板弱勢(shì)，進(jìn)一步統(tǒng)一思想，以行政復(fù)議體制改革為抓手，以提升行政復(fù)議公信力為重點(diǎn)，改革創(chuàng)新，攻堅(jiān)克難，努力打造更加完善的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系。

第一，以集中行政復(fù)議職責(zé)為核心，改革完善符合國(guó)情的行政復(fù)議體制。按照黨的十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于“改革行政復(fù)議體制”的要求和黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》關(guān)于“改革行政復(fù)議體制，積極探索整合地方行政復(fù)議職責(zé)”的部署，大力推進(jìn)行政復(fù)議體制改革，集中行政復(fù)議職責(zé)，一級(jí)政府只設(shè)立一個(gè)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一代表本級(jí)政府受理審理以下級(jí)政府和本級(jí)政府所屬部門為被申請(qǐng)人的行政復(fù)議案件，不斷提升行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性和公正性。

第二，以充分發(fā)揮行政復(fù)議的比較優(yōu)勢(shì)為突破口，推動(dòng)完善行政復(fù)議法律制度。目前，行政復(fù)議法的修訂已經(jīng)列入全國(guó)人大立法五年規(guī)劃，預(yù)計(jì)將于2020年年底前提交全國(guó)人大審議。此次修法的首要任務(wù)，就是充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效、專業(yè)、有效的比較優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，合理吸收司法程序中的公正元素，確保最低限度的程序公正。通過體制機(jī)制的調(diào)整和程序的完善，使行政復(fù)議的公正性和公信力顯著增強(qiáng)，真正成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。要注重發(fā)揮行政法規(guī)和地方立法的重要作用，同時(shí)不斷加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議應(yīng)用性問題的解釋，構(gòu)建層級(jí)多元、科學(xué)合理的法律制度體系。

第三，以提升行政復(fù)議公信力為重點(diǎn)，加快推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化、信息化、專業(yè)化制度建設(shè)。圍繞行政復(fù)議工作各環(huán)節(jié)，大力加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)，盡快出臺(tái)加強(qiáng)行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)的意見。力爭(zhēng)通過三年左右的不懈努力，使行政復(fù)議渠道更加暢通，工作流程更加科學(xué)，工作力量顯著增強(qiáng)，人員素質(zhì)明顯提高，辦案條件進(jìn)一步改善，行政復(fù)議的權(quán)威性和公信力不斷提升。按照司法部“數(shù)字法治·智慧司法”信息化體系建設(shè)的總體部署，建立健全行政復(fù)議信息化建設(shè)相關(guān)制度，全面推廣行政復(fù)議工作平臺(tái)的運(yùn)用，在進(jìn)一步提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量和效率的同時(shí)，不斷拓展行政復(fù)議功能。按照黨中央關(guān)于“革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”的要求，盡快研究制定行政復(fù)議人員管理規(guī)定和執(zhí)業(yè)規(guī)范，探索建立符合行政復(fù)議工作特點(diǎn)的激勵(lì)保障機(jī)制，不斷加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員的管理、培訓(xùn)，努力打造一支對(duì)黨忠誠(chéng)、業(yè)務(wù)過硬、作風(fēng)優(yōu)良的復(fù)議干部隊(duì)伍。

第四，以“全國(guó)行政復(fù)議一盤棋”為導(dǎo)向，健全完善全系統(tǒng)行政復(fù)議監(jiān)督指導(dǎo)工作機(jī)制。進(jìn)一步完善通報(bào)約談、典型示范、評(píng)比表彰等工作機(jī)制，監(jiān)督推動(dòng)各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法辦案，不斷提高辦案質(zhì)量，讓行政復(fù)議“長(zhǎng)出牙齒”、形成震懾。建立請(qǐng)示答復(fù)、會(huì)議指導(dǎo)、匯編典型案例和法條釋義等常態(tài)化工作機(jī)制，有針對(duì)性地加強(qiáng)系統(tǒng)監(jiān)督指導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、穩(wěn)定隊(duì)伍、提高能力。建立學(xué)界和實(shí)務(wù)界合作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議基礎(chǔ)理論問題的研究，推動(dòng)完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議理論體系，為行政復(fù)議制度的創(chuàng)新發(fā)展提供支撐和引領(lǐng)。加強(qiáng)與行政審判機(jī)關(guān)的聯(lián)系，建立健全良性互動(dòng)機(jī)制，共同研究解決實(shí)踐中存在分歧的突出問題，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和辦案尺度，為行政復(fù)議工作的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

第五，以提升行政復(fù)議認(rèn)知度和認(rèn)可度為目標(biāo)，建立常態(tài)化的行政復(fù)議宣傳工作機(jī)制。堅(jiān)持內(nèi)宣和外宣相結(jié)合的原則，充分利用內(nèi)宣陣地，拓寬外宣平臺(tái)，做到“內(nèi)聚人心、外樹形象”。采取各種方式，積極宣傳行政復(fù)議制度的功能、優(yōu)勢(shì)以及取得的積極成效，努力擴(kuò)大行政復(fù)議的社會(huì)影響，讓更多群眾了解復(fù)議、信賴復(fù)議、選擇通過復(fù)議渠道維護(hù)自身權(quán)益。加大對(duì)行政復(fù)議系統(tǒng)涌現(xiàn)的典型人物的深入挖掘與宣傳，講好復(fù)議故事，打造法治名片。加大行政復(fù)議制度在領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法中的比重，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)行政復(fù)議工作重要性以及通過行政復(fù)議依法化解矛盾糾紛的重要意義的認(rèn)識(shí)。

推進(jìn)全面依法治國(guó)是時(shí)代最強(qiáng)音，行政復(fù)議工作使命光榮、責(zé)無(wú)旁貸。在新的歷史起點(diǎn)上，廣大行政復(fù)議工作者要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，加快打造新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義行政復(fù)議制度體系，不斷開創(chuàng)行政復(fù)議工作新局面，為維護(hù)人民群眾合法權(quán)益，促進(jìn)法治政府建設(shè)，服務(wù)全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)不斷作出新的貢獻(xiàn)。