價(jià)值導(dǎo)向、政府能力和社會(huì)支持：浙江省織里鎮(zhèn)新居民服務(wù)管理的一個(gè)分析

吳 堅(jiān)

浙江省湖州市織里鎮(zhèn)是湖州乃至全國(guó)的“童裝之都”，市場(chǎng)覆蓋率保持在98%以上，市場(chǎng)占有率30%以上，是浙江全省最具特色和活力的塊狀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)群，鎮(zhèn)綜合實(shí)力在全國(guó)千強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位列89位，省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位列前20位。2011年10月，因發(fā)生以新居民為主體的抗稅事件而使織里新居民治理問(wèn)題得到外界格外關(guān)注。經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，織里新居民服務(wù)管理到底提供了怎樣的答卷，取得了何種進(jìn)步，這些進(jìn)步又是如何取得的？對(duì)此進(jìn)行分析無(wú)疑是一件有價(jià)值的事情。

一、價(jià)值導(dǎo)向、政府能力和社會(huì)支持：新居民治理政策分析的一個(gè)視角

無(wú)論是社會(huì)問(wèn)題的解決還是人與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，均涉及人的真正需要和政府滿足需要的治理過(guò)程。社會(huì)素質(zhì)理論認(rèn)為，滿足人的需要須通過(guò)建構(gòu)三個(gè)互賴層次的內(nèi)容來(lái)實(shí)現(xiàn)，分別是規(guī)范價(jià)值、建構(gòu)性過(guò)程、機(jī)會(huì)與條件。穆爾把治理過(guò)程視為創(chuàng)造公共價(jià)值的戰(zhàn)略管理過(guò)程，由價(jià)值、能力和支持三個(gè)相互作用的內(nèi)容組成。

（一）價(jià)值導(dǎo)向

沃克（Walker）認(rèn)為社會(huì)政策可以被界定為一套施政理念，這套理念支撐著社會(huì)制度的發(fā)展和再生產(chǎn)，并決定著不同社會(huì)群體之間資源、地位和權(quán)力的分配。[1]社會(huì)政策具有自己鮮明的價(jià)值立場(chǎng)，不管人們?nèi)绾味x自己的社會(huì)政策概念，不管是狹隘還是廣泛，社會(huì)政策都體現(xiàn)了自己的價(jià)值判斷：其宗旨是為了向市民提供社會(huì)福利，在這種提供中既有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和手段，也有非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和手段，必然涉及國(guó)家角色問(wèn)題，涉及資源再分配手段。縱觀世界的社會(huì)保障和社會(huì)福利的問(wèn)題和解決方案，我們可以發(fā)現(xiàn)如下價(jià)值觀念：社會(huì)福利是社會(huì)集體應(yīng)盡的責(zé)任，是每個(gè)公民應(yīng)享受的權(quán)利；“公平和效率”或“正義與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”實(shí)現(xiàn)雙贏；生活素質(zhì)觀強(qiáng)調(diào)個(gè)體與自由的價(jià)值，發(fā)展型社會(huì)政策在強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略和人與社會(huì)同步發(fā)展的同時(shí)也關(guān)注人的經(jīng)濟(jì)理性，新公共管理強(qiáng)調(diào)個(gè)體與效率的價(jià)值，可持續(xù)發(fā)展、中國(guó)傳統(tǒng)文化和社會(huì)主義強(qiáng)調(diào)整體和公平的價(jià)值。

（二）政府能力

發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)個(gè)人資產(chǎn)的積累，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度為貧窮者提供脫貧的條件，而生活素質(zhì)評(píng)估強(qiáng)調(diào)個(gè)人能力的提供以滿足人自由的終極需要。政府自主性和政府能力是這種長(zhǎng)遠(yuǎn)抱負(fù)的必要條件，要求社會(huì)服務(wù)體系整體的高度配合，提高各部門、各層級(jí)協(xié)作性，還需要服務(wù)的使用者建立與服務(wù)提供者的合作關(guān)系，以提升服務(wù)的效果、質(zhì)量和精確度。以吉登斯的“第三條道路”社會(huì)政治治理框架為基礎(chǔ)，以森的可行能力為取向，并且包括了梅志里的社會(huì)發(fā)展主義，強(qiáng)調(diào)通過(guò)對(duì)話重建社會(huì)政策各主體的責(zé)任，共同促進(jìn)人的能力提升，從制度上融合社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[2]關(guān)注社區(qū)、社會(huì)以及更廣闊的社會(huì)進(jìn)步和社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)福利并非只因?yàn)槔髁x和應(yīng)有權(quán)利而提供，實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)也是一個(gè)重要原因，經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策必須結(jié)合，只有把社會(huì)福利的消費(fèi)性和生產(chǎn)性相結(jié)合，通過(guò)社會(huì)投資提升人力資本，幫助福利使用者參與生產(chǎn)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[3]

（三）社會(huì)支持

穆爾認(rèn)為創(chuàng)造公共價(jià)值的一個(gè)重點(diǎn)是在認(rèn)可環(huán)境中取得利害關(guān)系人的支持，認(rèn)可環(huán)境的形成有其條件，就是每個(gè)國(guó)家或地區(qū)的歷史與制度發(fā)展。政策網(wǎng)絡(luò)由各種有其自身價(jià)值和核心目標(biāo)的獨(dú)立單位組成，不同單位之間的合作就是對(duì)不同目標(biāo)的整合，以形成共同目標(biāo)，并引導(dǎo)每個(gè)單位通過(guò)自身努力達(dá)成這一共同目標(biāo)，取得市民支持，并配合整體的戰(zhàn)略目標(biāo)和價(jià)值。一個(gè)封閉的、缺乏公眾監(jiān)察的網(wǎng)絡(luò)即為不透明網(wǎng)絡(luò)，它往往導(dǎo)致只對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)而不對(duì)外負(fù)責(zé)的問(wèn)題，并容易導(dǎo)致產(chǎn)生不道德甚至非法行為。人們?cè)谌粘Ｉ钪幸环矫嬲鎸?shí)地感到行動(dòng)、思想和創(chuàng)作自由空間的存在，但另一方面，這種自由又不可避免地受到結(jié)構(gòu)和文化的限制和約束，文化結(jié)構(gòu)也深深地限制了社會(huì)認(rèn)可支持的獲得；人的社會(huì)屬性決定了人的自我實(shí)現(xiàn)是取決于社會(huì)認(rèn)同，自我實(shí)現(xiàn)過(guò)程與集體認(rèn)同形成過(guò)程之間有著互賴性，服務(wù)提供者之間和政府與服務(wù)提供者之間的互動(dòng)與協(xié)作除需要資源的交換或依賴、權(quán)力的控制以及制度的規(guī)范外，更需結(jié)合通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)取得社會(huì)資本。

二、浙江織里鎮(zhèn)新居民治理政策分析

（一）價(jià)值分析

由于歷史成因和現(xiàn)實(shí)條件，雖然經(jīng)過(guò)不斷改革完善，我國(guó)社會(huì)政策體系事實(shí)上存在著國(guó)家主導(dǎo)、城鄉(xiāng)二元的“二元社會(huì)中國(guó)”，城鄉(xiāng)居民、區(qū)域內(nèi)外居民在社會(huì)福利、社會(huì)權(quán)利上存在較大差距，新居民只是其問(wèn)題的一個(gè)具體表現(xiàn)。因此，新居民問(wèn)題的解決是整個(gè)社會(huì)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動(dòng)全身，需要各級(jí)政府間、政府主管部門間、政府與企業(yè)間、政府與社會(huì)間的聯(lián)動(dòng)與協(xié)作，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公民參與”的社會(huì)管理格局落實(shí)到新居民治理中。從織里鎮(zhèn)及其上級(jí)政府湖州市政府新居民服務(wù)管理政策文本可以看出，新居民治理主要宗旨在于保護(hù)新居民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，促進(jìn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。從社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力和效率角度看，通過(guò)必要的新居民福利和社會(huì)權(quán)利的補(bǔ)位來(lái)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力支撐和基礎(chǔ)保障。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、解決結(jié)構(gòu)性的勞動(dòng)力短缺、擴(kuò)大消費(fèi)需求等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的考量還是新居民發(fā)展型社會(huì)政策制定的主要依據(jù)與著眼點(diǎn)；改善民生、推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新第二出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，構(gòu)建一個(gè)共建共治共享的和諧社會(huì)，因?yàn)榱鲃?dòng)人口民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、就住、社會(huì)保障和文化生活等方面的需求日益增長(zhǎng)，期待享受市民待遇、共享改革成果的愿望更加強(qiáng)烈?？傮w而言，從效率、社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力出發(fā)主體賦能和福利補(bǔ)位的策略和措施較多，而從公平、平等角度推進(jìn)整體進(jìn)步、共建共享、權(quán)利保障的價(jià)值導(dǎo)向和實(shí)際措施較少，救濟(jì)途徑也不是很多。

（二）能力分析

為建立健全新居民服務(wù)管理工作的組織網(wǎng)絡(luò)、工作制度和保障體系，完善公共服務(wù)體系、維權(quán)機(jī)制和政策措施，湖州市政府辦公室增設(shè)了新居民事務(wù)處，三縣兩區(qū)設(shè)立新居民事務(wù)局，配備班子成員，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立新居民事務(wù)所，社區(qū)（村）和企業(yè)建立新居民工作站（點(diǎn)），根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公共財(cái)力、資源承載能力，制定出臺(tái)了1+N政策，即《湖州市人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)全市流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的通知》和《湖州市新居民計(jì)劃生育服務(wù)管理卡制度》《湖州市新居民兒童免疫規(guī)劃和婦幼保健服務(wù)管理工作方案》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新居民黨員服務(wù)管理工作的意見》《關(guān)于做好務(wù)工流動(dòng)人口加入工會(huì)工作的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口學(xué)法用法提高遵紀(jì)守法意識(shí)的意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)全市新居民服務(wù)管理工作的意見》等相關(guān)制度，從組織體系和政策體系上構(gòu)建了新居民整體性治理框架，有效地提升了政府新居民治理能力?？椑镦?zhèn)在流動(dòng)人口信息登記、企業(yè)宿舍智慧用電、信息登記外包、家園衛(wèi)士建設(shè)、智慧消防建設(shè)等新居民服務(wù)管理方法方面形成了相對(duì)有特色的以人為本的綜合性管理模式，預(yù)防、控制和打擊各種違法犯罪的能力顯著增強(qiáng)，“最多跑一次”改革不忘新居民，為偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾提供家門口一站式服務(wù)，提供上門拍照、錄指紋等服務(wù)，居住證的辦理上基本實(shí)現(xiàn)零跑次。為新居民開展便民服務(wù)，設(shè)立計(jì)生服務(wù)點(diǎn)，對(duì)新居民子女實(shí)行平等關(guān)愛；強(qiáng)化勞動(dòng)合同管理，督促用人單位依法參加社會(huì)保險(xiǎn)，新居民在規(guī)模以上企業(yè)的合同簽訂率和社保繳納率均在95%以上，加強(qiáng)對(duì)新居民的就業(yè)技能培訓(xùn)，強(qiáng)化對(duì)涉及新居民的侵權(quán)案件查處，通過(guò)廣泛發(fā)動(dòng)，各界齊心服務(wù)新居民，提升新居民文化娛樂(lè)生活水平及其政治地位，舉辦有“十佳（優(yōu)秀）新湖州青少年”活動(dòng)、“情系新居民、服務(wù)進(jìn)社區(qū)”為主題的宣傳服務(wù)日，舉辦了文藝會(huì)演、計(jì)生知識(shí)圖版展、有獎(jiǎng)知識(shí)問(wèn)答、發(fā)放宣傳資料等宣傳活動(dòng)；“愛心大篷車”六送（送文化、送健康、送技能、送安全、送法律、送溫暖）進(jìn)企業(yè)活動(dòng)，有效地幫助新居民融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，促進(jìn)基層和諧。社會(huì)保障水平有新提高，權(quán)益維護(hù)取得新成效，新居民滿意度有新提升，皆顯示了政府管理服務(wù)能力的大幅提升。總體上來(lái)說(shuō)，預(yù)防、管理、服務(wù)、維穩(wěn)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力提升較多，但在促進(jìn)新居民工作能力、社會(huì)能力等賦能方面的造血能力上有所欠缺，或有效性、針對(duì)性存在問(wèn)題。

（三）支持分析

根據(jù)調(diào)查，新居民交往對(duì)象以親緣群體和業(yè)緣群體為主，開拓性不夠。社會(huì)交往圈是個(gè)體與他人交流和互動(dòng)的基本平臺(tái)。新居民平時(shí)交往最多的人依次是父母及家人、同事、同學(xué)、同鄉(xiāng)、親戚朋友、鄰居、社工。其中，父母家人與同事占67.9%的比例。這說(shuō)明，新居民的社會(huì)交往圈是以親緣群體和業(yè)緣群體為主的。其交往圈同質(zhì)性較強(qiáng)，開拓性不夠。遇困難時(shí)的求助對(duì)象：較少求助正式組織或機(jī)構(gòu)。面對(duì)一個(gè)相對(duì)陌生的環(huán)境，在遇到困難時(shí)，外來(lái)務(wù)工人員第二代的求助對(duì)象主要還是親緣群體和業(yè)緣群體，這與他們平時(shí)交往頻繁、相互了解和信任有關(guān)。外來(lái)務(wù)工人員第二代對(duì)正式的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)的利用率還比較低。針對(duì)這種情況，織里鎮(zhèn)于2014年4月由安徽、江西、重慶等12個(gè)異地商會(huì)和1個(gè)當(dāng)?shù)厣虝?huì)組成了新居民和諧促進(jìn)會(huì)，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，共同參與”的原則，積極推進(jìn)織里鎮(zhèn)“產(chǎn)城人融合”積極參與企業(yè)消防安全生產(chǎn)培訓(xùn)、勞動(dòng)合同簽訂培訓(xùn)等活動(dòng)，使法律法規(guī)知識(shí)延伸到新居民的工作、生活中，建立了良好的溝通機(jī)制。自建立以來(lái)，促進(jìn)會(huì)已成功協(xié)調(diào)解決糾紛多起。同時(shí)，促進(jìn)會(huì)還建立了一支800余人的新居民平安志愿者隊(duì)伍，進(jìn)一步融洽新老居民關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，使新居民管理服務(wù)政策在社會(huì)上得到了更好的宣傳，也更好提高了新居民治理的社會(huì)支持度。

三、結(jié) 論

國(guó)策推動(dòng)、學(xué)者策應(yīng)下，以治理體系、治理能力建設(shè)為主線的公共治理轉(zhuǎn)型已成為當(dāng)下中國(guó)各級(jí)政府熱火朝天的政治實(shí)踐。浙江省織里鎮(zhèn)“流動(dòng)人口管理”向“新居民治理”轉(zhuǎn)型的實(shí)踐在全國(guó)具有相對(duì)的先行性和典型性，而政策文本是治理轉(zhuǎn)型標(biāo)志性成果，政策文本價(jià)值要素和行動(dòng)要素也是考察新居民治理政策的一個(gè)很好方法?？椑镦?zhèn)乃至湖州市政府新居民政策文本形式較為完備，進(jìn)步意義重大，但存在價(jià)值模糊、概念偷換、目標(biāo)與策略不匹配、策略之間沖突、行動(dòng)資源無(wú)約束或無(wú)保障等問(wèn)題存在。因此，對(duì)于壓力型體制下的地方行政官僚組織自主性、決策說(shuō)理程序、地方行政官僚組織任務(wù)結(jié)構(gòu)與任務(wù)環(huán)境間的關(guān)系，應(yīng)該展開更為深入的研究。