城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)寓于小城鎮(zhèn)建設(shè)之中

許經(jīng)勇

摘 ?要：城鄉(xiāng)融合發(fā)展是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。但是，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，卻離不開小城鎮(zhèn)建設(shè)。我國用城鎮(zhèn)化替代城市化的提法，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。小城鎮(zhèn)是連接城與鄉(xiāng)的紐帶。小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，也就是無形城市化的發(fā)展過程。這種城市化不是體現(xiàn)在農(nóng)村人口集中向大中城市轉(zhuǎn)移（即有形城市化）的過程，而是農(nóng)民就地城市化的過程。只有把有形城市化與無形城市化有機(jī)結(jié)合起來，我國城市化才能得到健康的發(fā)展。與大中城市發(fā)展相比較，小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴(yán)重滯后，主要原因是財稅體制改革尚未到位，縣、鎮(zhèn)兩級財權(quán)與事權(quán)不匹配。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 ?城鄉(xiāng)融合 ?小城鎮(zhèn)建設(shè)

建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，是黨的十九大提出的實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。2017年12月底，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上指出：“40年前，我們通過農(nóng)村改革拉開了改革開放大幕。40年后的今天，我們應(yīng)該通過振興鄉(xiāng)村，開啟城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)新局面?！蓖瑫r明確指出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。在這個會議上，習(xí)近平總書記還指出：“要把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇文章做好，必須走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。我們一開始就沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合?！薄俺鞘谢迸c“城鎮(zhèn)化”雖然只有一字之差，但后者強(qiáng)調(diào)的是不能忽視小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略地位?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》（2014—2020年）明確提出，為了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)中小城市輻射帶動能力，加快發(fā)展中小城市，有重點發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

小城鎮(zhèn)是連接城與鄉(xiāng)的紐帶

之所以要把“鎮(zhèn)”突出出來，是因為鎮(zhèn)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與城有著密切的關(guān)系，是連接城與鄉(xiāng)的紐帶。與城不同，鎮(zhèn)對周圍鄉(xiāng)村的依賴性很大，鎮(zhèn)的形成是由于周圍鄉(xiāng)村的發(fā)展，鎮(zhèn)的發(fā)展、興衰與周圍鄉(xiāng)村息息相關(guān)。故人們往往把鎮(zhèn)稱之為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。鄉(xiāng)村的鎮(zhèn)最初稱之為集鎮(zhèn)，因為一般都是由農(nóng)村集市演變過來的，在其形成發(fā)展過程中，都呈現(xiàn)以商品交換為主的商業(yè)型特點。商業(yè)型的農(nóng)村集鎮(zhèn)能否轉(zhuǎn)化為工業(yè)型農(nóng)村集鎮(zhèn)取決于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展程度，如浙江省溫州地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，很多集鎮(zhèn)都轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)型集鎮(zhèn)。當(dāng)然也有一部分集鎮(zhèn)，是接受大中城市工業(yè)擴(kuò)散發(fā)展成為工業(yè)型集鎮(zhèn)，如蘇南地區(qū)的一些集鎮(zhèn)。但無論是哪一種類型的集鎮(zhèn)，都會帶動農(nóng)村的繁榮與發(fā)展。鎮(zhèn)與城是相通的，無論是鎮(zhèn)或者是城，都是以非農(nóng)業(yè)為主體;但是鎮(zhèn)與城的功能也不同，城一開始就與鄉(xiāng)村相分離，而且是在與鄉(xiāng)村的對立中發(fā)展的。而鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村都沒有離開農(nóng)業(yè)，鎮(zhèn)里農(nóng)業(yè)人口還占一定的比重。鎮(zhèn)與城的密切關(guān)系，表現(xiàn)在它們之間沒有不可逾越的鴻溝，我國有許多城市都是由鎮(zhèn)發(fā)展過來的。例如，我國超大城市深圳，就是從一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展起來的。這個發(fā)展過程可以作如下表示：即鄉(xiāng)村-村鎮(zhèn)-集鎮(zhèn)—市鎮(zhèn)—城市。由于鎮(zhèn)與城市、鄉(xiāng)村之間存在密切的關(guān)系，這種關(guān)系也可以說是承上啟下的關(guān)系。我國的城鎮(zhèn)化具有“雙重城鎮(zhèn)化”的特征，即在城市地區(qū)發(fā)展城市群，發(fā)揮大中城市的輻射帶動作用，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展小城鎮(zhèn)，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化。從這個意義上說，城鄉(xiāng)融合發(fā)展離不開小城鎮(zhèn)的輻射帶動作用。要解決我國的“三農(nóng)”問題，必須有三門互相聯(lián)系又有區(qū)別的學(xué)科作指導(dǎo)，即農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)學(xué)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象，比鄉(xiāng)村區(qū)域高一層次，比城市區(qū)域低一層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程，就是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展的過程。

發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于降低城市化成本

在人類社會發(fā)展史上，是先有農(nóng)村后有城市。作為一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，城市化的本質(zhì)是鄉(xiāng)村城市化。簡而言之，城市化是把傳統(tǒng)落后的農(nóng)村“化”為現(xiàn)代先進(jìn)的城市。城市化有兩種基本形式：一種形式是由于城市經(jīng)濟(jì)、社會、文化等方面的先進(jìn)性產(chǎn)生了巨大的吸引力，促使鄉(xiāng)村包括勞動力在內(nèi)生產(chǎn)要素向原有的城市集中;另一種形式是隨著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會、文化的繁榮與發(fā)展，帶動了小集鎮(zhèn)的發(fā)展，逐步演變成為一座小城市。隨著城市化程度的提高，后一種形式的城市化越來越具有重要的作用。還應(yīng)當(dāng)指出，當(dāng)城市化發(fā)展到一定高度，城市文明就會向尚未成為城市的鄉(xiāng)村擴(kuò)散，使得這些尚未轉(zhuǎn)化為城市的鄉(xiāng)村，漸漸失去原始鄉(xiāng)村的特征，生產(chǎn)方式、生活方式、居住景觀、交往方式以及思想觀念等，也都被城市化了。這種城市化也可以說是無形城市化，或就地城市化。而城市文明的擴(kuò)散，在很大程度上是通過小城鎮(zhèn)為媒介。

我國改革開放40多年來，包括勞動力在內(nèi)的農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市單向流動，主要是流動到大城市和中等城市，因為大城市和中等城市的基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，二三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)，吸收生產(chǎn)要素的能力較強(qiáng)，提供就業(yè)機(jī)會較多。這條城市化道路，也稱為異地城市化道路。異地城市化的負(fù)面效應(yīng)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差別越來越大，一極是城市的發(fā)展與繁榮;另一極是農(nóng)村的蕭條與衰落。與此同時，異形城市化的成本高，長期存在著農(nóng)民工與市民的差別，這是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市的縮影。為了保證城市化的持續(xù)健康發(fā)展，客觀上要求必須把城市化的重點，放在如何增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的擴(kuò)散、輻射、帶動作用上。只有全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，才能加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城鄉(xiāng)差別越小，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高。與大中城市相比較而言，小城市和小城鎮(zhèn)最貼近農(nóng)村，是發(fā)揮對農(nóng)村輻射、帶動作用的主要載體或平臺。同時小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又是建立在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上?？h域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是城鄉(xiāng)融合的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，小城鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)資源要素雙向流動的重要依托，又是農(nóng)民深度融入城鎮(zhèn)的重要場所。我國沿海地區(qū)的實踐經(jīng)驗表明，凡是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)資源要素的流動都比較快，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合的程度都比較高，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會差別都比較小，無形城市化程度都比較高。例如我國的蘇南地區(qū)和浙東南地區(qū)。

我們這里所說的無形城市化，就是鄉(xiāng)村城市化或者是就地城市化，也可以說是城鄉(xiāng)一體化。這里所說的城鄉(xiāng)一體化，不僅表現(xiàn)在體制機(jī)制差別的消失，還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的接近。即雖然繼續(xù)保留鄉(xiāng)村的屬性，但這時的鄉(xiāng)村與城市的差別已經(jīng)很小，無論是城市或者是鄉(xiāng)村，都基本上實現(xiàn)了現(xiàn)代化。從我國的實際情況出發(fā)，城市化道路除了農(nóng)村人口向城市集中，還可以通過農(nóng)村現(xiàn)代化，使農(nóng)民的生活水平達(dá)到或接近城市居民。這種城市化稱之為無形城市化。無形城市化是以小城鎮(zhèn)為核心，以廣大農(nóng)村為半徑的全域城市化。農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，其內(nèi)在動力是城鄉(xiāng)差別，即城市的拉力和農(nóng)村的推力共同作用的結(jié)果。城鄉(xiāng)差別越大，轉(zhuǎn)移的速度越快。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，以及農(nóng)村要素市場化程度的提高和產(chǎn)權(quán)制度的逐步完善，農(nóng)民財產(chǎn)性收入的快速增加，城鄉(xiāng)差別明顯縮小，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的推力和拉力就會逐漸弱化，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移就會出現(xiàn)負(fù)增長。這就要求另辟新的城市化道路，即無形城市化道路。有形城市化是指農(nóng)村人口向城市集中，農(nóng)民工市民化的條件由城市提供，這種形式的城市化，往往超過城市的承受力，導(dǎo)致農(nóng)民工市民化速度相當(dāng)緩慢。因為這種形式的城市化不是簡單的人口比重的提高和城市面積的擴(kuò)張，更重要的是生產(chǎn)方式、生活方式、就業(yè)方式、居住環(huán)境、社會保障、基本公共服務(wù)等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的根本轉(zhuǎn)變。正是為了解決以往城市化所面臨的突出問題，新型城鎮(zhèn)化更加強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重提升人民群眾的獲得感和幸福感。實踐經(jīng)驗告訴我們，為了促進(jìn)我國城市化的健康發(fā)展，還必須重視無形城市化這種城市化形式，即“反彈琵琶”的形式，這就是就地城市化形式，就地把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

我們之所以強(qiáng)調(diào)要重視走無形城市化道路，即鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活方式以及基本公共服務(wù)城市化，是因為它改變了城市化的責(zé)任只能由城市來承擔(dān)，城市承擔(dān)不了，就出現(xiàn)“半城市化”，“農(nóng)民工”是半城市化的具體表現(xiàn)。要從“半城市化”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘谢?，還有很長的路要走。從頂層設(shè)置看，提出要把居住證制度覆蓋全部城市常住人口，且持有居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以與市民一樣享有同等的基本公共服務(wù)。這種設(shè)置的主觀愿望是好的，但滿足實現(xiàn)這個目標(biāo)的條件目前還不具備，即地方政府的財政力量還不夠。問題的關(guān)鍵在于，因政府干預(yù)而形成的制度扭曲（城鄉(xiāng)二元體制），是有其存在的原因的，當(dāng)消除這些原因的條件還不具備，就要急于放棄這種扭曲，就會事與愿違，“欲速則不達(dá)?！倍ㄟ^發(fā)展小城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村發(fā)展的無形城市化，一方面可以使鄉(xiāng)村居民的生產(chǎn)生活方式以及基本公服務(wù)向城市趨同，解決鄉(xiāng)村人的社會發(fā)展問題，即實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會發(fā)展現(xiàn)代化、城市化;另一方面又不需要人口在空間位置上大規(guī)模轉(zhuǎn)移，緩解了有形城市化所帶來的負(fù)面效應(yīng)。要使無形城市化得到健康發(fā)展，當(dāng)前必須重點解決三個方面的問題：一是要加大農(nóng)村公共品投入和公共設(shè)施建設(shè)。長期以來，國家的財政投入重點放在城市，特別是大中城市，小城鎮(zhèn)投入很少，導(dǎo)致農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施差，這不僅制約著鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入水平的提高，還直接影響鄉(xiāng)村居民生活質(zhì)量的改善。二是要加大對農(nóng)村教育事業(yè)的投入。城鄉(xiāng)差別大，主要不是農(nóng)村人口多，而是農(nóng)村人口質(zhì)量低，農(nóng)民受教育的機(jī)會少、條件差。習(xí)近平總書記在《擺脫貧困》一書中反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“越窮的地方越需要辦教育，越不辦教育越窮?！比绻话艳r(nóng)村教育搞上去，加大農(nóng)村人力資本投資，全面提升農(nóng)村人口素質(zhì)，城鄉(xiāng)差別是很難有效的縮小。三是促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化以及城鄉(xiāng)要素雙向自由流動。推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵，在于破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和優(yōu)化配置的瓶頸制約。而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是城鄉(xiāng)要素雙向自由流動的重要條件。

發(fā)展小城鎮(zhèn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最佳途徑

本文開頭引用習(xí)近平總書記的一段話，是把城鄉(xiāng)融合發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)放在同等的地位。這兩者之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)說是相輔相成的。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制形成了，農(nóng)村現(xiàn)代化以及全國現(xiàn)代化也就基本上實現(xiàn)了。因為只有城鄉(xiāng)的體制性制度性差別消除了，城鄉(xiāng)要素才可以雙向自由流動，農(nóng)村要素短缺的狀況才能得到根本改善。而要消除城鄉(xiāng)體制性制度性差別，不僅取決于改革的力度，而且取決于發(fā)展的程度。與其相聯(lián)系，我國的城市化應(yīng)當(dāng)是“雙向驅(qū)動”，其中之一就是農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，即通過深化改革，使農(nóng)村要素（特別是土地要素）流動起來;通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使農(nóng)業(yè)成為高效益的產(chǎn)業(yè);通過宅基地合理的流動，促進(jìn)農(nóng)民向農(nóng)村社區(qū)集中，改善農(nóng)民的居住環(huán)境和居住條件;通過城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，使城鄉(xiāng)差別逐步縮小，最終實現(xiàn)農(nóng)村城市化。農(nóng)村城市化并不意味著把農(nóng)村消滅，在自然生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式、文化傳統(tǒng)內(nèi)涵等方面，還會存在一定差別，但這種差別已經(jīng)不是本質(zhì)上的差別。這條城市化道路是建立在小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是以小城鎮(zhèn)為核心、以廣大農(nóng)村為腹地的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展過程就是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程。小城鎮(zhèn)發(fā)展的程度越高，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的程度就越高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化程度就越高，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程就越快，鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)就越靠近。這就不難理解，習(xí)近平總書記在2017年12月底中央農(nóng)村工作會議上，圍繞“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”這個主題，特別強(qiáng)調(diào)我們沒有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。而城鄉(xiāng)融合的過程，就是無形城市化的過程，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的過程，也是城鄉(xiāng)一體化的過程。

但是，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又離不開大中城市的輻射、帶動。換句話說，沒有大中城市的輻射、帶動，小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)是發(fā)展不起來的。這就提出如何促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。相對于大中城市的發(fā)展，小城鎮(zhèn)的發(fā)展嚴(yán)重滯后其根本原因在于缺乏優(yōu)質(zhì)資源。由于我國傳統(tǒng)的行政體制和財政體制，把不同城市規(guī)模（主要是人口規(guī)模）劃分為不同的級別，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源（包括財政資源）向大中城市（特別是大城市）集中，使得小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力很小。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)水平以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)機(jī)會，大中城市都明顯優(yōu)于小城鎮(zhèn)。始于1994年的分稅制，較大幅度地提高中央財政的比重，地方財政所占比例約下降三成，但地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任并沒有減少;況且分稅制只劃分中央和省兩級，省以下各級一直沒有劃分。因此出現(xiàn)了這樣的順口溜：“中央財政喜氣洋洋，省市財政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級財政拆東墻補西墻，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政哭爹叫娘?！庇纱丝梢?，鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)，要能順利向前推進(jìn)，就必須深化財稅體制改革，使各級地方政府都能實現(xiàn)財權(quán)、事權(quán)以及支出責(zé)任相匹配。

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（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）

責(zé)任編輯：張莉莉