平臺(tái)型治理：通往城市共融的路徑選擇
——基于中國(guó)十大城市調(diào)研的實(shí)證研究

閔學(xué)勤， 陳丹引

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院， 南京 210023)

移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)崛起的近十年來(lái)，以跨界互通、合作共享和用戶(hù)思維為主導(dǎo)的平臺(tái)型經(jīng)濟(jì)迅速成為新經(jīng)濟(jì)的主流，并帶來(lái)城市商業(yè)形態(tài)和居民消費(fèi)模式的顛覆性變革。這一趨勢(shì)與以往人類(lèi)循環(huán)往復(fù)的發(fā)展規(guī)律——技術(shù)變遷帶來(lái)經(jīng)濟(jì)變遷，并進(jìn)而影響社會(huì)變遷——一樣，正以不可阻擋之勢(shì)向社會(huì)領(lǐng)域侵襲，城市成為首當(dāng)其沖的試驗(yàn)場(chǎng)。

事實(shí)上，十九大報(bào)告提出的“ 打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，既是順應(yīng)中國(guó)高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后可能出現(xiàn)的社會(huì)發(fā)展大潮，也是平臺(tái)型經(jīng)濟(jì)在社會(huì)領(lǐng)域滲透復(fù)制的一種精妙的頂層設(shè)計(jì)。特別是在當(dāng)前中國(guó)城市化率已近60%的場(chǎng)景下，原本就以資源集聚見(jiàn)長(zhǎng)的城市，有機(jī)會(huì)率先借助新型平臺(tái)思維，運(yùn)用互聯(lián)物聯(lián)技術(shù)，像平臺(tái)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)消費(fèi)變局一樣，通過(guò)城市各級(jí)各類(lèi)政務(wù)平臺(tái)、協(xié)商平臺(tái)、投訴回應(yīng)平臺(tái)及區(qū)域一體化平臺(tái)等的搭建和運(yùn)營(yíng)，迎來(lái)城市治理的新格局。但是這類(lèi)非經(jīng)濟(jì)訴求的城市治理平臺(tái)既有在線(xiàn)特征(需要學(xué)習(xí)如何黏住百姓，讓其從中受益獲利)，也有線(xiàn)下特征(嵌入了包括政府、社會(huì)等多元主體)；而對(duì)于如何可持續(xù)發(fā)展、讓城市走向共融共享的現(xiàn)代治理之路等，并沒(méi)有太多可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。也就是說(shuō)，從引領(lǐng)商業(yè)和消費(fèi)變遷的平臺(tái)型經(jīng)濟(jì)中汲取營(yíng)養(yǎng)，走向謀求城市創(chuàng)新發(fā)展的平臺(tái)型治理，還有許多未知領(lǐng)域值得探索。

一、 平臺(tái)型治理的緣起及演化

不可否認(rèn)，當(dāng)下各類(lèi)數(shù)字平臺(tái)日漸侵入全球城市生活中心，幾乎形塑著人們的各類(lèi)日常實(shí)踐，平臺(tái)型社會(huì)(platform society)已悄然來(lái)臨(Nash et al., 2017; Van Dijck et al., 2018)。通過(guò)對(duì)平臺(tái)實(shí)踐的梳理可以發(fā)現(xiàn)，私人部門(mén)之外，愈來(lái)愈多的公共部門(mén)或正在探索搭建治理平臺(tái)，或通過(guò)與現(xiàn)有平臺(tái)合作來(lái)生產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以期在改進(jìn)自身服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)增進(jìn)透明性、開(kāi)放性、創(chuàng)新性和回應(yīng)性。簡(jiǎn)而言之，平臺(tái)日趨滲入公共治理領(lǐng)域(Ansell et al., 2017)，不斷有公共部門(mén)的論壇、信息交流中心或網(wǎng)站等開(kāi)始平臺(tái)化。

平臺(tái)型治理已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出理論范圍，先行進(jìn)入了世界各層級(jí)政府/公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行試驗(yàn)：首先，在更為復(fù)雜、不確定、有爭(zhēng)議性且充滿(mǎn)價(jià)值利益沖突的全球治理領(lǐng)域，一種以平臺(tái)協(xié)作模式來(lái)打破線(xiàn)性決策模式的嘗試正在進(jìn)行(Koetz et al., 2012)，該模式被視為可推動(dòng)聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的積極政策工具(Ansell et al., 2017)。同樣，在國(guó)家層面，各國(guó)政府致力于探索構(gòu)建平臺(tái)，以提供工具、資源，重塑與公民的互動(dòng)并實(shí)現(xiàn)增效節(jié)支。較有代表性的如英國(guó)正致力于追求的“ 政府即平臺(tái)”(Government as a Platform)愿景(相關(guān)介紹參見(jiàn)Margetts et al., 2017; Brown et al., 2017; Mukhopadhyay et al., 2019)。在城市層面，平臺(tái)在幫助地方政府匯集利益相關(guān)者參與創(chuàng)新以解決城市問(wèn)題、提升城市居民生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展方面正在發(fā)揮重要作用。例如，愛(ài)爾蘭都柏林于2011年創(chuàng)建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，該平臺(tái)促進(jìn)了盡可能多的企業(yè)和個(gè)人的參與，并且作為都柏林管理機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了以數(shù)據(jù)為驅(qū)動(dòng)力的創(chuàng)新，并推動(dòng)都柏林在開(kāi)發(fā)和測(cè)試新的城市解決方案方面成為全球領(lǐng)導(dǎo)者(相關(guān)介紹參見(jiàn)Stephenson et al., 2012; 陳美，2018)。與此同時(shí)，在中國(guó)本土，各類(lèi)政府服務(wù)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)、數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)、區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái)等治理平臺(tái)漸次生成，被運(yùn)用于基層治理、創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域。例如，南京市棲霞區(qū)的“ 掌上云社區(qū)治理模式”，可視為基層探索平臺(tái)型治理的典型。

誠(chéng)然，當(dāng)前平臺(tái)型治理仍是一個(gè)正在探索、演化中的治理模式，還未有實(shí)踐完形，亟須在理論支撐下進(jìn)行更多的探索試驗(yàn)。治理理論自20世紀(jì)末興起以來(lái)，已演化出諸多范式。在全球公共部門(mén)的平臺(tái)實(shí)踐方興未艾之際，已有學(xué)者宣稱(chēng)，繼參與式治理之后，一種平臺(tái)范式(platform paradigm)正在興起(Janowski et al., 2018)。但梳理國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，在認(rèn)同平臺(tái)型治理價(jià)值的共識(shí)之下，關(guān)于何為平臺(tái)型治理尚無(wú)一致定義。各觀(guān)點(diǎn)的主要分歧在于對(duì)平臺(tái)概念的辨析。目前而言，大多數(shù)文獻(xiàn)是在數(shù)字平臺(tái)的基礎(chǔ)上闡釋平臺(tái)型治理(例如：O’Reilly, 2010; Janssen et al., 2013; Klievink et al., 2016; Mukhopadhyay et al., 2019)。較有代表性的如：Web 2.0概念的提出者Tim O’Reill(2010)為“ 政府即平臺(tái)”(Government as a Platform)構(gòu)想提出七項(xiàng)原則，即開(kāi)放(openness)、簡(jiǎn)單(simplicity)、參與(participation)、“ 向黑客學(xué)習(xí)”(learning from hacker)、數(shù)據(jù)挖掘(data mining)、實(shí)驗(yàn)(experimentation)和“ 案例引領(lǐng)”(leading by example)。作為數(shù)字政府的長(zhǎng)期研究者，Elsevier《政府信息季刊》聯(lián)席主編Janowski及其合作者(2018)提出，平臺(tái)型治理是政府通過(guò)平臺(tái)將數(shù)據(jù)、服務(wù)、技術(shù)和人員聚集在一起，賦予公民自身創(chuàng)造公共價(jià)值的權(quán)利，以響應(yīng)不斷變化的社會(huì)需求的治理范式。在此，平臺(tái)被視為一種數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，一套通過(guò)技術(shù)、用戶(hù)和政策制定者的相互作用而出現(xiàn)和發(fā)展的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)(Janssen et al., 2009)，其在連通政府、技術(shù)開(kāi)發(fā)者、服務(wù)提供者、公民等社會(huì)主體上發(fā)揮著關(guān)鍵作用。該治理范式的核心是在數(shù)字技術(shù)賦能下通過(guò)平臺(tái)對(duì)公民及其他非政府行動(dòng)者進(jìn)行賦權(quán)(empowerment)，強(qiáng)調(diào)政府調(diào)動(dòng)內(nèi)外資源、工具的能力以及賦予公眾自身創(chuàng)造公共價(jià)值的結(jié)構(gòu)性作用(Janowski et al., 2018)。也正是在這個(gè)意義上，平臺(tái)型治理區(qū)別于其他共享公私合作伙伴理念的協(xié)同治理、網(wǎng)絡(luò)治理和參與式治理等模式。

但是在另一端，一些學(xué)者提出，對(duì)于公共平臺(tái)概念應(yīng)作去數(shù)字化理解(Ansell et al., 2017)，或者說(shuō)應(yīng)超越計(jì)算(computational，即計(jì)算機(jī)程序可以運(yùn)行的系統(tǒng))意涵(Gillespie, 2010)。遵循這一路徑的學(xué)者，通常借助經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程設(shè)計(jì)學(xué)視角下的平臺(tái)理論對(duì)平臺(tái)進(jìn)行概念化。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，平臺(tái)通常被理論化為雙邊(或多邊)市場(chǎng)(Rochet et al., 2003)。平臺(tái)是促進(jìn)生產(chǎn)者和消費(fèi)者進(jìn)行價(jià)值互動(dòng)的結(jié)構(gòu)(帕克 等，2017)，其核心是信息和互動(dòng)，且任一端參與者增加，價(jià)值也隨之增加，即存在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)(network effects)。事實(shí)上，雙邊市場(chǎng)古已有之，如早期集市，晚近一點(diǎn)的報(bào)刊、信用卡。只是在數(shù)字技術(shù)的進(jìn)步和應(yīng)用創(chuàng)新下，搭建平臺(tái)更簡(jiǎn)單，平臺(tái)規(guī)模更大，交易成本更低，社群反饋回路(community feedback loops)得以增加，供需匹配性更佳(帕克 等，2017)，且隨著除供需雙方之外的第三方加入(如廣告商)，網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)更顯著。也因此，平臺(tái)模式能徹底打敗以往的管道模式(pipeline mode)(Van Alstyne et al., 2016)。此外，工程設(shè)計(jì)學(xué)將平臺(tái)理論化為模塊化技術(shù)架構(gòu)(modular technological architectures)(Baldwin et al.，2009)。在這種視角下，平臺(tái)是一個(gè)促進(jìn)活動(dòng)的框架，具有穩(wěn)定性、靈活性、可重新擴(kuò)展和配置等特點(diǎn)，有利于創(chuàng)新，隨著時(shí)間推移，各鏈接模塊之間互動(dòng)加強(qiáng)，可適應(yīng)性也隨之加強(qiáng)。延伸至公共治理領(lǐng)域，有學(xué)者從協(xié)作的角度提出，平臺(tái)是一個(gè)具有獨(dú)立能力、體系和資源的組織或計(jì)劃，可用于促進(jìn)多重的或持續(xù)推進(jìn)的協(xié)作項(xiàng)目或網(wǎng)絡(luò)的創(chuàng)建、適應(yīng)和成功(Ansell et al., 2017)。而平臺(tái)型治理則可解讀為公共部門(mén)在治權(quán)開(kāi)放共享的基礎(chǔ)上利用多邊/雙邊平臺(tái)的空間、資源與規(guī)則,聯(lián)結(jié)相關(guān)利益群體以促進(jìn)其互動(dòng)合作、相互滿(mǎn)足并創(chuàng)造公共價(jià)值的治理模式。平臺(tái)型治理為公共事務(wù)共治提供了操作框架,為公共服務(wù)的多元化供給與開(kāi)放式創(chuàng)新提供了空間、渠道、工具和機(jī)制(劉家明，2018)。

事實(shí)上，以上兩種闡釋路徑本質(zhì)上并無(wú)沖突且擁有共通點(diǎn)：兩者共用一套平臺(tái)的基本內(nèi)涵——平臺(tái)是一個(gè)“ 凸起的、水平的界面”，旨在促進(jìn)活動(dòng)的生發(fā)；兩者共享開(kāi)放性、平等和對(duì)活動(dòng)的漸進(jìn)性支持之理念(Gillespie, 2010)；兩者均指向公眾—政府間的開(kāi)放式互動(dòng)合作模式。以此為基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為，數(shù)字平臺(tái)型治理范式可視為平臺(tái)型治理的2.0版本。

既有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為：平臺(tái)型治理可以改善政府服務(wù)，促進(jìn)精益政府、開(kāi)放政府的生成等，在海量的碎片化信息面前重獲整合和控制權(quán)，在多元復(fù)雜社會(huì)中更具回應(yīng)性，在較低風(fēng)險(xiǎn)和較高創(chuàng)新程度的情況下協(xié)調(diào)各主體在擴(kuò)展網(wǎng)絡(luò)或生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的互動(dòng)(Janssen et al., 2013; De Blasio et al., 2019)；與此同時(shí)，平臺(tái)治理范式讓公眾獲得賦權(quán)，可以促進(jìn)有意義的公民互動(dòng)和參與，激發(fā)民主(Wachhaus, 2017; Janowski et al., 2018)?；谝陨蟽烧?，平臺(tái)型治理有助于城市創(chuàng)新，可推動(dòng)城市復(fù)興，讓城市走向融合并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展(Anttiroiko, 2016)。

總體而言，在全球范圍內(nèi)，平臺(tái)型治理研究仍處于起步階段，對(duì)于其具體操作路徑、各行動(dòng)主體的角色定位、公共平臺(tái)的運(yùn)行管理以及未來(lái)可能面臨的挑戰(zhàn)，各方均知之甚少。公共平臺(tái)搭建和運(yùn)營(yíng)的復(fù)雜性遠(yuǎn)高于商業(yè)平臺(tái)，宏觀(guān)如公共部門(mén)平臺(tái)戰(zhàn)略核心訴求的確立、組織機(jī)構(gòu)再造，微觀(guān)如平臺(tái)怎樣建構(gòu)、如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同而非競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等，諸多問(wèn)題均懸而未決?；诖?，本研究利用筆者課題組于2018年進(jìn)行的關(guān)于中國(guó)十大城市社會(huì)治理調(diào)研的數(shù)據(jù)庫(kù)，試圖聚焦平臺(tái)型治理中的關(guān)鍵主體、關(guān)鍵變量及其互動(dòng)結(jié)構(gòu)，以進(jìn)行深入探討。

二、 平臺(tái)型治理的城市落腳及角色扮演

受?chē)?guó)家社科基金資助，筆者課題組于2018年8月至9月在北京、上海、深圳、南京、杭州、鄭州、沈陽(yáng)、西寧、無(wú)錫、揚(yáng)州等十大城市進(jìn)行城市社會(huì)治理的綜合實(shí)地調(diào)查。按照一、二、三線(xiàn)城市的抽樣配比，通過(guò)PPS抽樣方法，課題組共計(jì)發(fā)放5450份問(wèn)卷，最終回收有效問(wèn)卷5051份，有效回收率為92.7%。其中北京、上海、深圳、南京、杭州、鄭州、沈陽(yáng)、西寧、無(wú)錫和揚(yáng)州的有效問(wèn)卷數(shù)分別為801份、801份、802份、423份、407份、406份、400份、400份、301份和310份。之所以選擇上述十大城市，主要有以下兩大原因：第一，在調(diào)研資源有限的現(xiàn)狀下，盡可能地覆蓋城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人文發(fā)展等各異的東西南北區(qū)域；第二，關(guān)照這些城市/區(qū)域差異化的發(fā)展路徑及治理模式。樣本中，性別、年齡、職業(yè)、文化程度等個(gè)體人口屬性基本符合總體分布。

在城市的平臺(tái)型治理中，行動(dòng)主體既包括基層政府、地方政府、中央政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)，也包括作為個(gè)體的公眾、社區(qū)、組織化的各類(lèi)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、大小私營(yíng)部門(mén)等社會(huì)力量。這些治理力量在平臺(tái)框架內(nèi)行動(dòng)，同時(shí)，各主體間的互動(dòng)也形塑著平臺(tái)走向，決定平臺(tái)最終能否承擔(dān)重托，成為創(chuàng)新機(jī)制。因此，要達(dá)成良性循環(huán)的平臺(tái)型治理，政府、社會(huì)兩方的角色定位非常關(guān)鍵。

就政府角色而言，平臺(tái)型治理強(qiáng)調(diào)城市政府從“ 家長(zhǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)者角色。具體而言，政府是“ 召集者和推動(dòng)者，而不是公民行動(dòng)的先行者”(O’Reilly, 2010)，需建立平臺(tái)，整合并提供資源，制定規(guī)則，促進(jìn)和調(diào)節(jié)集體行動(dòng)，負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，確保公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)(Millard, 2015)；不過(guò)，政府也要允許公民、非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門(mén)參與大部分公共服務(wù)，尊重利益相關(guān)者的自主權(quán)和自我控制權(quán)，認(rèn)識(shí)到協(xié)作需相互信任和保持善意，甚至承認(rèn)參與者可承擔(dān)多個(gè)協(xié)調(diào)角色(Janssen et al., 2013)，從而賦權(quán)社會(huì)、釋放城市創(chuàng)新力量。

在社會(huì)層面，平臺(tái)型治理以社會(huì)的存在和強(qiáng)大為前提條件。首先，平臺(tái)型治理以公民為導(dǎo)向，公眾的積極參與和反饋是平臺(tái)必不可少的要素，也是平臺(tái)治理得以彰顯價(jià)值的重要一環(huán)；其次，平臺(tái)也需吸納掌握各類(lèi)資源的社會(huì)組織加入，以幫助提供更多樣化、更專(zhuān)業(yè)化的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)對(duì)日益增長(zhǎng)且多樣復(fù)雜的公民需求。

基于以上闡釋?zhuān)Y(jié)合中國(guó)作為大國(guó)其社會(huì)治理的歷史文化基礎(chǔ)、社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)組織成長(zhǎng)和社會(huì)階層演進(jìn)，本文設(shè)計(jì)了平臺(tái)型治理下政府—社會(huì)角色框架。在這個(gè)框架下，政府有以下幾種角色：首先是召集者角色，整合搭建開(kāi)放式協(xié)作平臺(tái)，讓各類(lèi)參與者可以用它來(lái)共創(chuàng)價(jià)值；其次是促進(jìn)者角色，促進(jìn)各類(lèi)主體成長(zhǎng)為公共價(jià)值的貢獻(xiàn)者，特別是在權(quán)力的結(jié)構(gòu)性分化才起步、社會(huì)自治力量遠(yuǎn)未成熟的中國(guó)社會(huì)，營(yíng)造社會(huì)組織的成長(zhǎng)空間、培育其能力尤其重要；其他角色還包括推動(dòng)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者和仲裁者等，政府利用平臺(tái)提供工具和資源，協(xié)調(diào)和激勵(lì)合作，識(shí)別和匹配公眾需求。與之相對(duì)應(yīng)，政府需要有主導(dǎo)、整合、應(yīng)對(duì)和監(jiān)督能力，同時(shí)“ 大政府”也要進(jìn)行權(quán)力讓渡。具體而言，在十大城市社會(huì)治理的調(diào)研中，關(guān)于政府治理角色和能力的判斷，筆者設(shè)計(jì)了6個(gè)變量，分別是“ 城市或周邊區(qū)域有發(fā)展定位及規(guī)劃”(Q1)、“ 政府有整合資源、搭建平臺(tái)的能力”(Q2)、“ 政府鼓勵(lì)并孵化社會(huì)組織成長(zhǎng)”(Q3)、“ 經(jīng)常有各類(lèi)、各級(jí)社會(huì)創(chuàng)新在推動(dòng)”(Q4)、“ 政府有應(yīng)對(duì)各種公眾訴求的能力”(Q5)、“ 政府有監(jiān)督各類(lèi)政策和各級(jí)主體運(yùn)行的能力”(Q6)。在社會(huì)端，公民個(gè)體需要積極活躍地參與到社會(huì)治理中，分享他們的技能和專(zhuān)業(yè)知識(shí)(Hilgers et al., 2010)，以改善公民服務(wù)和實(shí)現(xiàn)包容、民主、透明等社會(huì)價(jià)值；成功的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)也離不開(kāi)或掌握資金或擁有技術(shù)或充滿(mǎn)創(chuàng)意的各類(lèi)社會(huì)組織加入合作。簡(jiǎn)而言之，只有攜帶各類(lèi)資源和能力的社會(huì)力量規(guī)?；尤?，平臺(tái)才能壯大，才能發(fā)揮杠桿的作用，擴(kuò)展組織原本有限的資源與能力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)群體間的資源與能力的聯(lián)結(jié)共享(劉家明，2018)，為跨界合作夯實(shí)基礎(chǔ)。因此，在社會(huì)層面，筆者從參與模式、組織建構(gòu)、階層融合、參與文化等維度出發(fā)對(duì)6個(gè)變量進(jìn)行了操作化，它們分別是“ 有便捷的建言或參與社會(huì)活動(dòng)的平臺(tái)”(Q7)、“ 周邊時(shí)常能接受到社會(huì)組織的服務(wù)”(Q8)、“ 有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)的協(xié)商”(Q9)、“ 時(shí)?？稍诰€(xiàn)了解或參與社會(huì)事務(wù)”(Q10)、“ 社會(huì)各階層融洽相處，各得其所”(Q11)、“ 居民有參與社區(qū)自治的意愿和能力”(Q12)。

為了更深刻、更系統(tǒng)地探究平臺(tái)型治理的政府—社會(huì)角色結(jié)構(gòu)，筆者利用2018年十大城市社會(huì)治理調(diào)研數(shù)據(jù)庫(kù)，將上述12個(gè)變量(Q1—Q12)一并納入進(jìn)行了驗(yàn)證性因子分析。因子分析結(jié)果顯示，KMO統(tǒng)計(jì)值(0.952)超過(guò)0.9，Bartlett’s球性假設(shè)檢驗(yàn)(Sig.<0.001)通過(guò)，并生成了兩個(gè)特征根大于1的主成分因子(詳見(jiàn)表1)。分別對(duì)兩個(gè)因子有著最大貢獻(xiàn)的變量，其構(gòu)成非常清晰地生成了“ 社會(huì)治理”(F1)和“ 政府治理”(F2)兩個(gè)缺一不可的平臺(tái)型治理因子，兩因子各自分別貢獻(xiàn)了39.81%和36.16%的方差，合計(jì)對(duì)城市治理貢獻(xiàn)了超過(guò)3/4(75.97%)的方差。相比“ 政府治理”因子，“ 社會(huì)治理”因子略顯重要，影響其生成的關(guān)鍵變量按因子載荷值大小排序依次是：“ 協(xié)商參與”(Q9，0.846)、“ 階層融合”(Q11，0.840)、“ 在線(xiàn)參與”(Q10，0.826)、“ 自治文化”(Q12，0.776)、“ 組織服務(wù)” (Q8，0.765)、“ 參與機(jī)制”(Q7，0.684)。5000多位被訪(fǎng)者認(rèn)為，社會(huì)層面從參與平臺(tái)的搭建、參與路徑的選擇、參與技術(shù)的升級(jí)、參與文化的建構(gòu)到參與階層的共融等方面亟待全方位的形塑和評(píng)估。在“ 政府治理”因子的構(gòu)成中，因子載荷大小表明，政府的整合能力(Q2)是最凸顯的要素。這一因子載荷分布說(shuō)明，平臺(tái)型治理強(qiáng)調(diào)政府在城市“ 去中心”結(jié)構(gòu)中履行非等級(jí)基礎(chǔ)上的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能。確實(shí)，在多元復(fù)雜社會(huì)中，改善公共政策制定和公共服務(wù)提供需要社會(huì)和政府多方共擔(dān)責(zé)任；但在這樣的過(guò)程中，往往會(huì)因分散、復(fù)雜而難以協(xié)調(diào)，結(jié)果失去可問(wèn)責(zé)性、可控制性；而平臺(tái)恰好能提供互動(dòng)合作所需的載體、空間和規(guī)則，讓政府可在其間進(jìn)行調(diào)和。

表1 “ 平臺(tái)型治理”因子分析結(jié)果

注：KMO=0.952, Bartlett’s球性假設(shè)檢驗(yàn)Sig.<0.001。

中國(guó)四十余年狂飆突進(jìn)的城市化，因時(shí)間之短、效率之高使其僅僅在器物層面上完成了過(guò)半的城市化，而在人的層面、社會(huì)的層面離真正的城市精神還相去甚遠(yuǎn)。來(lái)自不同地域、不同階層的人聚集在城市，如何相處，如何通過(guò)社會(huì)發(fā)聲，如何被賦權(quán)和盡義務(wù)(閔學(xué)勤，2015)，讓城市走向共融，均需導(dǎo)入有效的治理機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)美好城市愿景。事實(shí)上，不管動(dòng)因如何，近年來(lái)，國(guó)內(nèi)城市政府的社會(huì)治理創(chuàng)新比以往任何時(shí)候都來(lái)得活躍。在這一過(guò)程中，平臺(tái)模式也或多或少被植入當(dāng)下城市政府的治理中，甚至成為城市政府應(yīng)對(duì)各類(lèi)城市問(wèn)題的關(guān)鍵抓手，諸如公共服務(wù)平臺(tái)、“ 一網(wǎng)通辦”、“ 城市大腦”的涌現(xiàn)。中央頂層設(shè)計(jì)層面也對(duì)治理平臺(tái)的搭建提出了要求，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》明確提出，要依托現(xiàn)有平臺(tái)資源，在地市級(jí)以上(含地市級(jí))政府集中構(gòu)建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)數(shù)據(jù)服務(wù)平臺(tái)和信息惠民服務(wù)平臺(tái)?；诖藘r(jià)值動(dòng)因和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，本研究將進(jìn)一步比較十大城市的平臺(tái)型治理指數(shù)。當(dāng)然，需要指出的是，城市治理并非單一模式，同時(shí)期可以多種模式并存，比如平臺(tái)模式可與協(xié)商機(jī)制相結(jié)合。

在上文因子分析結(jié)果的基礎(chǔ)上，筆者運(yùn)用綜合指數(shù)法，生成了“ 社會(huì)治理指數(shù)”和“ 政府治理指數(shù)”，并分別計(jì)算各城市在兩大指數(shù)上的得分。從表2可見(jiàn)，所有10個(gè)城市的“ 政府治理指數(shù)”得分均高于“ 社會(huì)治理指數(shù)”得分，反映出長(zhǎng)時(shí)期“ 大政府”路徑依賴(lài)下社會(huì)力量參與治理之不充分；其次，對(duì)十大城市的兩大平臺(tái)型治理指數(shù)進(jìn)行均值比較后可發(fā)現(xiàn)，包括上海、杭州、南京、無(wú)錫、揚(yáng)州在內(nèi)的長(zhǎng)三角城市和深圳的“ 社會(huì)治理指數(shù)”均大于7分(10分為滿(mǎn)分)，得分依次為7.32，7.70，7.28，7.34，7.17和7.17。上述6個(gè)城市及北京的“ 政府治理指數(shù)”也均超過(guò)7分，得分分別為7.78，8.15，7.65，7.74，7.38，7.78和7.21，其中杭州在兩大平臺(tái)型指數(shù)上的綜合得分均居首位，分別達(dá)到7.70和8.15。相比而言，經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的鄭州、沈陽(yáng)和西寧的平臺(tái)型指數(shù)得分較為落后，徘徊在6.24到6.94之間?？梢?jiàn)，兩大指數(shù)得分大致呈現(xiàn)從南到北遞減的趨勢(shì)。

表2 十大城市“ 社會(huì)治理指數(shù)”和“ 政府治理指數(shù)”得分比較

注：滿(mǎn)分為10分制。

總體而言，長(zhǎng)三角內(nèi)五城市的平臺(tái)型治理實(shí)踐之區(qū)別小于區(qū)域之外的差異，在公共治理領(lǐng)域呈相對(duì)發(fā)展趨同之勢(shì)；平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑全國(guó)的杭州在社會(huì)治理領(lǐng)域的平臺(tái)運(yùn)用也比其他城市領(lǐng)先一步；此外，作為國(guó)際化大都會(huì)、長(zhǎng)三角龍頭城市的上海，在平臺(tái)型治理上的表現(xiàn)相較其余兩個(gè)超一線(xiàn)城市(北京和深圳)更加均衡。比之上述長(zhǎng)三角城市，北京(“ 社會(huì)治理指數(shù)”和“ 政府治理指數(shù)”分別是6.41和7.21)和深圳(“ 社會(huì)治理指數(shù)”和“ 政府治理指數(shù)”分別是7.17和7.78)均呈現(xiàn)“ 政府治理”更“ 強(qiáng)”于“ 社會(huì)治理”之勢(shì)。分析“ 社會(huì)治理因子”6個(gè)變量的具體得分，在“ 有機(jī)會(huì)參與公共事務(wù)的協(xié)商”和“ 社會(huì)各階層融洽相處，各得其所”上，北京均低于6分，深圳均未超過(guò)7分。誠(chéng)然，超大型城市的政府集聚了更多的資源，力量更強(qiáng)大，同時(shí)快節(jié)奏、高強(qiáng)度、多流動(dòng)的城市生活也多少限制了公眾的社會(huì)參與；但為了建設(shè)更包容、平等、開(kāi)放、可持續(xù)的城市，政府仍需構(gòu)建并暢通參與路徑、發(fā)掘和培育參與主體。最后，在余下的3個(gè)城市中，西寧的“ 社會(huì)治理指數(shù)”和“ 政府治理指數(shù)”分別為6.58和6.94，沈陽(yáng)為6.27和6.49，兩類(lèi)指數(shù)的得分差異在0.4以?xún)?nèi)，雖然平臺(tái)型治理不足，但政府治理和社會(huì)治理發(fā)展相對(duì)均衡；作為中部中心城市的鄭州，“ 社會(huì)治理指數(shù)”得分是6.24，“ 政府治理指數(shù)”得分是6.75，兩大指數(shù)得分相差0.5以上，說(shuō)明在加強(qiáng)平臺(tái)型政府建構(gòu)的同時(shí)，該城市更應(yīng)注重孵化平臺(tái)型治理中的社會(huì)參與力量。

總體而言，在過(guò)往的“ 大政府”路徑依賴(lài)和體制慣性下，各城市的平臺(tái)型治理均顯現(xiàn)出社會(huì)治理滯后于政府治理的現(xiàn)狀。兩者的相通之處在于網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的存在，與網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)密切相關(guān)的是流動(dòng)性陷阱或中央市場(chǎng)防御(Clemons et al., 1996)，即新系統(tǒng)未能提供足夠大的臨界質(zhì)量來(lái)誘導(dǎo)足夠的成員，因而其他系統(tǒng)將不會(huì)加入該系統(tǒng)，反之亦然。也就是說(shuō)，平臺(tái)若不能持續(xù)吸納用戶(hù)、黏住用戶(hù)，平臺(tái)的參與性與互動(dòng)性將大大降低。因此，良性循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的平臺(tái)型治理模式需要大量社會(huì)力量的共同參與。當(dāng)然，如何吸引、留住公眾及各社會(huì)組織進(jìn)入政府平臺(tái)，有賴(lài)于平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)和規(guī)劃，也有賴(lài)于終極公共價(jià)值的生產(chǎn)，這些均需要進(jìn)一步探討。

三、 通往城市共融的平臺(tái)型治理

在政府、市場(chǎng)和社會(huì)這組神奇的三角關(guān)系中，如果說(shuō)市場(chǎng)主要用以應(yīng)對(duì)人們各類(lèi)經(jīng)濟(jì)生活之剛需，那么其他有關(guān)人們對(duì)公共生活、美好生活的升級(jí)版需求則主要由政府和社會(huì)的協(xié)同合力來(lái)完成。因此，通往城市共治共融的平臺(tái)型治理關(guān)鍵在于政府與社會(huì)的角色扮演及互動(dòng)、互構(gòu)方式。

十大城市的實(shí)證研究表明，在5000多位被訪(fǎng)者心目中，一個(gè)城市的良好運(yùn)營(yíng)是由政府與社會(huì)幾乎平等的輸出和共同貢獻(xiàn)來(lái)達(dá)成的(方差貢獻(xiàn)僅相差3.65%)。在所有12個(gè)關(guān)鍵變量中，首當(dāng)其沖的是“ 政府有整合資源、搭建平臺(tái)的能力”(Q2，詳見(jiàn)表1)，主成分系數(shù)達(dá)到最高值0.858。也就是說(shuō)，民眾對(duì)政府的首要期待即為政府有足夠的平臺(tái)建構(gòu)能力和運(yùn)營(yíng)能力；其次是政府要賦權(quán)社會(huì)組織、謀劃平臺(tái)發(fā)展、孵化創(chuàng)新力量、應(yīng)對(duì)公眾訴求和監(jiān)督政策施行等，通過(guò)激活平臺(tái)各個(gè)節(jié)點(diǎn)、各項(xiàng)流程及各種模塊來(lái)摒棄“ 一大眾小”的傳統(tǒng)格局。同時(shí)，十大城市被訪(fǎng)者對(duì)城市共融平臺(tái)的另一支撐端——社會(huì)的參與治理——的普適理解力并不遜于西方，從個(gè)體的參與、階層的融洽到在線(xiàn)平臺(tái)、自治平臺(tái)的建構(gòu)與嵌入，公眾期待社會(huì)治理平臺(tái)與政府治理平臺(tái)能夠無(wú)縫對(duì)接、互補(bǔ)互構(gòu)、共治共融，最終形成平臺(tái)型治理“ 一大眾大”的現(xiàn)代格局。

除了政府與社會(huì)的角色扮演及協(xié)同互嵌外，參照當(dāng)前為數(shù)不多的全球經(jīng)驗(yàn)和本土實(shí)踐，通往城市共融的平臺(tái)型治理還需回應(yīng)數(shù)字化和非數(shù)字化的問(wèn)題、扁平化與立體化的問(wèn)題、價(jià)值至上還是結(jié)構(gòu)至上的問(wèn)題。首先，從時(shí)間上說(shuō)，平臺(tái)型治理是數(shù)字時(shí)代平臺(tái)型經(jīng)濟(jì)的延伸產(chǎn)物，它不僅有天然的數(shù)字基因，而且還常常需要全方位、多品類(lèi)的大數(shù)據(jù)支撐才能保持良性運(yùn)行，但這并不意味著平臺(tái)治理被數(shù)字綁架而忽略了其模塊化架構(gòu)的合理性、能動(dòng)性。平臺(tái)架構(gòu)的自動(dòng)配置、創(chuàng)新擴(kuò)展和互連互通等要素往往超越于數(shù)字之上，成為平臺(tái)型治理的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。其次，治理與管理最大的差異就是多元參與、階層扁平，信息在短時(shí)間內(nèi)可共享，資源在長(zhǎng)時(shí)間里可共用，等等。但平臺(tái)型治理在理念上遵循扁平化要義，在結(jié)構(gòu)上仍要形成開(kāi)放式立體化格局，也就是在軟件應(yīng)用上盡可能扁平化、廣覆蓋，硬件架構(gòu)上要實(shí)現(xiàn)跨時(shí)空、超線(xiàn)性和多模塊戰(zhàn)略。再者，平臺(tái)型治理在平臺(tái)建構(gòu)初期及運(yùn)營(yíng)中期容易跌入結(jié)構(gòu)化陷阱，忽略平臺(tái)治理的價(jià)值追求和價(jià)值共享。相較于協(xié)商治理、參與治理、技術(shù)治理等模式而言，平臺(tái)型治理必須搭建一個(gè)軟硬件皆備、時(shí)間與空間穿梭、有形與無(wú)形相容的平臺(tái)。這里的“ 平臺(tái)”不是單純的技術(shù)平臺(tái)，而是平臺(tái)應(yīng)率先嵌入前沿且逐漸被多數(shù)人認(rèn)同的價(jià)值觀(guān)，才能引領(lǐng)平臺(tái)型治理展開(kāi)想象，不斷形塑、不斷鏈接和不斷創(chuàng)新。

筆者在十大城市的調(diào)研中注重探索公眾對(duì)平臺(tái)型治理理念、認(rèn)知、框架及互構(gòu)的理解，并未真正涉及其操作化的部分。事實(shí)上，在當(dāng)前中國(guó)尚為數(shù)不多的基層創(chuàng)新實(shí)踐中，南京市棲霞區(qū)政府已經(jīng)試水“ 掌上云社區(qū)”這一平臺(tái)型治理模式近三年。目前，棲霞區(qū)9個(gè)街道118個(gè)社區(qū)已創(chuàng)建由社區(qū)委為群主的微信群近800個(gè)，吸納近18萬(wàn)名長(zhǎng)住居民(去掉一老一小兩端，已占實(shí)際人口一半以上)。每個(gè)“ 掌上云社區(qū)”不僅有居民和社工參與，還有物業(yè)、駐區(qū)單位代表及棲霞區(qū)政府的政務(wù)機(jī)器人“ 小棲”。這一平臺(tái)運(yùn)行三年多來(lái)，每月產(chǎn)生有效民生民情信息30多萬(wàn)條，由筆者課題組分析生成月度大數(shù)據(jù)報(bào)告，提出當(dāng)月十大焦點(diǎn)問(wèn)題，匯集到政府各部門(mén)以進(jìn)一步回饋、應(yīng)對(duì)和解決。由“ 掌上云社區(qū)”平臺(tái)延伸出來(lái)的“ 掌上云家園”、“ 棲霞社區(qū)學(xué)院”、“ 掌上黨建”、“ 掌上政務(wù)”和“ 掌上物業(yè)”等不斷生發(fā)，不斷在政社之間、政企之間和百姓之間進(jìn)行自動(dòng)鏈接和創(chuàng)新迭代。雖然這一原創(chuàng)的平臺(tái)型治理模式于2019年6月拿到了“ 首屆中國(guó)城市治理創(chuàng)新獎(jiǎng)”，但平臺(tái)型治理并不是一個(gè)完形結(jié)構(gòu)。當(dāng)價(jià)值追求和內(nèi)核結(jié)構(gòu)獲得持續(xù)認(rèn)同，其任何一個(gè)維度就處于永久開(kāi)放狀態(tài)，所有信息和資源在一定規(guī)則框架內(nèi)可以自由流動(dòng)和自由裂變。

信息社會(huì)、智能社會(huì)正急促催生各領(lǐng)域的平臺(tái)型治理。在社會(huì)治理理論及其實(shí)踐來(lái)到中國(guó)還不到十年的關(guān)口，政府與社會(huì)攜手推進(jìn)城市領(lǐng)域的平臺(tái)型治理需要克服諸多難點(diǎn)，包括理念的更新、技術(shù)的嵌入、路徑的選擇、平臺(tái)的建構(gòu)和運(yùn)營(yíng)等等。但是，“ 共建共治共享”的頂層設(shè)計(jì)已贏得全社會(huì)的認(rèn)同，中國(guó)城市領(lǐng)先一步試水平臺(tái)型治理，不僅將有機(jī)會(huì)走向城市共融，也將有機(jī)會(huì)為全球治理提供中國(guó)樣板。