用地政策扶貧：貢獻討論和前景展望

文／吳國寶

政策扶貧通過制定優(yōu)惠政策，為貧困地區(qū)減輕負擔(dān)、增加可用資源、改善投資環(huán)境和發(fā)展條件進而提高其相對競爭力和減輕貧困，是20世紀(jì)80年代初以來我國扶貧戰(zhàn)略的重要形式和內(nèi)容。

長期以來，通過財政、稅收、金融、土地、人才等方面的優(yōu)惠政策，作為十分重要的扶貧政策工具，為貧困地區(qū)輸送了大量的機會。這些優(yōu)惠政策的影響雖然尚缺乏嚴格的評估，但它們對促進貧困地區(qū)的發(fā)展、縮小其與非貧困地區(qū)的差距起了重要的作用。

用地政策扶貧

土地政策是中國政府用于扶貧的重要政策工具。在“八七”扶貧攻堅計劃期間，就通過允許貧困地區(qū)土地有償租用、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)等方式，支持加快荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發(fā)利用；《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，要求新增建設(shè)用地指標(biāo)要優(yōu)先滿足貧困地區(qū)易地扶貧搬遷建房需求，土地整治項目安排向有條件的重點縣傾斜。《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求整合土地整治等資金，支持易地扶貧移民安置區(qū)配套公共設(shè)施建設(shè)和遷出區(qū)生態(tài)修復(fù)；利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷；新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)優(yōu)先保障扶貧開發(fā)用地需要；中央和省級在安排土地整治工程和項目、分配下達高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)計劃和補助資金，要向貧困地區(qū)傾斜；在有條件的貧困地區(qū)，優(yōu)先安排國土資源管理制度改革試點等。

2018年國辦發(fā)布的《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，進一步規(guī)范和明確了土地增減掛結(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑支持脫貧攻堅的政策。

用地政策對扶貧的貢獻

增加脫貧攻堅可用資金。以“跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌”和“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑”為重點的用地扶貧政策，對中國最直接的貢獻是增加了脫貧攻堅可用的資金。據(jù)統(tǒng)計，到2018年6月底，全國增減掛結(jié)余指標(biāo)省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)累計收益800億元；2018年跨省結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑計劃，京、津、滬等8省調(diào)劑資金640億用于支持貧困地區(qū)。僅8省市跨省調(diào)劑資金，就相當(dāng)于今年中央財政扶貧資金的60%，跨省調(diào)劑資金增加了脫貧攻堅可用資金，有力地支持了全國脫貧攻堅的進程。

支持了易地扶貧搬遷計劃的有效實施。用地指標(biāo)跨省調(diào)劑所獲得的收益相當(dāng)部分用于補充和支持易地扶貧搬遷，跨省調(diào)劑增加的資金，有力地支持搬遷地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，也促進了遷出地土地的整治和合理開發(fā)，支持了全國易地扶貧搬遷計劃的實施。

促進貧困地區(qū)的發(fā)展和脫貧致富。土地結(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，會促進貧困地區(qū)土地資源的開發(fā)和保護，在一定程度上起到支持貧困地區(qū)通過更合理的發(fā)展實現(xiàn)脫貧致富的作用。

拓展了東西扶貧協(xié)作的內(nèi)涵和形式。用地指標(biāo)跨省調(diào)劑，主要是在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和西部貧困地區(qū)之間進行。這成為了東西扶貧協(xié)作的一種嶄新形式，也豐富和發(fā)展了東西扶貧協(xié)作的內(nèi)涵。

擴展了貧困地區(qū)和貧困人口分享國家改革與發(fā)展成果的邊界和形式。長期以來，我國貧困地區(qū)和貧困人口主要通過就業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品銷售和國家的扶貧開發(fā)項目，分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的收益。用地結(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，現(xiàn)在成為了貧困地區(qū)和貧困人口分享國家改革與發(fā)展成果的一種新的形式，同時也擴展了他們分享發(fā)展成果的邊界。

用地政策扶貧前景展望

以跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑為重點的用地扶貧政策，其前提和基礎(chǔ)是區(qū)域間土地資源數(shù)量與結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟發(fā)展對土地需求、土地利用結(jié)構(gòu)等方面存在不匹配。只要區(qū)域間土地資源供求不平衡的情況存在，就必然會出現(xiàn)這樣或那樣形式的土地資源利用的跨區(qū)域流動。無非是在不允許用地結(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域流動時，會通過資本流動的形式來實現(xiàn)平衡。相對來說，以資本流動實現(xiàn)的平衡，通常會以犧牲效率為代價。由此可見，只要嚴格按照耕地占補平衡和耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護要求，用地結(jié)余指標(biāo)跨區(qū)域調(diào)劑這樣的用地政策扶貧在今后一個時期就會繼續(xù)存在。

需要關(guān)注的是如何通過有效的監(jiān)督和措施，保證耕地的質(zhì)量不下降，保證增加的資金能真正用于貧困地區(qū)的發(fā)展。