用市場(chǎng)手段破解政府基金困境

閆肖鋒

解決政府基金“12萬(wàn)億的困境”終于到了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。近日，財(cái)政部在一份答復(fù)全國(guó)政協(xié)委員張勁提案的函中指出，將設(shè)立政府投資基金的權(quán)限適當(dāng)上收，嚴(yán)控基金的設(shè)立，完善基金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)基金布局適度集中化。

自2000年以來(lái)，政府投資基金以少量財(cái)政資金撬動(dòng)大規(guī)模的社會(huì)資本參與產(chǎn)業(yè)投資，為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。而與此同時(shí)，其政策性目標(biāo)與市場(chǎng)化需求脫節(jié)的問(wèn)題日益凸顯，部分政府投資基金在落地見效上面臨著社會(huì)資本參與度偏低、市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等突出問(wèn)題，亟待整頓。

截至2018年底，全國(guó)共有2065只政府投資基金，目標(biāo)規(guī)模已達(dá)12.27萬(wàn)億元。但其“募不進(jìn)來(lái)，投不出去”的困境，必須在制度設(shè)計(jì)上和監(jiān)管政策上予以解決。

所謂“募不進(jìn)來(lái)”就是，按當(dāng)初設(shè)計(jì)，政府資金占比一般為20%～30%，其余希望通過(guò)吸收社會(huì)資本參與完成。然而，由于政府投資基金具有明顯的政策引導(dǎo)特點(diǎn)，投資項(xiàng)目、投資區(qū)域都有限制，加之管理制度上“婆婆太多”，導(dǎo)致社會(huì)資本參與度不高。所謂“投不出去”就是，就全國(guó)范圍看，政府投資基金落地難、見效慢問(wèn)題較為突出，截至2018年底，57%的基金還沒(méi)有開展項(xiàng)目投資。

針對(duì)此兩難困境，前述提案建議：一是加快建立政府投資基金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)基金布局適度集中化;二是避免政府投資基金“撒胡椒面”，集中資源強(qiáng)化協(xié)同，支持重點(diǎn)行業(yè)龍頭企業(yè)做大做強(qiáng);三是政府投資基金要構(gòu)建基于長(zhǎng)期目標(biāo)的考核體系，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)兼顧政策效益和經(jīng)濟(jì)效益。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)多數(shù)基金而言，政府投資基金具有政策導(dǎo)向，與參股基金的收益導(dǎo)向具有天然抵觸。前者更注重資金安全，后者則追求利益最大化，這對(duì)基金的運(yùn)作效率、收益及風(fēng)控等均有不利影響。但從實(shí)際運(yùn)營(yíng)上看，也有不少地方的政府基金是成功的。

政府基金下一步至少可以從制度設(shè)計(jì)和實(shí)施層面作出改進(jìn)，例如，可借鑒新加坡淡馬錫模式。淡馬錫控股公司在批量處理中小企業(yè)貸款擔(dān)保申請(qǐng)、審批、放貸及風(fēng)險(xiǎn)控制方面頗有建樹，源于其優(yōu)質(zhì)的治理模式。

政府設(shè)立引導(dǎo)基金的初心，是支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展，支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展，但應(yīng)當(dāng)按市場(chǎng)原則辦，按上市公司來(lái)治理。至于基金用來(lái)支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，此部分功能政府還是收回去，公益性質(zhì)不必納入市場(chǎng)化基金，以免嚇退民間資本。

同時(shí)，要吸引社會(huì)資本投資還要解決好退出機(jī)制，開拓包括份額轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購(gòu)、并購(gòu)、掛牌、IPO 等多種渠道，讓社會(huì)資本有來(lái)有去，實(shí)現(xiàn)超額收益。

政府引導(dǎo)基金被認(rèn)為是利用 “有形之手” 發(fā)揮政府引導(dǎo)和放大作用，彌補(bǔ)投融資 “市場(chǎng)失靈”，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升財(cái)政資金使用效益的利器。但如果用不好可能成為雞肋，不僅達(dá)不到預(yù)期效果，還留下一堆爛攤子。當(dāng)前給政府基金降溫是一件好事。但降溫不是目的，目的是拋開泡沫，腳踏實(shí)地地解決問(wèn)題，迸發(fā)新的發(fā)展活力。如何在加強(qiáng)監(jiān)管的前提下，將政府基金放給市場(chǎng)，實(shí)行“官建民辦”，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，將是下一步必須解決的課題。