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    沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造工作存在的問(wèn)題及對(duì)策

    2019-10-31 08:14:50
    關(guān)鍵詞:新民市提質(zhì)沈陽(yáng)市

    ■ 陸 璐

    (沈陽(yáng)市土地儲(chǔ)備服務(wù)中心,遼寧 沈陽(yáng) 110013)

    0 引言

    土地是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可或缺的要素,耕地更是精華所在。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),工業(yè)化、城市化進(jìn)程快速推進(jìn),社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)矛盾逐漸凸顯,已經(jīng)對(duì)我國(guó)糧食安全構(gòu)成了潛在的威脅。為了保護(hù)耕地資源,保證國(guó)家糧食安全,我國(guó)于1997年提出實(shí)行占用耕地與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤的政策,并于1998年將“耕地占補(bǔ)平衡”寫入《土地管理法》,之后又相繼出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于耕地占補(bǔ)平衡的政策文件。2016年8月,原國(guó)土資源部出臺(tái)《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見(jiàn)》,要求在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量的前提下,通過(guò)對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式,實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”,確保耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量雙到位。2017年1月,中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》,再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度,嚴(yán)守耕地紅線。

    提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量、將旱地改造為水田,是實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度的新舉措。近年來(lái),沈陽(yáng)市社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中占用耕地資源較多,而耕地占補(bǔ)平衡中可供補(bǔ)充優(yōu)質(zhì)耕地的后備資源逐漸匱乏。如何將現(xiàn)有劣質(zhì)、等級(jí)低的耕地通過(guò)改善土壤、排灌等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高耕地質(zhì)量;通過(guò)改造農(nóng)田水利等設(shè)施,將旱地改為水田,保證耕地?cái)?shù)量總體穩(wěn)定,耕地質(zhì)量不下降,成為面臨的新考驗(yàn)。本研究以沈陽(yáng)市已竣工驗(yàn)收的15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目為案例,分析項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題并提出對(duì)策建議,以期為研究區(qū)乃至全國(guó)耕地提質(zhì)改造工作穩(wěn)定有序推進(jìn)提供參考。

    1 沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造基本情況

    沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目自2015年批復(fù)至2019年竣工驗(yàn)收,共計(jì)有15個(gè)(表1)。項(xiàng)目區(qū)涉及沈陽(yáng)市渾南區(qū)、于洪區(qū)、蘇家屯區(qū)、鐵西區(qū)、沈北新區(qū)、康平縣及新民市等共7個(gè)區(qū)(縣)20個(gè)行政村(街道)。內(nèi)容主要包括:土地翻耕、土地平整、修筑田埂、表土剝離、表土回填等土地整理工程;新建機(jī)井、灌排設(shè)施、管涵、潛水泵、柴油發(fā)電機(jī)等農(nóng)田水利水電工程;修筑砂石路、水泥路、農(nóng)橋、田間生產(chǎn)路線等道路工程。項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模4007.702hm2,其中等別提升面積總計(jì)2884.402hm2,占項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的71.97%;旱改水面積總計(jì)896.708hm2,占項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模的22.37%。沈陽(yáng)市15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目中,只有蘇家屯區(qū)、新民市公主屯鎮(zhèn)、羅家房鎮(zhèn)和三道崗子鎮(zhèn)既存在耕地等別提升也存在旱地改水田。其中,蘇家屯區(qū)耕地等別提升面積最多,為869.504hm2;新民市公主屯鎮(zhèn)旱改水面積最多,為270.447hm2;羅家房鎮(zhèn)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)面積最小,為5.361hm2。

    2 存在的問(wèn)題

    2.1 耕地提質(zhì)改造效果不明顯

    耕地質(zhì)量提升是針對(duì)當(dāng)前耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)較低的耕地,通過(guò)耕作層土壤改良、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件完善等方式,提升耕地質(zhì)量[1,4]。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010—2017)規(guī)定,旱地為無(wú)灌溉設(shè)施,主要靠天然降水種植旱生農(nóng)作物的耕地,包括沒(méi)有灌溉設(shè)施,緊靠引洪灌溉的耕地;而水田則是種植水稻、蓮藕等水生農(nóng)作物的耕地,包括實(shí)行水生、旱生農(nóng)作物輪種的耕地[5]。“旱改水”,即旱地改造為水田,是將種植旱生農(nóng)作物的耕地改造為種植水稻等水生農(nóng)作物的耕地[6],主要通過(guò)土地平整、修筑灌排設(shè)施等農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),并且結(jié)合生物措施等使旱地升級(jí)改造為種植水生農(nóng)作物的水田[4]。

    國(guó)家及各級(jí)地方政府通過(guò)采用物理工程措施、生物工程措施等對(duì)低等別、中低產(chǎn)田及存在提升潛能的耕地進(jìn)行提質(zhì)改造,目的就是為了提升耕地的產(chǎn)出能力,確保我國(guó)糧食生產(chǎn)安全。由表1可知,沈陽(yáng)市15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目中,渾南區(qū),于洪區(qū)平羅街道,新民市公主屯鎮(zhèn)下洼子村、三道崗子鎮(zhèn),新民市公主屯鎮(zhèn)鄉(xiāng)村綜合體示范項(xiàng)目耕地提質(zhì)改造前后耕地等別(均為國(guó)家利用等)從11等提升至10等;新民市羅家房鎮(zhèn)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施前后耕地等別從10等提升至9等;沈北新區(qū)、于洪區(qū)高臺(tái)子和三臺(tái)子村耕地提質(zhì)改造前耕地等別為10等,耕地提質(zhì)改造后耕地等別依舊為國(guó)家利用等10等;鐵西區(qū)和康平縣耕地提質(zhì)改造前后耕地等別均為國(guó)家利用等9等。據(jù)統(tǒng)計(jì),研究區(qū)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)等別提升最高至9等,提升后耕地等別平均為11等,改造前后等別提高的耕地面積占72%,耕地面積占28%的項(xiàng)目改造前后等別沒(méi)有得到提高。研究區(qū)15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目整體上耕地等別提升平均不足1個(gè)國(guó)家利用等,耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)效果不明顯。

    2.2 改造區(qū)域分散,未形成規(guī)?;б?/h3>

    集中連片是耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施需要考慮的因素。經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中,往往占用的是地勢(shì)平坦、水熱條件較好的耕地,而新補(bǔ)充的耕地區(qū)位條件相比以前較差,同時(shí)由于缺少合理的規(guī)劃布局,致使耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目區(qū)選址欠佳,表現(xiàn)為耕地提質(zhì)改造區(qū)域分散,耗費(fèi)較多人力、財(cái)力和物力,未能實(shí)現(xiàn)集中連片,最終整體規(guī)模效益較低。由表1可知:沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目規(guī)模存在較大差異。其中,蘇家屯區(qū)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模最大為1172.434hm2,于洪區(qū)平羅街道、高臺(tái)在村、三臺(tái)子村,渾南區(qū),康平縣,新民市公主屯鎮(zhèn)下洼子村等耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模均在100hm2以上。然而,康平縣康平監(jiān)獄、沈北新區(qū)、鐵西區(qū)、新民市羅家房鎮(zhèn)和三道崗子鎮(zhèn)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模相對(duì)較小,其中新民市羅家房鎮(zhèn)新興村旱改水及耕地質(zhì)量等別提升項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模僅有5.361hm2。說(shuō)明沈陽(yáng)市部分耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)缺少合理規(guī)劃布局,項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域分散,未形成集中連片規(guī)模,缺乏整體性謀劃。

    表1 沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目匯總單位:hm2

    2.3 項(xiàng)目?jī)?nèi)容單一

    通過(guò)統(tǒng)計(jì),沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目(表1),建設(shè)內(nèi)容主要分為三個(gè)類型工程:一是以土地平整、修筑田埂、土地深翻等為主的土地整理工程;二是以新建農(nóng)用機(jī)井管涵、修建排灌設(shè)施、架設(shè)電纜等為主的農(nóng)田水利水電工程;三是以修筑砂石路、水泥路、田間生產(chǎn)線路為主的道路工程。由表1可見(jiàn),沈陽(yáng)市耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容以土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和道路建設(shè)等物理工程建設(shè)為主,項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容較為單一,缺少農(nóng)田防護(hù)林等農(nóng)田防護(hù)措施建設(shè),同時(shí)還缺少對(duì)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)等生物工程以及農(nóng)田景觀建設(shè)等建設(shè)內(nèi)容,由此將會(huì)導(dǎo)致耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)整體生態(tài)環(huán)境效益較低,無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益均衡發(fā)展。同時(shí),耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目缺乏對(duì)地區(qū)自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)條件等因素的考慮,未能將因地制宜發(fā)展理念融入到耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目中。

    3 對(duì)策建議

    3.1 科學(xué)改良土壤,推進(jìn)耕作層土壤剝離利用

    耕地提質(zhì)改造整體效果不佳主要在于耕作層土壤質(zhì)量較低,致使耕地產(chǎn)出率低,產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益低。因此,對(duì)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)耕作層的土壤改良顯得尤為重要。土壤改良主要運(yùn)用物理工程措施、化學(xué)改良劑及生物工程修復(fù)等措施改善土壤結(jié)構(gòu)、增加土壤有機(jī)質(zhì)和提高土壤肥力。然而該技術(shù)方法通常持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng),土壤改良進(jìn)程較慢。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,可根據(jù)不同區(qū)域條件、不同供需要求合理匹配表土剝離區(qū)域和覆土區(qū)域,盡可能降低表土堆放時(shí)間和運(yùn)輸成本,這就要求各部門之間緊密協(xié)調(diào),建立統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái),及時(shí)匹配供需區(qū)域。非農(nóng)建設(shè)占用的耕地多數(shù)質(zhì)量較好、土壤肥沃,為了保證耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后耕地質(zhì)量不被破壞,建議自然資源部門將項(xiàng)目建設(shè)區(qū)劃入重點(diǎn)保護(hù)區(qū)范圍,運(yùn)用地理信息技術(shù)、遙感技術(shù)等信息化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)手段,加大監(jiān)管力度,防止違規(guī)違法進(jìn)行非農(nóng)建設(shè),破壞耕地。

    3.2 全過(guò)程技術(shù)指導(dǎo),落實(shí)耕地提質(zhì)改造的規(guī)模和布局

    耕地提質(zhì)改造整體規(guī)劃、選址、工程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)施及竣工驗(yàn)收等全過(guò)程需要相關(guān)技術(shù)指導(dǎo),建議自然資源、農(nóng)業(yè)和水利等部門組建專業(yè)人才隊(duì)伍,制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),保證耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目順利進(jìn)行。同時(shí),耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的合理布局是產(chǎn)生規(guī)模效益的關(guān)鍵,并且項(xiàng)目區(qū)需要符合土地利用總體規(guī)劃、土地整治專項(xiàng)規(guī)劃等要求,考慮地區(qū)的自然條件、生態(tài)條件、灌溉條件,還應(yīng)具有一定的規(guī)模,便于機(jī)械化作業(yè)及后期管理維護(hù)。因此,建議在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)前,按照提質(zhì)改造有關(guān)要求,結(jié)合擬開(kāi)展耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)區(qū)的土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)、農(nóng)用地分等數(shù)據(jù)和后備資源等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),篩選面積較大、坡度較小和分布較為集中的耕地斑塊作為耕地提質(zhì)改造建設(shè)區(qū),并且組織實(shí)施項(xiàng)目區(qū)的土壤、水源灌溉及地形坡度等條件外業(yè)調(diào)查,科學(xué)選取和確定耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目區(qū),實(shí)現(xiàn)集中連片,統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施,發(fā)揮規(guī)模效益。

    3.3 因地制宜系統(tǒng)性設(shè)計(jì)工程內(nèi)容,注重生態(tài)景觀建設(shè)

    提質(zhì)改造項(xiàng)目要充分考慮項(xiàng)目區(qū)自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,合理規(guī)劃和安排項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。并非所有的項(xiàng)目都需要新建機(jī)井、水泥路面等,應(yīng)結(jié)合地區(qū)實(shí)際,綜合考慮降水量、地下水儲(chǔ)藏量等因素,農(nóng)田生產(chǎn)道路應(yīng)以素土或砂石路為主,有利于土壤動(dòng)物遷移及農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。因此,在耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施前需要充分論證項(xiàng)目可行性,在規(guī)劃中加入因地制宜發(fā)展理念,從自然條件和生態(tài)建設(shè)要求出發(fā),科學(xué)合理安排項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容,以防止耗費(fèi)了大量人力、財(cái)力和物力,其結(jié)果卻未能達(dá)到預(yù)期的設(shè)計(jì)目標(biāo)。另外,生態(tài)景觀建設(shè)也是耕地提質(zhì)改造過(guò)程需要重點(diǎn)考慮的問(wèn)題。以往的耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目均未考慮到生態(tài)景觀對(duì)農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的潛在價(jià)值,通常在項(xiàng)目建設(shè)中只進(jìn)行土地平整、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)及道路建設(shè)等工程。建議在耕地提質(zhì)改造中加入景觀生態(tài)學(xué)理念,結(jié)合地區(qū)文化特色,進(jìn)行生態(tài)型耕地提質(zhì)改造建設(shè),改善土地生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)揮農(nóng)田的基礎(chǔ)生態(tài)作用,提高耕地可持續(xù)利用能力,推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式,促進(jìn)人與自然和諧共生。

    4 結(jié)語(yǔ)

    耕地是人類獲取食物的重要基地,保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài),對(duì)我國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。我國(guó)近三十年來(lái)制定了一系列的耕地保護(hù)制度,體現(xiàn)了從數(shù)量保護(hù)到數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)保護(hù)的要求。耕地提質(zhì)改造是在補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量的前提下,通過(guò)對(duì)現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造、以補(bǔ)充耕地與改造耕地相結(jié)合方式,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的重要舉措,是一項(xiàng)增加農(nóng)民收入,改善農(nóng)民生活水平的民心工程。

    本研究以沈陽(yáng)市15個(gè)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)為例,在描述耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目建設(shè)基本情況的基礎(chǔ)上,系統(tǒng)分析項(xiàng)目建設(shè)中存在的問(wèn)題,并提出了相應(yīng)的政策建議。未來(lái)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目的公眾參與和全過(guò)程管理,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化,提高項(xiàng)目績(jī)效。

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