人大代表專職制路徑探索

【摘 要】 人民代表大會制度是我國的根本政治制度。因此讓人大代表充分發(fā)揮代表職能，對于我國的社會主義民主進(jìn)程以及憲法的實踐具有重要的意義。而兼職代表制的體制，明顯阻礙了人大代表的履職。目前我國兼職代表制的現(xiàn)狀是：代表提案和監(jiān)督職能虛化、選舉制度存在漏洞。本文針對這些問題，從專職制度構(gòu)建和配套制度完善兩個方面提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】 人大代表 履職 代表專職制

一、人大代表的職能分析

根據(jù)目前我國現(xiàn)行憲法及法律規(guī)定，全國及地方各級人大代表享有多項政治權(quán)利。其中，前幾項是人大代表所享有的參政議政的權(quán)利，后三項權(quán)利是基于對人大代表的“身份”所規(guī)定的保護性權(quán)利。從職能上看，人大代表享有提案、監(jiān)督、表決三項職能。

二、兼職代表制現(xiàn)狀及問題分析

（一）人大代表職能虛化。1.提案職能虛化?！稇椃ā返诹l規(guī)定，全國人民代表大會享有立法權(quán)，而人大代表的提案權(quán)是全國人大立法權(quán)實現(xiàn)的重要途徑。但在實踐中，人大代表的提案權(quán)并沒有得到充分的發(fā)揮。以2017年第十二屆全國人民代表大會第五次會議為例，全國人大代表共提出514件議案，經(jīng)大會秘書處審議之后，沒有一件議案列入此次全國人民代表大會會議審議。這說明人大代表的提案權(quán)并沒有落到實處。2.監(jiān)督職能虛化。人大代表的監(jiān)督職能在其“質(zhì)詢權(quán)”的行使上有著最大程度的體現(xiàn)。然而歷史上我國只發(fā)生過兩起全國人大代表質(zhì)詢案。一是在三十多年前，1980年五屆全國人大三次會議上清華校長發(fā)起的對寶鋼建設(shè)案的質(zhì)詢;而是2000年全國人大代表針對煙臺“11·24”特大海難事故向交通部提出的質(zhì)詢。除此之外，全國人大代表再未行使過質(zhì)詢權(quán)。究其根本，是因為行政權(quán)在我國的國家權(quán)力體系中一直享有較高的地位①。在我國的立法、司法實踐中，受行政權(quán)操控的現(xiàn)象屢見不鮮。目前我國人大代表履職不暢，主要是因為難以實質(zhì)上行使對行政權(quán)的監(jiān)督權(quán)。

（二）選舉制度存在漏洞。1.公民選舉流于形式。目前很多地區(qū)的選舉完全流于形式。候選名額非常少，公民根本沒有選擇的空間;其次，選民了解候選代表的信息和途徑少;三是沒有引起選民足夠的重視，很多選民參與投票只是為了配合國家的“選舉程序”。其原因是實踐中我國的人大代表候選人多是由黨組織確定，之后由選民在幾個候選人的范圍內(nèi)進(jìn)行選舉，在候選人的維度并沒有體現(xiàn)任何選民的意志，與“人民代表大會制度”的代表性和民主性不相吻合，完全是對組織安排候選人的一種“確認(rèn)性選舉”②。2.選出的代表素質(zhì)不符合履職要求?！哆x舉法》第六條規(guī)定，全國和地方各級人大的代表應(yīng)當(dāng)保證廣泛的代表性?？墒侨缃襁@一條款的適用走向了歧途。目前在人大代表隊伍中，有很多并不具備參政議政能力的人，如體育名人、電影明星等。這些群體的社會價值不容否定，但由于缺乏政治素養(yǎng)和基層工作經(jīng)驗，他們在全國人大會上很容易淪為“表決的機器”。

三、專職代表制制度及配套制度構(gòu)建及完善

（一）從縣級試點向全國逐步推開專職代表制。實際上我國已經(jīng)有了代表專職制的一些試驗性做法。如2003年3月全國人大常委會出現(xiàn)了19名專職常委，2010年6月四川省羅江縣實行了專職人大代表，收效顯著。因此建議在全國多地先行開展縣級代表專職制的試點，通過研究實行的效果、人民的反饋以及實踐過程中遇到的一些具體的障礙，逐步完善改進(jìn)并建立起配套制度之后，再在全國逐步推開。

（二）修改相關(guān)立法。目前我國《代表法》中規(guī)定：“ 代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作?！边@就說明我國相關(guān)立法中仍貫徹的是兼職代表制的理念。因此要進(jìn)行專職代表制的改革，首先應(yīng)當(dāng)修改代表法以及相關(guān)法律的規(guī)定，使專職代表的存在具有法律依據(jù)，這樣才能方便代表工作的開展。

（三）提高代表履職能力和水平。1.健全代表議案處理機制。針對我國目前代表的提案難以進(jìn)入大會表決程序的問題，以及提案質(zhì)量低，提案機制不完善等問題，建議：一是在每次開會一至兩個月之前確立幾個重點的議案專題周知各地代表，縮小議案的范圍并提高針對性;第二是建議每一份議案都附有一份調(diào)研報告性質(zhì)的文本以證明提案的必要性③。2.建立代表單獨履職的形式。由于我國集體視察難以看到基層的真實情況，建議修改《代表法》的規(guī)定，建立“個體履職”制度，賦予人大代表單獨深入群眾、聯(lián)系群眾的權(quán)利。具體來說，在基層，即縣級、鄉(xiāng)級建立專職人大代表工作室，專門接待來訪群眾④;對于省、市級的人大代表，則主要依靠代表主動履職，積極深入基層進(jìn)行調(diào)研，走訪群眾來了解群眾需求。

（四）完善監(jiān)督和懲罰機制。目前《代表法》有一些規(guī)定體現(xiàn)了對人大代表的監(jiān)督，但是這些規(guī)定還是過于籠統(tǒng)，很難起到實質(zhì)性的效果。因此建議我國《代表法》對代表的監(jiān)督機制進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)定。具體而言，建議規(guī)定代表定期公開履職的信息，直選代表定期對選民進(jìn)行述職說明履職情況，對于選民的建議上報后進(jìn)行及時反饋等。此外，為了督促人大代表更好地履職和不濫用代表職權(quán)，建議規(guī)定人大代表違反職責(zé)的法律責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（四）落實罷免機制。目前我國《選舉法》對代表的罷免也做出了規(guī)定，但是實際上卻很少有選民行使這一罷免權(quán)。原因主要有兩個：一是由于對罷免案受案機關(guān)的權(quán)限規(guī)定不明確;二是罷免的理由單一，很少選民因?qū)Υ淼穆穆毑粷M而提出罷免案⑤。

因此，建議對罷免受案機關(guān)的權(quán)限進(jìn)行具體規(guī)定，即為僅對選民提出的罷免案提出程序性的審查即可，不做實質(zhì)審查，防止隨意否決選民的罷免案;其次，建議完善罷免的救濟制度，規(guī)定選民如果對罷免結(jié)果不滿，可以提起訴訟予以救濟。

【參考文獻(xiàn)】

① 陳俊.論人大主導(dǎo)立法所涉若干重要關(guān)系及其立法權(quán)行使[J].政治與法律，2017（06）：2-15.

② 陳文，胡勝全.從確認(rèn)到競爭：人大代表選舉的現(xiàn)存問題與改革向度[J].深圳大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2013（03）：68-73.

③ 陳應(yīng)珍.人大代表退出機制的困境與出路——兼議“建議辭職制度”[J].福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（06）：78-81.

④ 效世偉，裴龍清.人大代表專職制：實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實路徑——兼論羅江縣“人大代表專職制”改革經(jīng)驗[J].南京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（01）：54-57.

⑤ 陳應(yīng)珍.人大代表退出機制的困境與出路——兼議“建議辭職制度”[J].福州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008（06）：78-81.

作者簡介：郭文婕（1995-），女，山西省大同市人，海南大學(xué)在讀法律（法學(xué)）碩士，570228，研究方向為民商法。