精準(zhǔn)扶貧政策和農(nóng)村低保政策的融合探析

【摘 要】 精準(zhǔn)扶貧政策和農(nóng)村低保政策是扶貧開(kāi)發(fā)的兩項(xiàng)重要政策，為提高貧困戶生活水平，幫助貧困戶脫貧致富，穩(wěn)定社會(huì)和諧做出了巨大貢獻(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)發(fā)揮了極為重大的作用。隨著農(nóng)村扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新變化，脫貧攻堅(jiān)難度加大，單一的政策難以應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜局面。兩種政策關(guān)系的處理、政策融合的可能性、融合的合理化建議等這些問(wèn)題成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。本文就這一系列問(wèn)題試探析精準(zhǔn)扶貧政策和農(nóng)村低保政策的融合。

【關(guān)鍵詞】 精準(zhǔn)扶貧政策 農(nóng)村低保政策 融合

一、農(nóng)村扶貧領(lǐng)域新變化

2007年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，農(nóng)村最低生活保障制度開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)覆蓋。農(nóng)村低保政策以保障貧困人口最低生活水平為目標(biāo)，通過(guò)給予資金和實(shí)物來(lái)幫扶貧困戶，對(duì)于緩解貧困程度，提高貧困戶生活水平等方面起到了一定作用。由于，貧困戶在扶貧開(kāi)發(fā)工作中是被動(dòng)參與，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)貧困戶脫貧致富的積極性，貧困戶脫貧動(dòng)力不足，產(chǎn)生了"養(yǎng)懶漢"等現(xiàn)象。因此，黨和國(guó)家在長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐中提出了精準(zhǔn)扶貧政策。精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)于農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作有了更高的要求，具體表現(xiàn)為對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、措施到位要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)共六個(gè)精準(zhǔn)。因此，就形成了農(nóng)村低保政策和精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)中"雙足鼎力"的局面。隨之而來(lái)也產(chǎn)生了新的問(wèn)題：兩種政策之間關(guān)系如何處理以及兩種政策如何執(zhí)行才能更好更高的提高農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的成效。本文就依據(jù)這一問(wèn)題進(jìn)行梳理和探討。

二、兩種政策的背景與內(nèi)涵

（一）農(nóng)村低保政策

農(nóng)村低保政策指的是國(guó)家通過(guò)資金或?qū)嵨锏姆绞綄?duì)生活在貧困線以下的貧困人口給予幫扶，滿足其基本的生活需要，以保障其最低生活標(biāo)準(zhǔn)[1]。農(nóng)村低保政策的主要目標(biāo)是通過(guò)實(shí)質(zhì)或者說(shuō)實(shí)物性的幫助來(lái)維持處于農(nóng)村最低生活保障線之下的貧困人口的基本生存的需要，它維護(hù)的是人的最基本的生存的權(quán)利。農(nóng)村低保政策對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和諧與農(nóng)村持久發(fā)展起到了巨大作用。

低保政策是最先源于城市。20世紀(jì)90年代，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，中國(guó)城市的貧困問(wèn)題顯露出來(lái)并引起人們的關(guān)注。中國(guó)城市出現(xiàn)了一個(gè)新的貧困群體，他們這一群體主要有企業(yè)破產(chǎn)下崗的人員、困難企業(yè)的職工、退休后無(wú)法正常領(lǐng)取退休金的人員以及以他們他們贍養(yǎng)的家庭成員。面對(duì)這一龐大群體，傳統(tǒng)的救濟(jì)模式收效甚微，黨和政府開(kāi)始探索新的救助模式。2006年10月，中共中央六屆六中全會(huì)提出在全國(guó)“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。2007年7月，《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村低保制度的正式確立。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策

精準(zhǔn)扶貧指針對(duì)不同貧困地區(qū)的環(huán)境、農(nóng)戶不同的貧困狀況，運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核的治貧方式[2]。其中，精準(zhǔn)識(shí)別是指有效地甄別出真正的貧困人口。精準(zhǔn)幫扶指的是依據(jù)不同的致貧原因，采取針對(duì)性的幫扶措施，力求做到“一針見(jiàn)血”和“對(duì)癥下藥”。精準(zhǔn)管理指的是對(duì)貧困戶建檔立卡，對(duì)扶貧資金和扶貧權(quán)利進(jìn)行有效管理。精準(zhǔn)考核指的選用科學(xué)的考核方法、設(shè)置合理、精準(zhǔn)的考核指標(biāo)對(duì)扶貧工作的各個(gè)方面進(jìn)行全方位、多角度的考察和評(píng)估。精準(zhǔn)扶貧政策是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)各界對(duì)貧困地區(qū)的貧困戶實(shí)現(xiàn)一對(duì)一的精準(zhǔn)幫扶，精準(zhǔn)扶貧除了對(duì)個(gè)體的幫扶外，還有對(duì)貧困縣，連片貧困地區(qū)，貧困村的幫扶。

精準(zhǔn)扶貧并不是從來(lái)就有的，是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在長(zhǎng)期的探索中總結(jié)出來(lái)的科學(xué)的扶貧政策。2013 年 11 月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西調(diào)研扶貧攻堅(jiān)時(shí)指出“要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)”。至此，正式提出了“精準(zhǔn)扶貧”。2014 年 1 月 25 日，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》從國(guó)家層面明確提出了建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。

三、兩種政策的聯(lián)系與區(qū)別

從宏觀角度講，精準(zhǔn)扶貧政策和農(nóng)村低保政策都是反貧困的重要手段，目標(biāo)都是幫扶貧困人口。兩種政策都是緩解農(nóng)村貧困的重大安排，都是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重大舉措，更是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵一步。但是，在微觀層面又存在著以下區(qū)別：

（一）政策對(duì)象不同

兩種政策針對(duì)的目標(biāo)人群不同。兩種政策的緣起不同，低保制度最初起源于城市，針對(duì)的是城市新貧困群體，隨著之后的不斷實(shí)踐，才開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行。它的保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民。而精準(zhǔn)扶貧政策就是針對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)提出的扶貧開(kāi)發(fā)政策，主要對(duì)有勞動(dòng)能力和脫貧意愿的貧困戶進(jìn)行幫扶。兩類(lèi)政策的目標(biāo)人群最初不存在交叉和重復(fù)，隨著低保由城市向農(nóng)村推進(jìn)的過(guò)程，兩種制度所覆蓋的人群出現(xiàn)了交叉。

（二）運(yùn)行機(jī)制不同

首先，兩種政策可以調(diào)動(dòng)的資源不同。精準(zhǔn)扶貧政策可以整和社會(huì)各界的力量，對(duì)于貧困戶提供現(xiàn)金、實(shí)物、技術(shù)、教育、醫(yī)療等多方面的政策。農(nóng)村低保政策僅在于保障貧困戶的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，大多以現(xiàn)金和實(shí)物的形式給予幫扶，調(diào)動(dòng)資源較少。

其次，政策實(shí)施的方式不同。精準(zhǔn)扶貧政策往往涉及多個(gè)項(xiàng)目，是系統(tǒng)性工程，包含易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展教育和社會(huì)保障兜底多個(gè)子項(xiàng)目，具體會(huì)涉及到危房改造、村莊建設(shè)、道路修繕等方面，政策的對(duì)象既可以是一個(gè)區(qū)域，也可以是一個(gè)家庭。農(nóng)村低保政策一般不采用這種項(xiàng)目運(yùn)作的方式，并且以家庭作為具體的實(shí)施單位。

（三）政策性質(zhì)不同

政策具體目標(biāo)不同。精準(zhǔn)扶貧政策以減少貧困人口數(shù)量為目標(biāo)，通過(guò)不同的扶貧項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)來(lái)幫助貧困家庭脫貧，手段多樣化。精準(zhǔn)扶貧是"造血工程"，是通過(guò)各種扶貧項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)來(lái)激發(fā)貧困地區(qū)動(dòng)力，使貧困地區(qū)依靠產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目來(lái)源源不斷的創(chuàng)造財(cái)富，實(shí)現(xiàn)永久脫貧。低保政策是"輸血工程”，低保政策的主要目標(biāo)是保障符合低保要求的人群的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。低保政策不以減少貧困人口數(shù)量為目標(biāo)，具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和見(jiàn)效快的特點(diǎn)，是解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的一道重要防線。

四、兩種政策有效融合的建議

農(nóng)村低保政策和精準(zhǔn)扶貧政策的融合是必然趨勢(shì)。主要有兩方面的依據(jù)：第一方面是從國(guó)家政策考慮，《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開(kāi)發(fā)政策有效銜接試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)開(kāi)辦發(fā)[2009]60號(hào)）中指出：兩項(xiàng)制度銜接的總體目標(biāo)是，充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障和扶貧開(kāi)發(fā)兩項(xiàng)制度的作用，對(duì)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象，通過(guò)農(nóng)村最低生活保障制度保障其基本生活;對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，從根本上穩(wěn)定解決溫飽并實(shí)現(xiàn)脫貧致富，為實(shí)現(xiàn)到2020 年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。第二方面是從政策融合的可能性本身進(jìn)行考慮，兩種政策是國(guó)家反貧困戰(zhàn)略的兩項(xiàng)基本政策，兩者相互補(bǔ)充，有著一致的宏觀政策目標(biāo)。另外，兩種政策有著各自的局限性，融合是取長(zhǎng)補(bǔ)短的有效途徑?？傊?，兩種政策的融合是必然的。因此，為能更好實(shí)現(xiàn)融合，試提出以下建議：

（一）建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別對(duì)象

進(jìn)一步完善《最低生活保障審核審批辦法》，嚴(yán)格控制低保的申請(qǐng)，審批，審核等程序，務(wù)必落實(shí)好各級(jí)政府以及部門(mén)精確識(shí)別低保對(duì)象的責(zé)任，違規(guī)行為要嚴(yán)肅查處。發(fā)揮農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)信息核對(duì)機(jī)制動(dòng)態(tài)管理的作用，進(jìn)一步細(xì)化家庭信息核對(duì)的相關(guān)政策和措施，將農(nóng)村家庭信息作為一個(gè)重要部分，單獨(dú)摘出，進(jìn)行評(píng)定。從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，合理分配部門(mén)間的協(xié)調(diào)工作，明確各部門(mén)的責(zé)任，做到機(jī)構(gòu)的精減和辦事效率的提升，提高信息核對(duì)的覆蓋面，質(zhì)量和精確度。民政部要完善相關(guān)政策，建立更加符合實(shí)際，操作簡(jiǎn)單，公平合理，清晰透明的農(nóng)村貧困戶指標(biāo)認(rèn)定體系;利用多種方式結(jié)合實(shí)地調(diào)查，綜合評(píng)定貧困戶的貧困程度，精確識(shí)別低保對(duì)象。農(nóng)村基層組織要加強(qiáng)低保的管理工作，按照相關(guān)規(guī)定定期復(fù)核低保對(duì)象，不符合條件的及時(shí)清理，并向其說(shuō)明原因，進(jìn)行培訓(xùn)教育等增強(qiáng)技能的行為，防止返貧現(xiàn)象，新出現(xiàn)的低保戶要及時(shí)納入，做到"不錯(cuò)保，不漏保"。

精確識(shí)別貧困對(duì)象是精準(zhǔn)扶貧工作的首要前提。為了能精準(zhǔn)識(shí)別貧困對(duì)象，必須創(chuàng)新貧困識(shí)別方法和優(yōu)化識(shí)別機(jī)制。應(yīng)當(dāng)設(shè)立多維度的貧困測(cè)定指標(biāo)，由于農(nóng)民存在隱性收入，識(shí)別技術(shù)存在缺陷等原因，農(nóng)戶的家庭人均年收入難以準(zhǔn)確確定，所以要圍繞這一指標(biāo)引入多維指標(biāo)進(jìn)行想關(guān)測(cè)定，把一個(gè)大的指標(biāo)分解成若干個(gè)小指標(biāo)，減少識(shí)別成本，提高精準(zhǔn)度。此外，各級(jí)政府還要加大經(jīng)費(fèi)支持，調(diào)動(dòng)各方資源，適當(dāng)擴(kuò)大建檔立卡的規(guī)模，建立起全國(guó)范圍內(nèi)的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)。

（二）改進(jìn)和更新政策理念

傳統(tǒng)的農(nóng)村低保政策和精準(zhǔn)扶貧政策減輕可貧困地區(qū)困難程度，解決了相關(guān)貧困人口的基本生活保障問(wèn)題，對(duì)于縮小貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平起到了不可磨滅的作用。但是，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了與政策初衷背道而馳的現(xiàn)象。比如低保中"等，靠，要"思想的出現(xiàn)等，這些不合理的現(xiàn)象正在蠶食著以往的成果，所以改進(jìn)和更新政策理念勢(shì)在必行。新的政策理念應(yīng)當(dāng)：強(qiáng)化對(duì)象參與意識(shí)，改變以往貧困對(duì)象參與不夠，參與能力弱的現(xiàn)狀。讓貧困對(duì)象主動(dòng)參與其中，為貧困對(duì)象"量身定做"脫貧計(jì)劃;倡導(dǎo)"造血式"政策理念，提高政策的規(guī)范性，加強(qiáng)實(shí)施效果的監(jiān)督，提高貧困對(duì)象自身的能力;突出權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，改變以往政府"重救濟(jì)，輕扶持"的理念，發(fā)展新形式的權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的扶持方式。

（三）加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)調(diào)

加強(qiáng)部門(mén)間的溝通與交流。農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的順利實(shí)施離不開(kāi)各個(gè)部門(mén)之間的相互配合，因此有必要建立協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)跨部門(mén)間的協(xié)作，打破部門(mén)之間的分割狀態(tài)，加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通與交流，提高部門(mén)間通信程度。相互溝通一方面可以加強(qiáng)部門(mén)之間的聯(lián)系，另一方面可以集思廣益，了解彼此工作，有利于促進(jìn)兩種政策的融合。

整合扶貧資源。建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)，整合低保信息數(shù)據(jù)庫(kù)和精準(zhǔn)扶貧信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)資源的共享。在具體的實(shí)施過(guò)程中，可以建立信息通報(bào)制度，涉及信息數(shù)據(jù)、幫扶流程、政策等方面，各部門(mén)定期互相通報(bào)經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題以及對(duì)政策的理解等信息。

充分利用建檔立卡信息系統(tǒng)，提高扶貧開(kāi)發(fā)工作的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)民政部門(mén)、社會(huì)保障、住房建設(shè)以及扶貧部門(mén)之間信息的共享，提高辦事的效率，加強(qiáng)工作的透明度和公正性，增強(qiáng)政府權(quán)威，提高貧困戶與政府之間的互信程度。

（四）健全評(píng)估、反饋機(jī)制

健全評(píng)估機(jī)制的要重點(diǎn)關(guān)注評(píng)估的指標(biāo)、評(píng)估的方法和評(píng)估主體的選擇。要結(jié)合精準(zhǔn)扶貧政策和農(nóng)村低保政策的實(shí)施目的設(shè)置與之相對(duì)應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)，細(xì)化扶貧開(kāi)發(fā)的考核內(nèi)容，努力做到科學(xué)、精準(zhǔn)和多維，緊扣指標(biāo)，嚴(yán)格考核。評(píng)估方法要靈活，結(jié)合具體的評(píng)估內(nèi)容采用合適的方法;評(píng)估方法也要不斷改善，隨評(píng)估環(huán)境的變化而變化。評(píng)估主體要引入第三方評(píng)估組織，第三方評(píng)估組織專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、評(píng)估經(jīng)驗(yàn)豐富，并且不容易受到政府部門(mén)的制約，評(píng)估結(jié)果更加公正、可靠。反饋機(jī)制的健全一方面要依靠貧困戶，貧困戶是政策的直接受益者，貧困戶要積極反饋政策的缺陷和自己的建議;另一方面政府部門(mén)要及時(shí)對(duì)反饋?zhàn)龀龌貞?yīng)，既要能及時(shí)從反饋中獲取有價(jià)值的信息又要能不斷強(qiáng)化這種反饋的行為，加強(qiáng)與貧困戶的聯(lián)系。

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作者簡(jiǎn)介：陳輝，（1995-），籍貫山東棗莊，西南民族大學(xué)研究生在讀，研究方向社會(huì)保障。