土地招拍掛方式的完善建議

陳曉陽 王兆陽

【摘 要】 土地招拍掛制度是國家推行公開性的土地出讓方式，取代協(xié)議出讓，是土地制度改革的必然。但以土地市場的反映來看，土地價格不合理的上漲和盲目競爭等因素也是土地招拍掛制度所帶來的弊端，因此從土地招拍掛產(chǎn)生原因分析瀘州市的土地出讓，進而對土地招拍掛方式的完善提出建議。

【關(guān)鍵詞】 瀘州市 土地出讓制度 招拍掛方式

1.引言

現(xiàn)階段，土地交易市場不斷完善，土地招拍掛方式代替協(xié)議出讓方式是市場公平、公正、公開的具體表現(xiàn);為土地資源的優(yōu)化配置，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展，避免因缺乏競爭而導致的價格倒掛和低價或無價出讓的現(xiàn)象、企業(yè)的良性發(fā)展提供契機、防止國家利益的流失。但現(xiàn)今的土地更多體現(xiàn)稀缺性，忽視土地的共有性。為改善這種現(xiàn)狀，寄希望于土地流轉(zhuǎn)方式來對這種現(xiàn)象進行改善，就此提出建議，完善招拍掛制度。

2.招拍掛土地出讓制度背景

招、拍、掛制度最初起源于歐美，后來在我國的香港廣泛推廣使用。2002年 我國正式實施土地“招拍掛”制度。土地出讓形成了三種方式：行政劃撥， 協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓。行政劃撥主要針對公益性用地， 基本無償，協(xié)議出讓針對工業(yè)用地，采取半市場化方式。招拍掛出讓制度有四類經(jīng)營性用地，價高者得。招拍掛方式通過公開化，提高土地市場交易的透明度，避免腐敗問題的產(chǎn)生。2002年5月國土資源部明確了四類經(jīng)營性用地必須強制實行招拍掛方式出讓，并于2004年8月31號規(guī)定所有經(jīng)營性用地出讓全部實行招、拍、掛制度。

3.土地招拍掛市場存在的不足

3.1.出讓方式不規(guī)范

在追求利益和高速的城市化發(fā)展中逐漸失去了準則，沒有對自身城市進行合理規(guī)劃，盲目跟風，把自身的土地儲備都進行預(yù)支，對未來發(fā)展造成阻礙。另外政府官員的腐敗受賄使得不法房地產(chǎn)商以極低價格獲得土地，例如土地出讓中的假招標、假拍賣等方式損害國家利益進而影響未來城市發(fā)展。

3.2.地價變化失衡

土地出讓是通過招拍掛三種方式實現(xiàn)的，都涉及到對目標地塊的競爭，尤以拍賣所產(chǎn)生的地價變化最為明顯。區(qū)位優(yōu)勢的地塊勢必會引起開發(fā)商的哄搶，造成地價的不規(guī)律上漲，拉動商業(yè)店鋪或住房的價格的不合理上升，商業(yè)店鋪和住房價格所產(chǎn)生的收益回流進開發(fā)商下一次出讓土地的競爭，造成房價等的上升、惡性循環(huán)。

3.3.交易方式不合理

政府的土地出讓以拍賣為主，因為拍賣更易使出讓價格不合理上漲，為政府的增收和未來的城市發(fā)展提供資金。針對不同地區(qū)的土地出讓建議采取因地制宜的方式，考慮城市發(fā)展規(guī)劃以及當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和居民承受力，改用土地招標和掛牌等更民主、溫和的方式，協(xié)調(diào)人地發(fā)展。

3.4.土地投機性

開發(fā)商在面對土地利益的情況下，對已獲取的土地進行二手轉(zhuǎn)賣，從中獲取利潤，持續(xù)走高的地價造成了開發(fā)商投機欲望的提高。然而因為某些政府缺少市場監(jiān)管，對出讓土地沒有進行后續(xù)的調(diào)查。也就是為企業(yè)儲備土地，影響城市規(guī)劃發(fā)展，對國家利益的危害。

4.瀘州市招拍掛和協(xié)議出讓變化分析

瀘州市是中小城市規(guī)模，土地出讓經(jīng)過改革后，政府對土地供給有了更為細致的規(guī)劃。

非經(jīng)營性用地的協(xié)議出讓方式依舊存在，但數(shù)量變化趨勢不明顯，且用地是不固定的。另外，瀘州市招拍掛出讓的土地面積從2011年的1219.71公頃到后來趨于平穩(wěn)，浮動性較小。說明瀘州市儲備土地資源足，對于中小城市來說，土地交易數(shù)量的需求沒有大城市來得這么強烈，也是拍賣為主，掛牌出讓以及招標出讓為輔。

協(xié)議出讓成交價款比招拍掛出讓低得多，除2014年有較大大幅度上漲外，基本處于一條水平線上;因為2014年瀘州市規(guī)劃的教育、醫(yī)療兩類非經(jīng)營性用地成為發(fā)展的主要方向，滿足區(qū)域性需求成為政府當年急迫完成的工作。

招拍掛出讓的土地成交價款波動較大。2009-2014年瀘州市政府規(guī)劃市郊的城市發(fā)展，基于區(qū)位條件的分析，這跟當年的成交面積有關(guān)。2015-2016年的土地成交區(qū)域雖然還是大部分處于市郊位置，但土地的短缺引起開發(fā)商的不正常競爭也是成交價款波動的一大因素。

從成交價款以及土地成交面積可以看出，單位土地平均成交價格一直上升，是招拍掛土地出讓制度所帶來的兩面性的影響。一方面土地交易的頻繁帶動了土地價格的上升，有利于政府收益以及一系列的城市建設(shè);另一方面，土地價格的上升又會損害區(qū)域人民的利益，導致中低收入人群住房面積的減少，嚴重的會使得區(qū)域內(nèi)人才的流失和社會動蕩。

5.以瀘州市招拍掛分析對土地制度完善的建議

因為開發(fā)商、政府等造成土地的濫用、私用等現(xiàn)象，為了招拍掛制度的盡快完善，提出以下措施：

5.1.加大市場監(jiān)管，設(shè)立更多的機構(gòu)

設(shè)立并完善監(jiān)督檢查，督促開發(fā)商的開發(fā)行為，杜絕”坐地起價”的形式，并對開發(fā)商經(jīng)濟財務(wù)狀況做分析，判斷是否有足夠資金進行建設(shè)。

5.2.優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)

政府應(yīng)從土地供應(yīng)的層面調(diào)控房地產(chǎn)市場的供應(yīng)結(jié)構(gòu)。房地產(chǎn)市場不能完全市場化的，還需要非市場化、半市場化的部分。正如市場因其自身的局限性而需要計劃手段來調(diào)控一樣，招拍掛制度也需要新的約束規(guī)則來防止跑偏。對不同用途的土地采取不同的招拍掛方式實現(xiàn)因地制宜的土地制度，加速招拍掛方式的改革。

5.3.矯正地方政府的不良行為

政府的考核機制中，以區(qū)域GDP為重，注重對外來資金的引入，盲目引入外來資金是對城市未來發(fā)展的極大阻礙，用未來城市建設(shè)的區(qū)域來獲取土地財政收入，是得不償失的，需要進行制度的改革。

（1）土地招拍掛進行前需要對開發(fā)商土地利用方式進行調(diào)查了解，不能盲目出讓。

（2）建議新建土地出讓監(jiān)管機構(gòu)，隸屬于中央直接管轄，加強對地方的監(jiān)督。

（3）建立土地招標綜合評標體系和土地出讓預(yù)申請制度，平衡拍賣和掛牌的比例。

（4）加強司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等一系列監(jiān)督方式，充分發(fā)揮群眾的作用。

5.4.完善招拍掛過程中標準

土地招拍掛時不同方式造成土地價格的惡性上漲。招標、拍賣都應(yīng)適當調(diào)低土地初始價格;其中拍賣應(yīng)當有價格跨度，避免個人因素造成的價格上漲幅度過大。招標則將土地價格的分量設(shè)置得低一點，加大對土地利用規(guī)劃方面的重視。

5.5.明確招拍掛的具體條件

明確招拍掛條件，不給地方部門各自為政的空間，讓權(quán)力與制度服務(wù)于私利類似違法行為，導致招拍掛流于形式。建立嚴厲的招拍掛出讓監(jiān)督機制。

5.6.建立政府有關(guān)部門建設(shè)完善的土地供應(yīng)信息發(fā)布和披露制度

將今后幾年內(nèi)準備出讓的土地向全社會公布，包括年度計劃、面積、各地塊的具體位置、容積率、建筑密度、公建配套等一系列信息提前公布，讓開發(fā)商能從長計議。

6.總結(jié)

土地招拍掛是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物、協(xié)議出讓的延伸，在土地出讓制度中會長期處于主導地位。招拍掛方式的土地出讓可以有效遏制腐敗和國有資產(chǎn)的流失，對經(jīng)營性用地有深遠的影響。招拍掛的產(chǎn)生也是中國房地產(chǎn)價格不斷上升的推動制度，如何減緩房地產(chǎn)市場價格的上升，使其更適合中國的市場經(jīng)濟發(fā)展，促進城市發(fā)展。一個制度的完善不僅需要制度改革，對主體的規(guī)范監(jiān)督也是必要的，政府不能只搞經(jīng)濟建設(shè)，還要對生態(tài)保護、社會穩(wěn)定提出要求，土地利用方向也是招拍掛應(yīng)當了解并長期監(jiān)督的目標。

最后，招拍掛方式的土地出讓遏制了惡性競爭后也應(yīng)當保證價格理性的變化，既滿足房地產(chǎn)市場發(fā)展又使得社會穩(wěn)定。

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作者簡介：1陳曉陽 ：男，土家，重慶酉陽人，本科生。2王兆陽：男，漢 ，重慶黔江人，本科生。

單位：重慶工商大學? 旅游與國土資源學院? 土地資源管理專業(yè);研究方向：土地招拍掛方向。