金融安全網(wǎng)構(gòu)建要素研究

【摘 要】 自2017年以來(lái)，中國(guó)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就反復(fù)強(qiáng)調(diào)防范金融風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)把對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督和管理作為工作的重中之重。本文從研究美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度入手，分析了次貸危機(jī)后存款保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀，探索了存款保險(xiǎn)制度在金融安全網(wǎng)中的作用及功能。為完善我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度提供了借鑒，為健全中國(guó)金融安全網(wǎng)提出了相應(yīng)的政策建議。

【關(guān)鍵詞】 存款保險(xiǎn) 金融安全網(wǎng) 金融危機(jī)

一、引言

美國(guó)存款保險(xiǎn)制度自1934年建立以來(lái)經(jīng)歷了多次金融危機(jī)的洗禮，是目前世界上設(shè)計(jì)最完善、功能最復(fù)雜的存款保險(xiǎn)體系。2008年的次貸危機(jī)發(fā)源于美國(guó)，危機(jī)爆發(fā)期間相繼倒閉了近500家商業(yè)銀行和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，其中包括華盛頓互惠銀行、印地麥克銀行等資產(chǎn)規(guī)模較大的投保銀行，但并沒有對(duì)金融市場(chǎng)和公眾生活造成重大影響，這很大程度得益于存款保險(xiǎn)制度的良好設(shè)計(jì)和成功運(yùn)作。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)危機(jī)后存款保險(xiǎn)現(xiàn)狀的描述，闡述了其與建立金融安全網(wǎng)之間的關(guān)系及重要作用，得出了對(duì)完善我國(guó)存款保險(xiǎn)制度和健全金融安全網(wǎng)的啟示。

二、危機(jī)后美國(guó)存款保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

（一） 存款保險(xiǎn)限額的調(diào)整

奧巴馬總統(tǒng)于 2010年7月21日正式簽署了《多德-弗蘭克法案》。該法案第335條將危機(jī)中臨時(shí)性調(diào)高的存款保險(xiǎn)限額長(zhǎng)期化，正式將參保存款機(jī)構(gòu)和參保信用社的存款保險(xiǎn)限額均從原來(lái)的 10 萬(wàn)美元上調(diào)至 25 萬(wàn)美元，且其有效性向前追溯至2008年1月1日后由FDIC被任命為管理人或保護(hù)人的所有參保存款機(jī)構(gòu)。

（二） 融資體系的變化

金融危機(jī)發(fā)生以后，F(xiàn)DIC將以存款為基礎(chǔ)的收費(fèi)體制改為以存款機(jī)構(gòu)在收費(fèi)期間并表總資產(chǎn)減去同期平均有形資本為基礎(chǔ)的收費(fèi)體制，以更好地體現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)《多德-弗蘭克法案》廢止了FDIC對(duì)參保機(jī)構(gòu)繳費(fèi)額超過(guò)1.5%部分支付利息的規(guī)定。而且《多德-弗蘭克法案》第334條撤消了原有的存款保險(xiǎn)基金上限（估算參保存款額的1.5%），并將下限從原來(lái)的1.15%提高至估算參保存款額的1.35%。法案同時(shí)為達(dá)到這一新比例提供了寬限期，允許FDIC采取措施在2020年9月30日前使存款保險(xiǎn)基金達(dá)到以上要求。

（三）FDIC職權(quán)范圍的變化

此次國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，《多德-弗蘭克法案》加強(qiáng)了FDIC對(duì)參保金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。首先，《多德-弗蘭克法案》第172條修改了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》第 10（b）（3）條，授予FDIC對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的備份檢查權(quán)。該條同時(shí)修改了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法案》第8（t）條，授予FDIC對(duì)任何存款機(jī)構(gòu)控股公司的備份執(zhí)行權(quán)。與原有的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)以及存款類機(jī)構(gòu)構(gòu)筑了多道監(jiān)管防線，共同防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的再次爆發(fā)。

其次，《多德-弗蘭克法案》第二章設(shè)立了對(duì)系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有序破產(chǎn)清算的專門制度，使得“大而不能倒”變成“大而能倒”，并由金融機(jī)構(gòu)本身、而不是納稅人支付清算成本，從而加強(qiáng)了市場(chǎng)自律，以防范道德風(fēng)險(xiǎn)。該制度以FDIC對(duì)存款類機(jī)構(gòu)的清算模式為基礎(chǔ)，賦予了FDIC有序清算職權(quán)，同時(shí)還做出了若干重要調(diào)整，包括在優(yōu)先權(quán)、欺詐性讓與、抵銷權(quán)等方面做出的與一般破產(chǎn)法類似的規(guī)定，以更好地適應(yīng)非銀行金融機(jī)構(gòu)的需要，并減少一般破產(chǎn)程序和“有序清算程序”之間在債權(quán)人權(quán)利保護(hù)上的差別。

三、存款保險(xiǎn)與安全網(wǎng)的聯(lián)系

（一） 存款保險(xiǎn)制度與金融安全網(wǎng)的關(guān)系

金融安全網(wǎng)，國(guó)際上最早是1986年國(guó)際清算銀行（BIS）提出來(lái)的，但此后很長(zhǎng)時(shí)間世界各國(guó)并未對(duì)其引起足夠的重視。美國(guó)是世界上建設(shè)金融安全網(wǎng)最完備的國(guó)家，它的建立經(jīng)歷了漫長(zhǎng)和復(fù)雜的過(guò)程。

金融監(jiān)管、最后貸款人以及存款保險(xiǎn)是金融安全網(wǎng)中不可或缺的最為重要的三個(gè)組成部分，亦稱“三大支柱”或“三道防線”。自2008年金融危機(jī)以來(lái)，各國(guó)已經(jīng)意識(shí)到傳統(tǒng)的監(jiān)管不能防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，于是宏觀審慎監(jiān)管得到了很大的發(fā)展。這樣就使金融安全網(wǎng)的內(nèi)容得到了有效的擴(kuò)沖，由傳統(tǒng)的三大支柱變成了四大支柱。存款保險(xiǎn)制度作為金融業(yè)一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)制度安排，毫無(wú)疑問(wèn)是金融安全網(wǎng)中很重要的一種措施。這項(xiàng)制度的建立，對(duì)于更好地保護(hù)存款人的利益，進(jìn)一步完善金融安全網(wǎng)，建立金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)銀行業(yè)健康發(fā)展，進(jìn)一步提高我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展水平和競(jìng)爭(zhēng)力，提升銀行業(yè)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的水平，都具有十分重要的意義。

（二） 存款保險(xiǎn)制度在安全網(wǎng)中的職能

在金融安全網(wǎng)運(yùn)作的過(guò)程中，存款保險(xiǎn)通常被當(dāng)做第二道防線，進(jìn)行事前及事中的監(jiān)督和檢查，以及妥善處置發(fā)生危機(jī)后問(wèn)題銀行的退出和對(duì)存款人的理賠工作。

首先，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)并有一定的監(jiān)管權(quán)。以美國(guó)為例，危機(jī)發(fā)生前，美國(guó)的存款保險(xiǎn)就有提供存款保險(xiǎn)、監(jiān)管參保銀行和處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)的權(quán)利。危機(jī)爆發(fā)以后，為了確保聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金的安全，《多德-弗蘭克法案》大大加強(qiáng)了FDIC對(duì)參保金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)。具體來(lái)看，《多德-弗蘭克法案》不僅授權(quán)FDIC 增加了其備份檢查權(quán)和執(zhí)行權(quán)，而且還加強(qiáng)了FDIC 的有序清算權(quán)。FDIC每年對(duì)監(jiān)管對(duì)象開展1次現(xiàn)場(chǎng)檢查，并對(duì)其他投保銀行享有補(bǔ)充檢查權(quán)。所有投保銀行需定期向FDIC報(bào)送資料，其他監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)和檢查結(jié)果也會(huì)制度化地傳遞給FDIC。這樣FDIC就可以行使與其他聯(lián)邦銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣的檢查權(quán)和執(zhí)行權(quán)，與原有的審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)一起，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)以及存款類機(jī)構(gòu)構(gòu)筑了多道監(jiān)管防線，共同防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的再次爆發(fā)。

其次，就是其處置問(wèn)題銀行的職能。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最主要的職能就是承擔(dān)運(yùn)用市場(chǎng)化的手段處置問(wèn)題銀行的責(zé)任，在銀行陷入危機(jī)但未出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的情況下，負(fù)責(zé)用資金援助、吸收合并、收購(gòu)改組、接管清算等方式對(duì)問(wèn)題銀行進(jìn)行處置，體現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，提高處置效率，降低處置成本，緩解人民銀行最后貸款人的救助壓力，促進(jìn)市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰。

最后，就是其支付存款賠償?shù)穆毮?。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立的根本原因就是通過(guò)為倒閉銀行支付存款賠償，保護(hù)小額存款人利益。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定相關(guān)的存款賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償方法，按照這些規(guī)定履行存款賠償?shù)呢?zé)任，存款保護(hù)可以加強(qiáng)存款人的信心，有效地減少銀行擠兌，維護(hù)金融穩(wěn)定。

四、對(duì)中國(guó)的啟示

（一） 對(duì)完善中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的啟示

我國(guó)于2015年建立了存款保險(xiǎn)制度，其目的是為了維護(hù)存款人利益，特別是對(duì)于抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的中小存款人，是一種非常重要的措施。但是目前我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度還存在著很多問(wèn)題。例如，相關(guān)的配套法律法規(guī)不夠完善，沒有獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，監(jiān)管流于形式等。為了達(dá)到穩(wěn)定存款人信心和防范道德風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)，并促進(jìn)形成有效的風(fēng)險(xiǎn)處置和市場(chǎng)退出機(jī)制，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)授予存款保險(xiǎn)必要的風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)處置手段，包括建立事前融資機(jī)制、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率、信息獲取和信息核查、引入早期糾正機(jī)制、靈活運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金開展風(fēng)險(xiǎn)處置等。在拓展存款保險(xiǎn)制度的功能和職權(quán)的同時(shí)，需要理順存款保險(xiǎn)與其他金融安全網(wǎng)成員之間的關(guān)系，包括加強(qiáng)與監(jiān)管部門的信息共享和監(jiān)管協(xié)作，加強(qiáng)與中央銀行最后貸款人職能和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)處置方面的協(xié)作，建立正式的工作機(jī)制，保障工作的持續(xù)性、穩(wěn)定性與有效性。

（二） 對(duì)健全中國(guó)金融安全網(wǎng)的啟示

我國(guó)在健全金融安全網(wǎng)時(shí)，應(yīng)該借鑒國(guó)際做法，并結(jié)合我國(guó)實(shí)際?；舅悸肥牵菏紫?，擴(kuò)展存款保險(xiǎn)制度適用范圍，建立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，完善相關(guān)的法律法規(guī)，改革并完善金融企業(yè)破產(chǎn)制度及市場(chǎng)退出機(jī)制，形成公平競(jìng)爭(zhēng)、有序運(yùn)行的金融市場(chǎng)，提高金融市場(chǎng)整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力;其次，確立一套合理、高效、適用的最后貸款人制度方案，有選擇地救助問(wèn)題銀行，必要時(shí)創(chuàng)新出新的政策工具，以規(guī)避系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);最后，進(jìn)一步完善銀行監(jiān)管體系，將宏觀審慎監(jiān)管于微觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，達(dá)到審慎監(jiān)管效用最大化。在國(guó)際層面上，我國(guó)也應(yīng)該應(yīng)深化與其他國(guó)家在人員交流、信息共享、風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)等方面的合作，發(fā)揮各類國(guó)際組織和區(qū)域性組織在協(xié)調(diào)國(guó)際金融監(jiān)管方面的作用。

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作者簡(jiǎn)介：郭蘭（1994），女，滿族，河北承德人，金融碩士，單位：遼寧大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，研究方向：金融