寧波:垃圾分類的法治邏輯

顧慧融 哲生

寧波市是國(guó)內(nèi)唯一一個(gè)與世界銀行合作開展垃圾分類的試點(diǎn)城市。為進(jìn)一步規(guī)范、提升生活垃圾工作，2019年2月，寧波市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議表決通過了《寧波市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并將于2019年10月1日正式實(shí)施。在生活垃圾分類火熱的當(dāng)下，垃圾分類和處理體系究竟怎么樣？背后的立法邏輯又是什么？

未來學(xué)家托夫勒在《第三次浪潮》里預(yù)言，繼農(nóng)業(yè)革命、工業(yè)革命、計(jì)算機(jī)革命之后，影響人類生存的又一次浪潮，將是垃圾革命。能否做好垃圾分類這件“最難推廣的簡(jiǎn)單工作”，檢驗(yàn)著一座城市的精細(xì)化管理能力，也關(guān)系到每一位居民的美好生活。事實(shí)上，實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)。近年來，我國(guó)加速推行生活垃圾分類制度，全國(guó)垃圾分類工作由點(diǎn)到面、逐步啟動(dòng)、成效初顯。寧波市自2013年啟動(dòng)世行貸款項(xiàng)目以來，通過創(chuàng)新制度、創(chuàng)新模式，提高分類質(zhì)量、促進(jìn)回收減量、完善設(shè)施體系、引導(dǎo)社會(huì)參與，生活垃圾分類治理體系初步形成。

“垃圾分類環(huán)環(huán)相連”

最近一段時(shí)期，全國(guó)網(wǎng)友都在圍觀“快被垃圾分類逼瘋的上海人民”，一時(shí)間，垃圾分類管理員的“你是什么垃圾”，風(fēng)靡朋友圈，頗有黑色幽默之問，卻真實(shí)地反映了當(dāng)下垃圾分類的火熱境況。

記者了解到，垃圾分類之所以被如此關(guān)注，不單單是因?yàn)椤敖o民眾生活附加了義務(wù)”，帶來了一定的生活不便，更為重要的是，面對(duì)“垃圾圍城”“天量垃圾”現(xiàn)狀的一種迫不得已。

據(jù)悉，2018年寧波市生活垃圾總量為11041噸/日，數(shù)字驚人。如何打贏這場(chǎng)垃圾革命？垃圾分類無疑是重要一步。

國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部表示，2019年，46個(gè)重點(diǎn)城市將繼續(xù)加大生活垃圾分類處理設(shè)施建設(shè)投入，滿足生活垃圾分類處理需求。到2020年底，先行先試的46個(gè)重點(diǎn)城市基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。2025年前，全國(guó)地級(jí)及以上城市要基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)。

據(jù)悉，早在2013年，寧波市政府就出臺(tái)了《寧波市生活垃圾分類處理與循環(huán)利用工作實(shí)施方案五年行動(dòng)計(jì)劃》。2018年，寧波第二個(gè)生活垃圾分類五年計(jì)劃出臺(tái)，力爭(zhēng)到2020年各區(qū)生活垃圾分類覆蓋面在90%以上，基本實(shí)現(xiàn)原生生活垃圾“零填埋”。

“‘生活垃圾無害化、減量化和資源化要落地，垃圾前端分類是第一步?！闭劦健稐l例》制定的初衷，寧波市人大常委會(huì)法工委的工作人員表示，垃圾分類工作既是群眾關(guān)注的“關(guān)鍵小事”，又是需要全民參與的“民生難事”。習(xí)近平總書記在談到垃圾分類工作時(shí)提出，要全社會(huì)人人動(dòng)手，一起來為改善生活環(huán)境作努力，一起來為綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作貢獻(xiàn)。

為了讓人人都動(dòng)起手來參與垃圾分類，《條例》明確了政府、部門、社會(huì)組織的職責(zé)和全體市民源頭分類的義務(wù)，構(gòu)建起垃圾分類政府引導(dǎo)、全民參與的共治共享格局。

當(dāng)然，垃圾分類不是前端分好就行，運(yùn)輸過程的監(jiān)督也很關(guān)鍵。采訪中，一些居民反映，“以前生活垃圾也分類過，但是清運(yùn)人員一來，幾個(gè)桶一起倒入清潔車，我們分類只是白忙活?！睘榱吮苊馇暹\(yùn)工混裝運(yùn)輸?shù)那闆r，保障全環(huán)節(jié)分類，《條例》規(guī)定了分類鏈條上每一環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和責(zé)任范圍，有序推進(jìn)垃圾分類工作投放、收集、運(yùn)輸、處置各環(huán)節(jié)的有機(jī)聯(lián)動(dòng)。

此外，《條例》還為培育生活垃圾分類相關(guān)的市場(chǎng)主體留出了空間，通過制定相應(yīng)政策、開展合作、購(gòu)買服務(wù)等方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與生活垃圾分類投放、收集、運(yùn)輸、處置以及回收利用。同時(shí)鼓勵(lì)相關(guān)的科技創(chuàng)新和信息平臺(tái)搭建，推動(dòng)整個(gè)再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

生活垃圾分類還離不開分類設(shè)施的建設(shè)。專家直言，“垃圾分類環(huán)環(huán)相連，垃圾終端處理不跟進(jìn)，垃圾分類的最終效果就大打折扣”。據(jù)悉，寧波市的垃圾分類設(shè)施建設(shè)起步較早，技術(shù)在國(guó)內(nèi)也處于相對(duì)領(lǐng)先，目前共有生活垃圾處置設(shè)施12座，其中焚燒廠5座，填埋場(chǎng)3座，餐廚垃圾處置廠3座，廚余垃圾處置廠1座。為了進(jìn)一步科學(xué)布局分類處置基礎(chǔ)設(shè)施，《條例》明確了相關(guān)部門組織編制生活垃圾治理規(guī)劃，統(tǒng)籌組織處置基礎(chǔ)設(shè)施、垃圾收集站、轉(zhuǎn)運(yùn)站的建設(shè)，提升生活垃圾分類管理工作的硬件基礎(chǔ)。

“兩分法”與“四分法”之辯

垃圾分類首先要弄清楚的問題是“生活垃圾到底分為幾類？”這是擺在寧波市人大常委會(huì)立法工作者面對(duì)的第一個(gè)難題。

記者了解到，垃圾分類中的“四分法”被稱之為“國(guó)標(biāo)”，通常指：“廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾”這四類。但在實(shí)踐中，各地則會(huì)結(jié)合自身實(shí)際情況，出臺(tái)一個(gè)“地方標(biāo)準(zhǔn)”。如上海，分為“可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾”四種。而在浙江，許多地方特別是一些農(nóng)村，創(chuàng)新了不少垃圾分類的“土辦法”。

“我們創(chuàng)新這個(gè)分類模式，目的是能讓老百姓變得很容易接受、很容易區(qū)分、很容易操作?！苯鹑A市金東區(qū)農(nóng)辦黨組成員徐旭升告訴記者。

他口中的垃圾分類創(chuàng)新模式，就是指按“會(huì)爛”“不會(huì)爛”的二分法，被稱之為農(nóng)村垃圾分類的“金東模式”。

“究竟四分還是二分？”立法之初，寧波市人大常委會(huì)法工委認(rèn)為“四分法”更為科學(xué)。然而，在條例草案征求意見時(shí)，很多人大代表對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)提出了不少意見。

“建議改為更簡(jiǎn)單的‘二分法，利于操作”“建議增加裝修垃圾和大件垃圾、綠化垃圾為獨(dú)立類別，與現(xiàn)實(shí)對(duì)應(yīng)”“建議將可回收物進(jìn)一步細(xì)分為‘?！稹堋埖榷鄠€(gè)類別，減少二次分揀，提高可操作性”等等。

最后，參照浙江省有關(guān)規(guī)定，結(jié)合寧波市實(shí)際，《條例》將廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作為生活垃圾分類的基本標(biāo)準(zhǔn)，并在附則中做了詳細(xì)的列舉闡釋，確保群眾了解“怎么分”。

“將廚余垃圾從生活垃圾中分離出來，主要是基于寧波實(shí)際，與市民生活習(xí)慣息息相關(guān)?！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委的工作人員直言，寧波市民喜歡吃海鮮，餐桌上少不了海鮮菜肴，特別是在夏天，蚌殼類海鮮大量上市的時(shí)候就是生活垃圾量急劇增加的時(shí)候。

“將廚余垃圾分離出來單獨(dú)處置既可以提高焚燒處理效能，減少污染排放，又可以減少垃圾總量、處置后能替代化肥改善土質(zhì)?！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委的工作人員表示，“四分法”基本分類標(biāo)準(zhǔn)的確定延續(xù)了之前分類試點(diǎn)工作的分法，沒有“盲目求簡(jiǎn)”，但求“簡(jiǎn)單易行”，更好地鞏固了過往工作的成果，也得到了群眾的認(rèn)同。

同時(shí)，針對(duì)近幾年城市化進(jìn)程中，裝修、搬遷、廢舊家具更新產(chǎn)生大量大件垃圾、裝修垃圾的問題，《條例》設(shè)置了以預(yù)約收集為原則，適度暫存為輔助的投放制度。既給予民眾一定暫存的便利，又提出了“最好不落地，暫存要規(guī)范”的理念，有利于營(yíng)造更良好的居住環(huán)境。

“硬懲罰”與“軟關(guān)懷”并舉

“各位鄰居，你們好。我是小區(qū)的垃圾分類志愿者?，F(xiàn)在天氣熱了，管理好小區(qū)衛(wèi)生大家都是應(yīng)該的，垃圾分類人人有責(zé)，小區(qū)的環(huán)境也同樣是自己的家…….”這兩天，寧波市江北區(qū)洪塘街道親親社區(qū)的業(yè)主群里發(fā)出了這樣一封《垃圾分類倡議書》。

“為珍珍阿姨點(diǎn)贊！”“支持垃圾分類，現(xiàn)在家里人已經(jīng)成習(xí)慣了。”居民們紛紛對(duì)此點(diǎn)贊，并作出了承諾。盡管距離《條例》正式施行還有兩個(gè)多月時(shí)間，但寧波市許多小區(qū)已經(jīng)開始了垃圾分類的“熱身行動(dòng)”。

而在之前，為了“摸底”寧波垃圾分類走到了哪一步，寧波網(wǎng)記者先后走訪了全市48個(gè)地點(diǎn)，其中有居民小區(qū)、家庭，有寫字樓、辦公園區(qū)，也有街頭、商圈、垃圾中轉(zhuǎn)站等?！安蝗菀住薄靶枰獔?jiān)持”“得從心底改變、從習(xí)慣上養(yǎng)成”……這是記者走訪全市6戶家庭時(shí)聽到最多的。

既然立法，必須要讓法律長(zhǎng)出牙齒?！稐l例》規(guī)定，個(gè)人未分類投放生活垃圾的，由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門責(zé)令改正;拒不改正的，處二十元以上二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處二百元以上五百元以下罰款。單位未按分類投放生活垃圾的，由市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門責(zé)令改正;拒不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

“高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)處罰?！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委副主任鄭雅楠解釋道，《條例》對(duì)相關(guān)收集運(yùn)輸、單位的要求更為嚴(yán)格，“比如將分類交付的生活垃圾混收混運(yùn)的，處五千元以上三萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處三萬元以上十萬元以下罰款。”

鄭雅楠表示，自2018年起草時(shí)就考慮到《條例》的執(zhí)行效果，“為此將實(shí)施時(shí)間定在10月1日，跨越時(shí)間較長(zhǎng)，起到緩沖作用，以便民眾達(dá)成共識(shí)?！?/p>

值得一提的是，在處罰方面，《條例》中也增加了“人文關(guān)懷”?！稐l例》指出，對(duì)于違反分類規(guī)定，應(yīng)受到行政處罰的，違法行為人可以向市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門自愿申請(qǐng)參加與生活垃圾分類工作相關(guān)的社會(huì)服務(wù)，市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門可以根據(jù)違法行為和社會(huì)服務(wù)崗位設(shè)置的實(shí)際情況，安排其參加相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。

“這個(gè)措施體現(xiàn)了教育與處罰相結(jié)合的原則，有利于促進(jìn)生活垃圾分類的社會(huì)共識(shí)，更好保障法規(guī)實(shí)施。”鄭雅楠介紹說。

“習(xí)慣不是一朝一夕可以養(yǎng)成的，而是需要較長(zhǎng)一段時(shí)間的培養(yǎng)和引導(dǎo)，甚至要用一代人的時(shí)間去營(yíng)造整個(gè)社會(huì)的分類氛圍?！睂幉ㄊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委的工作人員介紹，目前世界上生活垃圾分類較為成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家開展分類工作基本都有幾十年之久，“而我們則剛剛起步，許多垃圾分類知識(shí)的學(xué)習(xí)和掌握以及習(xí)慣的養(yǎng)成都需要一個(gè)過程”。

為此，《條例》用專章規(guī)定了教育引導(dǎo)和促進(jìn)的內(nèi)容，明確了相關(guān)責(zé)任主體的教育引導(dǎo)責(zé)任。教育機(jī)構(gòu)、機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、村（居）委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過多樣的形式對(duì)學(xué)生、干部、職工、村民、居民開展分類知識(shí)宣傳教育。人民團(tuán)體、社會(huì)公益組織、各類媒體也應(yīng)當(dāng)共同推動(dòng)生活垃圾源頭減量和分類工作，營(yíng)造全社會(huì)共同參與生活垃圾分類的良好氛圍。主管部門還應(yīng)開展生活垃圾分類收集、運(yùn)輸、處置設(shè)施的公眾開放活動(dòng)，讓民眾對(duì)生活垃圾分類的意義有更切身的感受，從而增強(qiáng)分類意識(shí)。

人代會(huì)立法帶動(dòng)制度創(chuàng)新

《條例》利益涉及面廣、群眾關(guān)注度高，在制定立法計(jì)劃時(shí)，寧波市人大常委會(huì)就將其列為提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議的“大會(huì)法規(guī)項(xiàng)目”。“大會(huì)法規(guī)項(xiàng)目”從起草、調(diào)研到意見征求、審議，都對(duì)立法工作提出了更高的要求。

據(jù)介紹，寧波市人大常委會(huì)牽頭成立了《條例》的“雙組長(zhǎng)”起草小組，由市人大常委會(huì)副主任和市政府分管副市長(zhǎng)共同擔(dān)任組長(zhǎng)，與立法工作相關(guān)的政府職能部門以及市人大常委會(huì)各工委均加入了起草小組。在法規(guī)起草的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，“雙組長(zhǎng)”起草小組先后召開3次全體會(huì)議，聽取相關(guān)部門和工委對(duì)于《條例》重大問題的意見建議，并就重大事項(xiàng)反復(fù)進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，形成共識(shí)，高效地解決了《條例》制定過程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，也為《條例》通過后各部門的配合實(shí)施奠定了良好基礎(chǔ)。

生活垃圾分類是群眾生活中的一個(gè)小片段，為了法規(guī)能更“立得住”，《條例》的立法工作者十分注重基層的調(diào)研和意見征求，立法工作者實(shí)地走訪了生活垃圾焚燒發(fā)電廠、廚余垃圾處理廠等，也收到了來自各部門、人大代表、普通市民雪花般飛來的寶貴意見和建議。從市人大常委會(huì)第一次審議到市人代會(huì)通過的7個(gè)月間，先后召開12次座談會(huì)外，還特別組織了26批次市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部人大代表帶隊(duì)進(jìn)代表聯(lián)絡(luò)站，就《條例》開展主題接待活動(dòng)，共接待市人大代表124名，群眾代表145名，收到意見和建議1042條。對(duì)收集到的意見建議，市人大常委會(huì)法工委逐條梳理研究并進(jìn)行合理吸收，對(duì)未被采納的意見也給予反饋和解釋，得到代表和群眾的廣泛認(rèn)可。

高規(guī)格立法，更需高強(qiáng)度執(zhí)法。記者了解到，寧波市綜合行政執(zhí)法局已將垃圾分類列為今年的頭號(hào)民生實(shí)事工程。市政府副秘書長(zhǎng)、市行政綜合執(zhí)法局（城管局）黨組書記、局長(zhǎng)鄭一平認(rèn)為，《條例》的通過將使寧波從原來倡導(dǎo)垃圾分類向依法強(qiáng)制分類轉(zhuǎn)變，必將推動(dòng)垃圾分類工作繼續(xù)走在全省、全國(guó)的前列。

“垃圾分類與我們的生活息息相關(guān)，在法律的指引下，在有關(guān)部門和廣大市民的共同努力下，垃圾分類一定會(huì)成為我們寧波市民的新時(shí)尚！”鄭一平說。