加快完善新時(shí)代住房基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制

邵挺

摘要：全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神和習(xí)近平總書記系列重要講話精神，加快實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居、滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”新定位，以建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度為導(dǎo)向，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止大起大落，是新時(shí)代我國(guó)深化住房制度改革的主要任務(wù)和主攻方向。這是砥礪70年，奮斗新時(shí)代的感悟。

關(guān)鍵詞：完善;基礎(chǔ)性制度、長(zhǎng)效機(jī)制

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2019）10-0010-13 收稿日期：2019-09-20

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度（或稱住房制度）是以房地產(chǎn)市場(chǎng)為核心、關(guān)于住房生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)、監(jiān)管和保障等的基本制度安排，包括城鎮(zhèn)規(guī)劃制度、土地制度、金融制度、稅收制度、住房產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)交易制度、市場(chǎng)體系與主體制度、監(jiān)管制度及住房保障制度等，其核心目標(biāo)是通過合理的制度安排，讓市場(chǎng)發(fā)揮配置住房資源的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮政府的住房保障作用，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的住有所居和居住條件的不斷改善。

房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)效機(jī)制”）是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行狀況及其供求總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整和監(jiān)督的一系列政策，涉及土地供應(yīng)、金融條件、稅收杠桿、監(jiān)測(cè)評(píng)估等一系列政策工具及調(diào)整措施，其目的是減少和防范市場(chǎng)波動(dòng)與風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期平穩(wěn)健康發(fā)展。

房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制既各有側(cè)重、相對(duì)獨(dú)立，又相互影響、密切聯(lián)系。首先，基礎(chǔ)性制度是建立長(zhǎng)效機(jī)制并使其發(fā)揮作用的前提條件?；A(chǔ)性制度是房地產(chǎn)市場(chǎng)形成和發(fā)展的基礎(chǔ)，長(zhǎng)效機(jī)制則是針對(duì)房地產(chǎn)運(yùn)行中出現(xiàn)的波動(dòng)和潛在風(fēng)險(xiǎn)采取的必要調(diào)整或干預(yù)，如果沒有合理和完善的基礎(chǔ)性制度，長(zhǎng)效機(jī)制也難以發(fā)揮有效作用;其次，長(zhǎng)效機(jī)制的建立和完善會(huì)促進(jìn)基礎(chǔ)性制度的改革與完善。通過長(zhǎng)效機(jī)制的運(yùn)用及其成效檢驗(yàn)，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基礎(chǔ)性制度的短板或問題，有利于加快基礎(chǔ)性制度的完善和改革。

1房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制的共性特征

縱觀世界各國(guó)，特別是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的制度演變和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)有著一系列重要的共性特征。

一是“住有所居”始終是各國(guó)基礎(chǔ)性制度的核心目標(biāo)。居住權(quán)是人的基本生存權(quán)利之一，解決“住有所居”不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更是各國(guó)政府最為關(guān)注的民生問題、社會(huì)問題乃至政治問題。雖然因國(guó)情不同、同一國(guó)家在不同時(shí)期面臨的住房問題不同，各國(guó)或同一國(guó)家住房制度存在著較大差異，但核心都是通過不同方式或制度安排實(shí)現(xiàn)住有所居，特別是讓中低收人人群實(shí)現(xiàn)“住有所居”。

二是基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是一個(gè)持續(xù)演進(jìn)的過程。不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，住房需求和主要矛盾各異，各國(guó)政府需要根據(jù)發(fā)展階段的要求，適時(shí)調(diào)整住房政策目標(biāo)的重點(diǎn)，并據(jù)此調(diào)整和完善制度及政策。在住房短缺階段，擴(kuò)大供給和加快住房建設(shè)是各國(guó)住房政策的首要目標(biāo)，制度建設(shè)更加關(guān)注土地供應(yīng)、資金籌集等方面，長(zhǎng)效機(jī)制則主要面對(duì)抑制需求、價(jià)格管控等的問題。在基本住房需求得到滿足后，提供居住水平和質(zhì)量則成為住房政策的主要目標(biāo)，制度建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向完善制度，更多發(fā)揮市場(chǎng)作用和讓市場(chǎng)提供多樣化供給，以滿足社會(huì)對(duì)更高居住水平的要求，而長(zhǎng)效機(jī)制則針對(duì)市場(chǎng)波動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)，以促進(jìn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。

三是基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)需處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。住房問題不僅與廣大居民的日常生活緊密相關(guān)，還對(duì)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定有較大影響，因此，各國(guó)在促進(jìn)住房市場(chǎng)發(fā)展的同時(shí)，也十分注重發(fā)揮政府在住房領(lǐng)域的作用。盡管各國(guó)政治制度、文化傳統(tǒng)和資源環(huán)境等方面存在一定差異，但在處理政府和市場(chǎng)關(guān)系方面卻總體經(jīng)歷了相似的路徑。在住房短缺時(shí)期，各國(guó)普遍更加強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的作用，特別是通過政府直接干預(yù)的方式建設(shè)了大量的公共住房。而在住房短缺問題基本解決后，各國(guó)開始更加重視發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，發(fā)揮政府作用時(shí)也更著眼于制度建設(shè)和完善市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府在住房領(lǐng)域中從“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”的角色轉(zhuǎn)變。

四是長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)是市場(chǎng)機(jī)制與多種政策工具的協(xié)調(diào)互動(dòng)。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行波動(dòng)受人口、收入、土地、金融等多種因素變化的影響，因此，要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，需要從引起市場(chǎng)波動(dòng)的主要因素著手，在尊重市場(chǎng)規(guī)律和充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用多種土地、金融等多種經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段，對(duì)市場(chǎng)供求總量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整并讓市場(chǎng)回歸平穩(wěn)狀態(tài)。因此，長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)不是簡(jiǎn)單的政策干預(yù)或行政管制，而是多種主要政策工具與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)供求的動(dòng)態(tài)調(diào)整。

2新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)

1998年進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革以來，我國(guó)城鎮(zhèn)房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度框架基本形成，城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)快速發(fā)展，居民居住條件得到極大改善。到“十二五”末。我國(guó)城鎮(zhèn)居民戶均住房套數(shù)已超過1.0套，較好解決了住房短缺問題，保障性住房覆蓋面已超過20%。特別是黨的十八大以來，城鎮(zhèn)住房發(fā)展取得新的成就，城鎮(zhèn)居民住房條件持續(xù)改善、低收入住房困難家庭基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。這表明我國(guó)住房制度改革的總體方向是正確的，進(jìn)一步深化住房制度改革應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持以商品房為主的供應(yīng)體系和發(fā)揮好政府在住房保障中的作用這兩個(gè)基本點(diǎn)。

隨著住房短缺問題的基本解決，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展階段和面臨的主要任務(wù)都已發(fā)生重大變化，未來市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和人民群眾對(duì)住房的需求呈現(xiàn)出一系列新變化、新特征，進(jìn)一步凸顯根據(jù)發(fā)展階段變化適時(shí)調(diào)整完善房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度的緊迫性。當(dāng)前，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)入新階段。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，需要認(rèn)真總結(jié)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，更好把握新階段市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的新要求和基本原則。與此同時(shí)，還要清醒地認(rèn)識(shí)到，迄今為止，我國(guó)尚未很好地解決房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展問題，房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行面臨著更為嚴(yán)峻的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

第一，住房供需結(jié)構(gòu)深刻變化。“十二五”末，我國(guó)城鎮(zhèn)住房戶均套數(shù)已超過1.0，房地產(chǎn)市場(chǎng)主要矛盾已從總量問題轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性問題。需求方面，重點(diǎn)正在從解決住房“有沒有”，逐步轉(zhuǎn)向住房“有沒有”和“好不好”并重，需求格局的多樣化、多層次特征持續(xù)顯現(xiàn);供給方面，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)從以新房為主逐步轉(zhuǎn)向新房、二手房并重。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，要順應(yīng)供需結(jié)構(gòu)深刻變化，抓住“供需結(jié)構(gòu)失衡”這個(gè)主要矛盾，鼓勵(lì)市場(chǎng)提供高品質(zhì)的多元化住房產(chǎn)品，更加重視盤活存量房資源、發(fā)展租賃市場(chǎng)，推動(dòng)住房梯度消費(fèi)，更好滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。

第二，區(qū)域分化加劇與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)并存的格局加快形成。城鎮(zhèn)化進(jìn)入以城市群為主體促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段，區(qū)域分化加劇與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)并存，將成為未來一段時(shí)期主要趨勢(shì)。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，既要重視因城施策，也要重視城市群聯(lián)動(dòng)發(fā)展、聯(lián)動(dòng)調(diào)控，積極破解大城市房地產(chǎn)過熱問題。

第三，人口流動(dòng)加快社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜。中長(zhǎng)期看，我國(guó)人口將持續(xù)向大中城市集聚，社會(huì)結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，不同收入群體、不同代際、新老市民之間的住房需求日趨分化，中低收入群體住房支付能力不足問題更加突出。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，要更加注重分類分層施策，加快完善租賃市場(chǎng)和多渠道住房保障的制度安排。

第四，資源環(huán)境約束趨緊新增土地資源有限。生態(tài)紅線和城市開發(fā)邊界的劃定，加上資源環(huán)境承載力的“硬約束”，未來可供開發(fā)的土地資源更加有限、土地出讓收入逐漸縮減。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，要重視拓寬土地供給渠道、盤活存量土地資源，統(tǒng)籌考慮房地產(chǎn)稅出臺(tái)與土地出讓制度改革。

第五，金融市場(chǎng)化進(jìn)程加快房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變。隨著金融市場(chǎng)進(jìn)一步開放、市場(chǎng)化程度提高，融資渠道更趨多元，各類資金流向房地產(chǎn)的動(dòng)力較強(qiáng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)與金融市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密。長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，要更加重視穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)的金融環(huán)境，避免金融條件短期內(nèi)大幅波動(dòng)，造成房地產(chǎn)市場(chǎng)大起大落。

3新思路和新舉措

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，下一步住房制度改革應(yīng)重點(diǎn)解決住房“好不好”的問題，并適應(yīng)城鎮(zhèn)戶均住房超過1套和人口流動(dòng)的新形勢(shì)，著重提升住房資源的配置效率，同時(shí)解決人民群眾反映強(qiáng)烈的部分大城市房?jī)r(jià)過高帶來的住房支付能力不足問題。

第一，建立和完善住房規(guī)劃和更新制度。全面、科學(xué)、細(xì)致的規(guī)劃體系是提升住房質(zhì)量和環(huán)境的基礎(chǔ)和保障。住房規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等有序銜接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化和“三規(guī)合一”。摸清底數(shù)，掌握動(dòng)態(tài)，根據(jù)存量住房狀況和人口總量、結(jié)構(gòu)變化趨勢(shì)確定年度新增住房供應(yīng)規(guī)模。出臺(tái)《舊城改造和城市更新》條例，對(duì)舊城和中心城區(qū)的住房實(shí)施保護(hù)性的更新改造。根據(jù)老齡化社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，設(shè)計(jì)開發(fā)和改造適合養(yǎng)老服務(wù)需要的高品質(zhì)、功能全、無障礙的“銀發(fā)住宅”。

第二，健全宏觀審慎的房地產(chǎn)金融體系。房地產(chǎn)金融的基本穩(wěn)定是市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。實(shí)行更加審慎的首付管理規(guī)定，嚴(yán)格限制投機(jī)、投資性購(gòu)房利用金融杠桿。加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)融資行為等的監(jiān)管，特別是加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)利用信托等非銀行金融機(jī)構(gòu)和非標(biāo)渠道融資行為的監(jiān)管，降低房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的杠桿，防范房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)通過過度舉債推高地價(jià)以及桿桿率過高帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

第三，積極發(fā)展以支持居民購(gòu)買自有住房為目標(biāo)的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。改革住房公積金制度，在制度設(shè)計(jì)上向首套置業(yè)和中低收入繳存職工適當(dāng)傾斜，政府加大稅收和補(bǔ)貼的支持力度。穩(wěn)健發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金（REITs），有利于完善中國(guó)房地產(chǎn)金融架構(gòu)，對(duì)以銀行為主導(dǎo)的間接金融體系進(jìn)行有益補(bǔ)充，分散與降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，提高住房金融系統(tǒng)安全性，避免間接融資體系下銀行信貸政策調(diào)整對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的硬沖擊。構(gòu)建符合中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)投資特點(diǎn)的REITs政策體系，其重點(diǎn)是完善與REITs投資相關(guān)的法律法規(guī)、稅收政策和行業(yè)管理。

第四，完善土地供應(yīng)體系。構(gòu)建平等進(jìn)入、公平交易的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。在規(guī)劃和用途管制下，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地平等進(jìn)入城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。完善人地掛鉤制度，按照城市常住人口規(guī)模和流人情況，合理確定居住用地總體規(guī)模，通過公布年度、三年和五年土地供應(yīng)計(jì)劃和規(guī)劃目標(biāo)，引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期。

第五，理清住房稅收目標(biāo)健全房地產(chǎn)稅收體系。穩(wěn)妥推進(jìn)個(gè)人住房的房產(chǎn)稅試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大房地產(chǎn)稅收試點(diǎn)范圍，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)全面開征房產(chǎn)稅。隨著我國(guó)住房總量規(guī)模的不斷擴(kuò)大，完善有利于居民持續(xù)換購(gòu)住房的稅收等方面的政策。降低房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，將營(yíng)業(yè)稅的收取年限從5年減為2年或取消二手房交易環(huán)節(jié)的營(yíng)業(yè)稅，適當(dāng)降低契稅稅率。

第六，完善住房保障制度增強(qiáng)保障可持續(xù)性。在我國(guó)城鎮(zhèn)家庭戶均住房達(dá)到1.1套的新形勢(shì)下，盡快實(shí)現(xiàn)住房保障方式的轉(zhuǎn)型。逐步提高貨幣補(bǔ)貼在住房保障方式中的比例，將住房保障方式逐步從實(shí)物建房為主轉(zhuǎn)向以貨幣補(bǔ)貼為主，多種保障方式相互補(bǔ)充的住房保障體系。對(duì)數(shù)量龐大的存量保障性住房，政府可繼續(xù)保留一部分實(shí)物公租房，用于重點(diǎn)解決沒有勞動(dòng)能力和年齡偏大的住房困難人群。

第七，完善市場(chǎng)監(jiān)管制度。逐步取消商品房預(yù)售制，考慮到預(yù)售制已存在多年，短期內(nèi)取消會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成過大沖擊，可規(guī)定一個(gè)過渡期，通過逐步減少預(yù)售房的比例、增加現(xiàn)房銷售比例，使開發(fā)商和購(gòu)房者都有逐步適應(yīng)的過程。修訂和完善《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)（或中介）服務(wù)管理?xiàng)l例》等相關(guān)配套行政法規(guī)。

第八，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展優(yōu)化住房市場(chǎng)布局。我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正處于新一輪調(diào)整過程，重視從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度解決住房市場(chǎng)面臨的各種問題。繼續(xù)推進(jìn)中心城市勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的疏導(dǎo);加大中心城市周邊城市、中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并適當(dāng)增加住房供應(yīng)，推動(dòng)教育、醫(yī)療等公共資源和產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)調(diào)整優(yōu)化布局。通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和城市群戰(zhàn)略優(yōu)化住房需求布局，解決中心城市房?jī)r(jià)過高等問題。