“自下而上”煤電去產(chǎn)能的路徑與政策研究

康俊杰 李晶晶 王一惠 張為榮

（1.自然資源保護協(xié)會，北京市朝陽區(qū)，100026；2.華北電力大學經(jīng)濟與管理學院，北京市昌平區(qū)，102206）

2014年煤電核準權(quán)從國家下放到地方后，煤電投資開始進入“狂熱”階段，核準和在建的規(guī)模都在迅速增加，造成煤電過剩。2016年以來，國家采取了一系列措施化解煤炭過剩產(chǎn)能，并且在嚴控新建的煤電剎車過程中起到了重要作用。但“自上而下”的手段對推動存量煤電退出的效果并不明顯，還需要從地方層面入手，采取“自下而上”的手段來進一步推進。

1 采取“自下而上”手段的必要性

1.1 省級政府是決定煤電規(guī)模的核心

省級政府握有絕大多數(shù)電源項目的核準權(quán)限。2014年10月，國家能源局將火電、可再生能源發(fā)電項目核準權(quán)限全部下放到省級政府，省發(fā)改委（能源局）承擔著除核電和大型水電外的火電、風電、光伏等主要發(fā)電項目的核準職責。省發(fā)改委（能源局）決定著本省電源的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，成為發(fā)電項目立項決策的核心。

1.1.1 省級電力市場是電力規(guī)劃的中心

（1）各省發(fā)改委（能源局）統(tǒng)籌考慮全省電力資源并制定本省電力規(guī)劃，確定電源類型、數(shù)量和結(jié)構(gòu)，省級政府對本省電力來源有絕對選擇權(quán)。

（2）我國電力體系是“自下而上”發(fā)展起來的，到目前為止仍然是以省級優(yōu)化平衡為主，省級調(diào)度在統(tǒng)籌考慮各地市電力供需的情況下在全省范圍內(nèi)進行統(tǒng)一調(diào)度，實現(xiàn)電力供需平衡。

（3）目前供給側(cè)的煤電、氣電等價格核定仍然是以省為單位，輸配電價核算、終端銷售電價核算也是以省為單位進行的。

1.1.2 省級政府是國家目標落實的核心

（1）省級電力規(guī)劃以國家電力規(guī)劃為基礎(chǔ)，但國家規(guī)劃對省級規(guī)劃僅起到指導作用，各省具體的電力規(guī)劃更多基于本省電力發(fā)展的實際來進行。

（2）國家確定的目標和指標需要各省予以落實，但各省具體執(zhí)行時受多方因素影響，并不完全按照國家的要求來進行。

（3）國家的污染物排放要求、大氣治理改善要求、煤炭消耗總量控制紅線等目標都是分解到省級，由各省負責具體落實。

1.2“自上而下”去產(chǎn)能政策優(yōu)勢是“控增”，而不是“擴減”

（1）國家發(fā)改委、國家能源局等部門在電力管理方面的工作重點是宏觀指導和規(guī)劃，規(guī)劃的重點是確定“增量發(fā)展”目標，而不是“減量限制”目標，增量發(fā)展和減量限制目標兩者落實的思路完全不一樣。

（2）煤電去產(chǎn)能的落實需要制定微觀的淘汰標準，標準的制定基礎(chǔ)是詳細的項目數(shù)據(jù)庫信息，這需要采用“自下而上”的方式進行。

（3）因為各省之間存在較大差異，很難在國家層面采用“一刀切”的方式來確定統(tǒng)一的煤電落后產(chǎn)能淘汰標準；只能在省級層面著手，根據(jù)各省電力發(fā)展的實際建立適宜本省條件的淘汰標準和要求。

1.3 國家和地方對煤電的定位并不一致，雙方存在博弈

國家對于煤電的定位比較明確，就是在優(yōu)先發(fā)展清潔能源的基礎(chǔ)上加快煤電的轉(zhuǎn)型升級，促進有序發(fā)展［1］。并且明確要求在京津冀及周邊重點區(qū)域嚴格控制燃煤機組新增裝機規(guī)模，新增用電量主要依靠區(qū)域內(nèi)非化石能源發(fā)電和外送電滿足［2］。但因煤電投資項目對拉動GDP增長、增加稅收等有重要貢獻，各省更傾向于增加本省煤電項目，而不是使用外送電。例如，山西規(guī)劃將本省煤電裝機容量由2017年的6000萬k W增加到2020年的 7200萬 kW［3］。

2 山東、吉林煤電去產(chǎn)能試點研究總結(jié)

筆者對前期山東、吉林2個“自下而上”煤電去產(chǎn)能案例省份的研究進行總結(jié)，驗證了該方案的可行性和有效性，為下一步全國范圍的研究和推廣奠定基礎(chǔ)。

2.1 掌握了數(shù)據(jù)收集的方法和渠道，建立了完整的數(shù)據(jù)庫

通過山東、吉林的試點研究，掌握了“自下而上”煤電數(shù)據(jù)信息收集的方法和渠道。首先，從煤炭研究機構(gòu)Coal Swarm獲得最新3萬k W以上煤電項目名稱、裝機容量、投資方的信息列表。其次，從其他相關(guān)渠道獲取所有機組名稱、裝機容量、年利用小時、供電煤耗、廠用電率、機組類型等信息。再次，從生態(tài)環(huán)境部、各省生態(tài)環(huán)境廳獲得所有煤電機組排放、機組投產(chǎn)年份、機組類型等數(shù)據(jù)信息。最后，通過電網(wǎng)公司、省電力企業(yè)協(xié)會渠道對部分缺失的數(shù)據(jù)進行補充，對有明顯錯誤的數(shù)據(jù)進行訂正。另外，借助電網(wǎng)公司、省電力協(xié)會等單位的幫助，對部分電廠進行實際調(diào)研，獲得典型電廠的財務(wù)、人員、經(jīng)營等數(shù)據(jù)。

通過多渠道信息收集，建立了山東和吉林的精準煤電信息數(shù)據(jù)庫。山東省煤電數(shù)據(jù)庫涵蓋了650臺、共計9944萬kW的在運機組信息和8臺、共計660萬kW的在建機組信息；吉林省煤電數(shù)據(jù)庫涵蓋了105臺、共計1850萬k W的在運機組信息。

數(shù)據(jù)庫內(nèi)容包括機組名稱、容量、機組類型、是否熱電聯(lián)產(chǎn)、供電煤耗、廠用電率、是否自備電廠、投產(chǎn)年份、運營年限、公司性質(zhì)、污染物排放等信息，這是落后煤電退出標準設(shè)計的基礎(chǔ)。另外，通過調(diào)研掌握了典型電廠財務(wù)、經(jīng)營、人員數(shù)量和結(jié)構(gòu)、土地面積及性質(zhì)等信息，這是煤電退出路徑選擇的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)搜集的渠道和內(nèi)容如圖1所示。

圖1 數(shù)據(jù)搜集的渠道和內(nèi)容

2.2 建立了省級綜合電力規(guī)劃模型，計算了各省煤電合理規(guī)模

省級規(guī)劃與國家規(guī)劃不同，不僅要考慮本省的電力供需，還要考慮外來電接入和送出的情景。綜合電力規(guī)劃模型與傳統(tǒng)電力規(guī)劃模型不同，不僅考慮供給側(cè)的資源，還將需求側(cè)資源作為能效電廠納入規(guī)劃的范圍。前期試點研究中，將需求側(cè)資源和外電接入、送出資源綜合納入到規(guī)劃模型中，建立了省級綜合電力規(guī)劃模型。

在對山東省試點的研究中，對山東省供給側(cè)資源進行了梳理，對需求側(cè)資源進了合理評估，同時計算了5條主要的外電輸入（2條交流、3條直流）線路對于該省用電負荷和電量的影響。利用綜合電力規(guī)劃模型分不同情境進行測算，結(jié)果表明山東省目前煤電規(guī)模存在過剩，過剩規(guī)模在100～400萬k W之間，如果考慮到在建項目的情況，總體過剩規(guī)模超過700萬k W。

在對吉林省試點的研究中，利用了綜合資源規(guī)劃模型分情景對該省的電力供需進行了測算，計算結(jié)果表明吉林省煤電過剩規(guī)模為200～300萬kW。另外，在對吉林省的試點研究中還進行了系統(tǒng)仿真模擬的計算，計算了煤電過剩產(chǎn)能退出對電力系統(tǒng)穩(wěn)定性的影響，結(jié)果表明即使考慮到大規(guī)模煤電退出和新能源的接入，電力系統(tǒng)的電壓、電流和潮流仍將保持高度穩(wěn)定，電網(wǎng)安全可靠。

2.3 選擇具體的評價指標和淘汰標準，制定了煤電退出路線圖

根據(jù)模型測算的山東、吉林煤電過剩規(guī)模，以煤電數(shù)據(jù)庫信息為基礎(chǔ)，重點選取了機組容量、運行年限、機組類型、煤耗水平、排放水平、是否熱電聯(lián)產(chǎn)6個指標作為淘汰指標，并制定了淘汰標準。

根據(jù)計算得出的各省煤電過剩產(chǎn)能規(guī)模，考慮煤控及溫控目標，按照煤電淘汰指標及淘汰評價標準，制定了煤電退出路線圖。山東、吉林煤電退出路徑如圖2所示。

圖2 山東、吉林煤電產(chǎn)能退出路線圖

2.4 提出了可落地、可復制、可推廣的微觀退出路徑

按照制定的煤電退出路線圖，根據(jù)項目的具體信息，擬定了直接關(guān)停、新能源指標置換、政府贖買、等量或減量替代4種直接退出方案，擬定了儲備封存、靈活性改造和技術(shù)改造3種間接退出路徑。針對每一種退出路徑的適用條件、范圍提出具體的適用性說明，并選取典型電廠作為案例進行說明。典型案例分析如表1所示。

2.5 試點省份的實施能夠保證全國煤電去產(chǎn)能目標的實現(xiàn)

山東、吉林項目的實施都提出了系統(tǒng)的煤電去產(chǎn)能目標，兩省在保證本省電力需求的基礎(chǔ)上提出的煤電去產(chǎn)能目標相對于全國目標更有力度。如果嚴格按照目標執(zhí)行，將對全國煤電去產(chǎn)能目標的實現(xiàn)起到重要作用。

從另一方面來看，山東、吉林的試點研究還不足以代表全國的情況。山東省受煤控、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等多重約束影響，另外有大量的外送電進行電力補充；吉林省煤電、新能源都嚴重過剩，而且本省電力需求增速一直疲軟。因此，吉林、山東的煤電退出目標要高于全國目標。陜西、內(nèi)蒙古、青海等電力輸出省份為了補充山東、河北等省煤電退出的缺口，勢必還要發(fā)展部分煤電；廣東、湖北等用電需求旺盛的省份未來煤電發(fā)展的路徑仍然不明確。因此，未來還需要擴大試點研究范 圍，選取其他類型的典型省份進行進一步研究。

表1 煤電強制關(guān)停方式案例分析（泰安某熱電廠）

3“自下而上”煤電去產(chǎn)能研究的工作思路

前期的試點研究表明，案例試點是成功的，是有影響力的，是可以在全國更大范圍內(nèi)實施“自下而上”煤電去產(chǎn)能政策的，是可以起到顯著效果的。因此，下一步應(yīng)該在明確工作目標的基礎(chǔ)上，進一步擴大研究范圍，加強工作力度，并與“自上而下”方案進行有機結(jié)合，確保煤電去產(chǎn)能工作能夠真正落實。

3.1 工作目標

2018年底，煤電在運規(guī)模10.1億kW、在建規(guī)模（包括在建、緩建、核準停建、未核先建）1.89億kW，每年至少新增核準1200萬k W的基礎(chǔ)上，保持或者增加緩建和停建項目數(shù)量，加快落后產(chǎn)能淘汰的步伐。

到2020年，將把在運煤電規(guī)?？刂圃?0.5億kW以內(nèi)，比國家規(guī)劃目標減少5000萬kW。

到2025年，將把在運煤電規(guī)模控制在11億kW以內(nèi)，比中電聯(lián)規(guī)劃目標減少1億kW；達到煤電規(guī)模峰值，比中電聯(lián)預(yù)期提前5年。

到2030年，將把在運煤電規(guī)模減少到9.8億kW以內(nèi)，比中電聯(lián)預(yù)計的目標減少3.2億k W；滿足2°C升溫控制目標規(guī)定的煤電裝機要求。

2030年以后，按照2°C升溫控制目標約束來進一步淘汰落后煤電。

我國“自下而上”煤電去產(chǎn)能目標如圖3所示。

3.2 實施路徑

3.2.1 建立分省煤電項目信息數(shù)據(jù)庫

以典型省份為研究重點，搜集各省在運煤電的裝機容量、機組類型、運行年限、煤耗水平、排放水平、區(qū)域分布等信息，搜集各省在建、核準、規(guī)劃的項目信息，建立分省煤電精準數(shù)據(jù)庫。

圖3 我國“自下而上”煤電去產(chǎn)能目標

3.2.2 設(shè)計煤電退出標準和退出路線圖

在滿足各省經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域電力供給安全和煤炭消耗總量控制情況下，綜合考慮供給側(cè)清潔能源發(fā)展、電力送出和接入、需求側(cè)能效電廠等資源，計算各省合理的煤電規(guī)模，確定煤電退出規(guī)模。根據(jù)各省煤電數(shù)據(jù)庫信息，從機組類型、運行年限、煤耗高低、排放水平等維度設(shè)定退出要求和標準。按照煤電退出目標和標準制定近3年、2025年和2030年的煤電退出路線圖。

3.2.3 選擇不同的退出路徑

針對目標退出項目的具體情況，靈活選擇合適的退出路徑。退出路徑包括強制關(guān)停、新能源指標置換、政府贖買、減量或等量置換、儲備封存等直接退出路徑，也包括靈活性改造、技術(shù)改造等間接退出路徑。

3.2.4 開展影響和效果評估

評估煤電產(chǎn)能退出對當?shù)卣⑵髽I(yè)、金融部門的影響，評估煤電產(chǎn)能退出造成的失業(yè)影響和必須的社會保障措施，評估煤電產(chǎn)能退出對其他替代資源供給的安全保障要求，提出切實可行的保障方案。評估煤電產(chǎn)能退出對污染物減排、煤炭消耗減少、溫控目標實現(xiàn)的作用，給出客觀、準確和量化的評估結(jié)果。

3.2.5 設(shè)計有效的去產(chǎn)能配套政策

研究并設(shè)計現(xiàn)行體制下煤電產(chǎn)能退出的補償和激勵機制。在電力體制改革框架下分析靈活性調(diào)度、電力市場建設(shè)對落后煤電產(chǎn)能淘汰的作用。設(shè)計利用綠色金融對煤電投資進行補償?shù)挠行Х绞?，研究煤電退出過程中人員的安置措施，確保煤電去產(chǎn)能政策在有效執(zhí)行的同時，將負面影響降到最低。

3.3 具體的工作實施方案

3.3.1 山東、吉林進行深入研究和落實

在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，對山東、吉林進行深入的現(xiàn)場調(diào)研，改進和優(yōu)化煤電去產(chǎn)能的微觀路徑，形成具體、可執(zhí)行的煤電去產(chǎn)能操作方案和政策建議，成為其他省份借鑒的樣板。通過地方團隊將報告遞交給省發(fā)改委（能源局），支撐地方政府決策。

鑒于山東省煤電產(chǎn)能全國排名首位、且靠近京津冀重點區(qū)域的現(xiàn)實，持續(xù)跟蹤煤電去產(chǎn)能的執(zhí)行效果，形成先行省煤電淘汰的評估報告。

2020年，評估山東省煤電去產(chǎn)能實施效果及影響，根據(jù)研究報告和評估報告形成“十四五”電力規(guī)劃建議，遞交山東省發(fā)改委（能源局）、生態(tài)環(huán)境廳等單位。

3.3.2 選取山西、內(nèi)蒙古、江蘇、廣東等作為典型省份進行重點研究

全國重點省份煤電裝機容量排名如圖4所示。

圖4 全國重點省份煤電裝機容量排名

山西省正在加快推進能源革命，打造“能源革命排頭兵”，面臨能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的巨大壓力。山西省既是全國煤電基地，又是新能源基地，是典型的電力輸出大省。選取山西作為試點，對于具有類似特點的陜西、寧夏等省份煤電去產(chǎn)能工作具有明顯的借鑒意義。

內(nèi)蒙古是全國第一煤炭生產(chǎn)大省、第一電力外送大省，煤電裝機容量全國排名第2位，新能源裝機容量排名第1位。另外，內(nèi)蒙古地處京津冀周邊地區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱、水資源嚴重短缺。選取內(nèi)蒙古作為進一步研究試點，從煤電去產(chǎn)能的角度出發(fā)，研究煤電基地轉(zhuǎn)型，研究水資源和生態(tài)環(huán)境保護問題，對西部地區(qū)的新疆、甘肅等省區(qū)都有借鑒意義。

江蘇省地處長三角區(qū)域，是全國第二大電力消耗大省、第二大外電輸入大省，也是全國第三大煤電裝機大省。江蘇省煤電去產(chǎn)能的經(jīng)驗可以在上海、浙江、安徽等省市推廣。

廣東省是全國第一大電力消耗大省，也是全國第一大外電接入大省。選取廣東作為南方電網(wǎng)的試點省份，從煤電去產(chǎn)能的角度出發(fā)，研究區(qū)域之間電力平衡、綠色低碳調(diào)度和可再生能源替代等問題，對于南方電網(wǎng)公司內(nèi)其他4個省份都有重要借鑒意義。

3.3.3 梳理總結(jié)形成政策建議，并與“自上而下”政策相結(jié)合

對山東、吉林、陜西等省份“自下而上”研究進行總結(jié)，梳理形成共性的推廣經(jīng)驗，評估總結(jié)試點省份“自下而上”煤電去產(chǎn)能工作的總體實施效果和影響，結(jié)合“自上而下”的政策建議（包括電力體制改革、碳市場建設(shè)、綠色金融機制等），形成煤電去產(chǎn)能總體解決方案和建議，提交國家發(fā)改委、國家能源局等有關(guān)部門。

3.4 研究伙伴選擇及政策研究通道建設(shè)

建立中央和地方相協(xié)調(diào)的研究合作伙伴關(guān)系。在國家層面選取華北電力大學、國家發(fā)改委能源所、國網(wǎng)能源研究院、中電聯(lián)等重點研究單位，在地方層面選取山西省社科院、江蘇電力經(jīng)研院、廣東電力科學研究院等單位，共同進行信息搜集、調(diào)研以及與政府的對接工作。研究報告編制完成后由中央單位將報告報送國家發(fā)改委、國家能源局等國家決策機構(gòu)，由地方研究單位將報告報送地方政府決策機構(gòu)。

4 結(jié)語

通過相關(guān)研究和對試點省份的實際調(diào)研，克服了“數(shù)據(jù)”這一最大的研究障礙，建立了我國分省煤電信息數(shù)據(jù)庫。經(jīng)過對比分析，確定了數(shù)據(jù)信息的全面性、真實性和可靠性，為項目順利開展奠定牢固的基礎(chǔ)，也積攢了進一步擴大研究的信心。

針對山東、吉林提出了“自下而上”煤電去產(chǎn)能的目標、標準和路線圖，制定了一攬子政策方案，形成的研究報告呈送了省級決策部門。

通過研究，使政府、公眾和媒體對煤電去產(chǎn)能的重要性得到充分認識。經(jīng)過與行業(yè)專家、一線電廠管理人員進行交流，確認本研究形成的一系列方案都是有針對性的，是考慮了不同電廠之間差異的，是可以落地和實施的。前期的試點和實踐表明，“自下而上”煤電去產(chǎn)能的工作路徑是可行和有效的，并且可以進一步復制和推廣。

通過下一步的推廣研究，能夠在重點省份建立“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的研究溝通和配合體系，使宏觀政策和微觀信息能夠上下通暢的傳遞，為后續(xù)其他項目的開展積累經(jīng)驗。