湖南省耕地流轉的現狀、問題及對策

鄧楚雄,劉唱唱,李忠武,劉俊宇

(湖南師范大學 資源與環(huán)境科學學院,湖南 長沙 410081)

1 前言

自2013年“中央一號”文件明確提出“堅持依法自愿有償原則,引導農村土地承包經營權有序流轉,鼓勵和支持發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營”以來,耕地流轉逐漸成為我國“三農”工作的重點[1]。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,再次強調深化農村土地制度改革,完善承包地“三權”分置制度,發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營,培育新型農業(yè)經營主體,健全農業(yè)社會化服務體系,實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接[2,3]。以耕地為主的農村承包土地流轉既是適度規(guī)模經營的前提,也是現代農業(yè)發(fā)展的必由之路。

湖南是我國農業(yè)大省和糧食主產區(qū),在農村勞動力加速轉移和城鎮(zhèn)化快速推進的現實背景下,穩(wěn)步推進耕地流轉工作意義重大。為了促進新時期湖南省耕地有序高效流轉,湖南省人民政府發(fā)展研究中心與湖南師范大學成立聯(lián)合調研組,按照經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化梯度、自然條件、耕地資源稟賦差異,在株潭城市群選取瀏陽市和湘潭縣，洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)選取漢壽縣和津市，大湘西地區(qū)選取龍山縣、永順縣等6個縣(市)為調研對象,以點帶面,開展專題研究,以全面把握全省耕地流轉現狀,明晰耕地流轉中存在的主要問題,提出針對性的對策建議,為湖南省各級政府穩(wěn)步推進耕地有序高效流轉提供決策參考，同時為國內其他省份提供參考借鑒。

2 耕地流轉現狀

在各級政府不懈努力下,湖南省農村土地承包經營權加快流轉,耕地流轉取得了較好的成效,土地規(guī)模經營漸成氣候，主要表現在以下五個方面:①耕地流轉面積穩(wěn)步增加。據湖南省農業(yè)委員會統(tǒng)計數據,截止2017年底全省流轉耕地165.40萬hm2,占承包耕地總面積的比重由2013年的22.3%增長到48.9%,比全國平均水平(42.0%)高出6.9%,占全省耕地總面積的40.0%(表1)。從調研的6個縣(市)來看,地處丘陵低山區(qū)的長株潭城市群縣域和湖區(qū)平原的洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)縣域的耕地流轉率高于全省平均水平,而地處山區(qū)的大湘西地區(qū)縣域的耕地流轉率明顯偏低。②耕地流轉市場化程度有所提高。按市場化程度從低到高,目前湖南省耕地流轉方式主要包括互換、轉包、轉讓、出租、入股等5種(表2)。2013年全省土地流轉方式以轉包為主,轉包耕地面積占流轉耕地總面積的45.2%,入股耕地面積僅占4.6%。2016年耕地流轉方式以出租為主,出租耕地面積占流轉耕地總面積的47.6%,入股耕地面積占7.2%,比2003年高2.6%,耕地流轉的市場化程度有所提高。在調研的6個縣(市)中,洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)和長株潭城市群的4個縣(市)耕地流轉以出租方式為主,大湘西地區(qū)的2個縣耕地流轉則以轉包方式為主。就入股方式流轉耕地面積占流轉耕地總面積的比重而言,大湘西地區(qū)、洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)、長株潭城市群的縣域依次增加。③新型農業(yè)經營主體已經成為耕地轉入的主要對象。2013年全省耕地絕大多數流入個體農戶和專業(yè)大戶,2017年家庭農場、農民專業(yè)合作社、農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農業(yè)主體已成為耕地轉入的主要對象(表3)。被調研的6個縣(市),流入家庭農場、農民專業(yè)合作社和農業(yè)龍頭企業(yè)的耕地面積之和占流轉耕地總面積的比重均超過了60%,其中長株潭城市群和洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)的4個縣(市)已經達到75%以上。④耕地流轉價格區(qū)域差異明顯。由于宏觀區(qū)位、經濟發(fā)展水平和自然條件等的差異,長株潭城市群的耕地流轉價格大多為9000—12000元/hm2,洞庭湖生態(tài)經濟區(qū)的耕地流轉價格大多為4500—7500元/hm2,而大湘西地區(qū)的耕地流轉價格大多僅為1500—4500元/hm2。同一區(qū)域城郊地帶和農業(yè)產業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)耕地流轉價格比一般農區(qū)普遍高1500—3000元/hm2。此外,位于旅游目的地附近的村組耕地流轉價格高,如瀏陽、湘潭、永順、龍山4縣(市)部分村組的耕地流轉價格可達1.5萬元/hm2,甚至更高。⑤耕地轉入主體經營績效存在較大差距。實地調研發(fā)現,各縣(市)符合用途的流轉耕地中,糧油(菜)種植面積最大,但糧油(菜)種植大戶的平均收益最低,大多在4500元/hm2左右,只能依靠規(guī)模效應和提供農機服務來獲得可觀的利潤;蔬菜、瓜果的種植規(guī)模較大,收益較好且較穩(wěn)定,平均收益在3—7.5萬元/hm2不等。瀏陽、永順、龍山3縣(市)烤煙種植面積大,永順、龍山兩縣百合種植面積初具規(guī)模,烤煙和百合的平均收益為7.5萬元/hm2左右;瀏陽、漢壽、湘潭3縣(市)涌現出的“水稻+龍蝦、水稻+甲魚、水稻+牛蛙”等種養(yǎng)結合的新業(yè)態(tài),盡管規(guī)模不大,但是經濟效益較好,收益可以達到12—15萬元/hm2。

表1 2017年被調查縣(市)耕地流轉面積及占比

注:表中數據由各縣(市)農經部門提供,截止日期為2017年12月底。

表2 2017年被調查縣(市)流轉方式、流轉耕地面積比重(%)

注:表中數據由樣本調查資料整理得到,表3同。

表3 2017年被調查縣(市)耕地流轉去向(%)

3 耕地流轉存在的主要問題

雖然湖南省耕地流轉工作取得了較好的成績,但是從調研的實際情況來看還存在著以下幾個主要問題:①流轉的耕地絕大部分為優(yōu)質水田,零散分布的水田和旱地難以轉出。調查問卷結果顯示,目前湖南省流轉的耕地90%以上為集中連片的水田,零散的水田因位置偏遠、地塊面積較小、灌溉與通達條件較差,不利于機械化作業(yè)與規(guī)?；洜I而無人問津,大部分地區(qū)的旱地也因缺乏產業(yè)帶動,流轉需求不足,因此零散分布的水田和旱地很難流轉出去。這一問題在山區(qū)縣域表現得尤為突出,是制約全省耕地流轉率提高的主要因素。另外，由于農村主要勞動力外出務工,生產條件較好的水田流轉后,家庭留守成員多為照顧孩子的老人,無暇也無能力顧及剩余的土地,因此誘發(fā)了耕地撂荒。②“插花地”現象普遍,阻礙了耕地流轉。家庭聯(lián)產承包責任制中的“均地”主義將原本連片的土地人為地分割成面積較小的地塊,因承包權分屬于不同的農戶,使農村承包地呈現“一家三四畝、散落七八處”的分布格局。因“戀土”情結、租金價格、鄰里意見難以統(tǒng)一等諸多原因,部分農戶不愿意轉出自己承包的耕地,在土地流轉中成為“插花地”。在6個縣(市)調查中,村支兩委的同志普遍認為“插花地”散布現象是耕地流轉實際操作中面臨的最大難題,因此許多流轉意愿不能達成。不少農業(yè)規(guī)模經營主體也紛紛表示“插花地”嚴重影響了機械化耕作和生產管理,還很可能引發(fā)矛盾,因此有放棄進一步擴大流轉規(guī)模的想法,部分規(guī)模經營主體甚至打算在流轉期滿后不再繼續(xù)租賃土地。③耕地用途改變,“非糧化”趨勢加劇。糧食關乎民生保障,關系社會穩(wěn)定,糧食作物收購價格較低且不可能有大的波動。小面積的糧食作物種植無法獲得可觀的利潤,而大規(guī)模的糧食作物經營需要大量的農資投入,在短期內難以有較好的收益。在經濟利益的驅動下,許多流轉后的耕地改變了用途,“非糧化”趨勢加劇。為了獲取高額利潤,耕地流轉后,瀏陽市、湘潭縣大規(guī)模種植花卉、苗木、果樹、草皮等,永順、龍山縣大面積種植獼猴桃、藥材等,漢壽縣、津市開挖魚塘,大力發(fā)展水產養(yǎng)殖業(yè),部分地區(qū)甚至還在流轉的耕地上經營農家樂、農莊、休閑度假村等。短期而言,耕地流轉雙方都可以獲得較好的回報,但從長期來看,將會破壞土壤結構、降低土壤肥力,難以復耕種植糧食作物,久而久之將危及主糧安全。④耕地流轉穩(wěn)定性較差,土地流轉糾紛時有發(fā)生。農民的傳統(tǒng)思想根深蒂固,把耕地視為“保命田”,外出務工、經商的農民將土地作為進城就業(yè)失敗的退路,加上農業(yè)產業(yè)的弱質性,耕地流轉供需的有效性不足,穩(wěn)定性較差。具體表現在以下兩個方面：一是耕地流轉期限較短,大多在5年以下；二是耕地流轉的市場化程度不高,互換、轉包等低端流轉方式仍占有較大比例。由于土地流轉政策宣傳不到位,加之農民法律意識較淡薄,同一集體經濟組織內親鄰熟人之間的耕地互換、轉包、出租一般僅有口頭協(xié)議,流轉給農業(yè)規(guī)模經營主體的土地盡管簽訂了書面合同,但也沒有很好地明確雙方的責、權、利,土地流轉糾紛時有發(fā)生。⑤土地流轉服務平臺不健全,耕地流轉信息獲取困難。信息暢通是土地有序流轉的基本前提,專業(yè)服務是耕地高效流轉的根本保障。通過實地調研發(fā)現,6個縣(市)中除瀏陽外,永順、龍山、漢壽、津市、湘潭等5個縣(市)均沒有專門的農村土地流轉服務平臺,耕地流轉事宜由縣、鄉(xiāng)兩級農經部門兼管,農經部門人手原本緊張,且人員變動頻繁,只能被動地按照上級要求統(tǒng)計上報耕地流轉相關數據，進行土地流轉合同備案，調解仲裁土地流轉糾紛,并沒有真正地起到信息集散的作用,耕地流轉供需信息較為閉塞,更談不上提供專業(yè)的服務,因此導致“想租租不到地,想轉轉不出地”的現象時有發(fā)生。⑥部分地區(qū)土地遭到重金屬污染,耕地轉入方利益受損。土壤環(huán)境質量好壞直接影響著農產品品質與食品安全,湖南省素以“有色金屬之鄉(xiāng)”著稱,土壤中某些重金屬元素的背景值原本偏高,加之工礦排污的歷史積累,部分地區(qū)的耕地遭受重金屬污染,糧食、蔬菜等農產品重金屬含量超標。6個縣(市)中,瀏陽市、湘潭縣的一些被調查對象表示,由于不知道流轉地塊是否被污染,流轉后種植的稻谷、蔬菜等農產品因重金屬超標而不能入市,耕地流入主體由此蒙受巨大損失。

4 對策建議

穩(wěn)步推進農村土地流轉,積極發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營,全力提升農業(yè)全要素生產率,是深化我國農業(yè)供給側結構性改革的著力點。針對湖南省耕地流轉中存在的主要問題,提出以下幾條對策建議:①全面改善農業(yè)生產條件,努力培育優(yōu)勢特色農業(yè)產業(yè)。地塊集中連片與田間設施完善是土地適度規(guī)模經營的前提,農業(yè)產業(yè)化發(fā)展是農村土地流轉的內在引力。為了改變湖南全省大量零散分布的水田與旱地難以流轉出去的局面,應重點做好以下兩方面的工作：一是全面改善農業(yè)生產條件。農業(yè)綜合開發(fā)部門要有效整合農業(yè)開發(fā)、國土、水利等涉農資金,以地塊歸并平整、農田水利設施與田間道路系統(tǒng)建設為重點,穩(wěn)步開展以耕地為主的農用地整治,助推旱澇保收高標準基本農田建設,全面改善農業(yè)生產條件,為土地規(guī)模經營奠定基礎。二是努力培育優(yōu)勢特色農業(yè)產業(yè)。按照“一村一品、一鄉(xiāng)一特、一縣一業(yè)”的發(fā)展思路,要積極發(fā)展農業(yè)優(yōu)勢特色產業(yè),提高農業(yè)的品牌效應與市場競爭力,培育壯大新型農業(yè)經營主體,提升農業(yè)經營績效,以增強現代農業(yè)產業(yè)對耕地流轉的輻射帶動作用。②創(chuàng)新置換經營地塊,切實推進耕地連片流轉。針對“插花地”現象阻礙土地流轉的現實難題,在“三權分置”下,要創(chuàng)新經營地塊置換模式,切實推進耕地連片流轉。一是“微調”模式。對于只有少數村民或少數地塊不愿流轉的地區(qū),要充分調動村支兩委的積極性,發(fā)揮村干部的“能人”效應,本著方便農民生產的原則,采用“等質折量”的辦法進行地塊置換,促使流轉地塊集中連片。二是“一戶一田”模式。對于“插花地”現象嚴重的地區(qū),可借鑒湖北省沙洋的“按戶連片耕種”辦法,采用“一戶一田”模式進行地塊位置調整。這一模式的具體做法是“三穩(wěn)定、一調整、兩集中”,即保持土地承包方式、面積、期限穩(wěn)定，按照質量大致相當的原則調整農戶經營地塊位置，實現土地向單個農戶集中,向新型農業(yè)經營主體集中。該模式以經營地塊位置調整為主,輔以承包權互換,沒有整村打亂重分,加之經過土地確權后,農戶均領到了土地承包經營權證書,沒有了后顧之憂,可試點推廣。③嚴格耕地流轉用途管制,千方百計調動農戶的種糧積極性。耕地流轉后的“非糧化”違背了農村土地流轉的初衷,有悖于國家耕地保護與糧食安全目標。湖南是我國產糧大省,遏制農村土地流轉中“非糧化”加劇的趨勢,嚴格耕地流轉用途管制是根本,提高種糧積極性是關鍵。具體而言,一是禁止巧借土地流轉之名違規(guī)搞“非農化”建設,農業(yè)主管部門必須嚴格利用規(guī)劃和標準引導設施農業(yè)發(fā)展,強化設施農用地的用途監(jiān)管；二是明確界定耕地的主要用途,嚴禁通過土地流轉占用基本農田進行“非糧化”經營；三是建立嚴格的工商企業(yè)租賃農戶承包耕地的準入門檻和退出機制,從源頭上防止耕地流轉“非農化”現象出現,健全動態(tài)監(jiān)管制度,事前進行項目審查,事后實時監(jiān)督,及時查處糾正“非糧化”行為；四是制定土地流轉獎補辦法,出臺種糧獎補措施,解決種糧效益與經濟作物或養(yǎng)殖業(yè)效益“剪刀差”問題,調動新型農業(yè)經營主體糧食種植的積極性；五是充分利用“魚米之鄉(xiāng)”的優(yōu)勢,探索推廣“水稻+”高效種養(yǎng)模式,提高糧食種植的組合效益。④激發(fā)土地承包經營權流轉供給與需求,增強耕地流轉穩(wěn)定性。耕地承包經營權流轉的供給與需求是否旺盛是增強農村土地流轉穩(wěn)定性的必要條件。在供給方面,落實農村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的政策,讓農民吃上長效“定心丸”,加強農村土地流轉相關政策、法律宣傳力度,提高農戶流轉意識,不斷提升農村勞動者素質,拓寬農村勞動力轉移就業(yè)渠道,拓展農民外出就業(yè)和就地就近就業(yè)空間,形成更多的耕地流轉意愿。在需求方面,深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,穩(wěn)步加大產業(yè)扶貧工作力度與農業(yè)支持保護力度,深度推進農村第一、二、三產業(yè)交叉融合,提升現代農業(yè)經營的經濟效益,形成強勁的耕地流轉需求。依托服務型黨支部建設,充分調動農村基層組織的主動性與創(chuàng)造性,探索創(chuàng)新土地流轉“返租倒包”、“信托服務”等新的模式,促使更多耕地流轉意愿達成,不斷提高耕地流轉的穩(wěn)定性與市場化程度。⑤加強土地流轉服務體系建設,規(guī)范引導耕地有序高效流轉。專業(yè)優(yōu)質的服務與全過程規(guī)范管理是引導耕地有序高效流轉的條件保證。一是加強土地流轉服務平臺建設。借鑒瀏陽市的成功經驗,在農業(yè)管理部門成立縣級農村資源交易中心,構建縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉服務網絡,安排專人,各司其職,線上線下相結合,為土地流轉雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價格評估、合同鑒證等服務,規(guī)范管理農村土地流轉的各個步驟和程序。二是加強土地流轉合同管理[4]。使用規(guī)范專業(yè)的土地流轉合同文本,簽訂合同時必須明確土地流轉雙方的具體信息、流轉土地的面積與用途、流轉的期限與價格、流轉雙方的權利與義務等,進一步提高農村土地流轉合同簽訂的嚴肅性。三是加強農村土地流轉糾紛調解仲裁體系建設。穩(wěn)定和強化仲裁員隊伍管理,建立民間協(xié)商、鄉(xiāng)村調解、縣級仲裁、司法保障的農村土地流轉糾紛調處機制,妥善調處耕地流轉糾紛。⑥切實實施耕地分類管理,確保實現“凈地”流轉。結合全省正在開展的土壤污染狀況詳查工作,農業(yè)主管部門主動對接環(huán)保部門,建立起耕地土壤環(huán)境污染數據庫,全面掌握土壤污染的相關信息。按照污染程度,將耕地劃分為優(yōu)先保護、安全利用和嚴格管控三大類別,農業(yè)主管部門有針對性地分類施策,確保實現“凈地”流轉。對于優(yōu)先保護類耕地要切實加大保護利用的監(jiān)管力度,防止土壤環(huán)境質量下降;對于安全利用類耕地,要因地制宜地制采用農藝調控、化學阻隔、替代種植等措施,降低農產品重金屬超標風險;對于嚴格管控類耕地,在“試點”的基礎上,按照“政府主導、適當補貼”的原則,有序開展重金屬污染土地休耕治理工作。與此同時,實施重金屬超標稻谷風險管控與應急處理,對安全利用類耕地開展常態(tài)性的重金屬超標臨田檢測,對食品安全指標未達標稻谷實行專企收購、分類貯存和專用處理[5],以免挫傷耕地流轉中新型農業(yè)經營主體種糧的積極性。