重慶自貿(mào)區(qū)立法助力內(nèi)陸開放高地建設(shè)

張雙山

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是提高開放水平、提高國(guó)際化水平的一個(gè)窗口、一塊試驗(yàn)田。

重慶市人大常委會(huì)制訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例不僅是落實(shí)習(xí)近平總書記視察重慶重要講話精神的具體措施和行動(dòng)，也是完成國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》的要求。

2019年8月，在重慶市五屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議上，《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱條例草案）提請(qǐng)一審。這標(biāo)志著中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)將被上升為地方性法規(guī)，并指導(dǎo)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)規(guī)范化發(fā)展。

體現(xiàn)內(nèi)陸開放特色

2017年4月1日，中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌。

建立中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，是新形勢(shì)下全面深化改革、擴(kuò)大開放和深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、西部大開發(fā)戰(zhàn)略的重大舉措，也是重慶發(fā)展開放型經(jīng)濟(jì)、建設(shè)內(nèi)陸開放高地的重要機(jī)遇。

當(dāng)年，重慶市人大常委會(huì)就組織調(diào)研組對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作開展了調(diào)研。市人大常委會(huì)主任張軒在調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，一是要按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的方案加快實(shí)施，使各項(xiàng)政策措施盡快落地落實(shí);二是要在實(shí)踐中認(rèn)真總結(jié)，思考自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例;三是要借鑒其他省區(qū)市自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，特別是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn);四是政府要先出臺(tái)規(guī)范性文件，在這個(gè)基礎(chǔ)上再上升為政府行政規(guī)章，在行政規(guī)章的基礎(chǔ)上再考慮立法。

“應(yīng)當(dāng)說(shuō)，中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)設(shè)立兩年來(lái)，工作做得比較扎實(shí)，把政府行政規(guī)章和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。”重慶市人大常委會(huì)副主任劉學(xué)普認(rèn)為。

綜觀此次提請(qǐng)一審的條例草案，最大亮點(diǎn)是專章對(duì)“內(nèi)陸開放”進(jìn)行了規(guī)定。

條例草案將完善貿(mào)易通道運(yùn)營(yíng)機(jī)制、建立國(guó)際物流樞紐、構(gòu)建多式聯(lián)運(yùn)體系、探索陸上貿(mào)易規(guī)則、與中新互聯(lián)互通項(xiàng)目協(xié)同發(fā)展、與國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、加強(qiáng)成渝城市群合作等幾個(gè)方面的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)上升為地方性法規(guī)，確保自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)運(yùn)行更順暢。

如：在與國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展方面，條例草案規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立與國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制，利用國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)的輻射政策，聚集高端科技要素和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源，探索區(qū)域科技合作新模式，建設(shè)具有創(chuàng)新示范和帶動(dòng)作用的區(qū)域性創(chuàng)新平臺(tái)，構(gòu)建完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)體系，營(yíng)造大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的環(huán)境。

再如：從加強(qiáng)成渝城市群的合作上，條例草案規(guī)定，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)當(dāng)建立與成渝城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)開放通道與平臺(tái)共建，加強(qiáng)市場(chǎng)有機(jī)融合，提升區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)對(duì)接共享。

劉學(xué)普表示，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)條例是一個(gè)標(biāo)志性法規(guī)。制定條例是加快建設(shè)好中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的需要，更是重慶在新形勢(shì)下進(jìn)一步擴(kuò)大開放、建設(shè)內(nèi)陸開放高地，充分發(fā)揮習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)作用”的需要。

在創(chuàng)新上繼續(xù)挖潛

中央設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)有其深遠(yuǎn)考量。每一個(gè)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立針對(duì)性都非常強(qiáng)，且必須為全國(guó)輸送可供復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。從這一角度講，重慶的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法是在探索創(chuàng)新，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循。

重慶市人大常委會(huì)副主任沈金強(qiáng)在審議時(shí)說(shuō)，要想有效發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引領(lǐng)作用，就要在法律允許的范圍內(nèi)，敢于突破。在制訂條例時(shí)應(yīng)堅(jiān)持以下兩項(xiàng)原則：一是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)有先行先試的規(guī)定，制定的規(guī)則要有利于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)便利化程度、專業(yè)性服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、營(yíng)商環(huán)境營(yíng)造等，以便更好地提升效率和營(yíng)造環(huán)境;二是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)雖不是一個(gè)行政區(qū)，但條例應(yīng)對(duì)其授權(quán)，讓自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)能獨(dú)立開展相應(yīng)的行政、商務(wù)等工作。

市人大常委會(huì)委員王勇認(rèn)為，條例草案主要就行政管理和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)作了規(guī)定，但未涉及研究領(lǐng)域。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是先行先試的地方，必須加強(qiáng)研究，建議條例草案加入建立研究咨詢機(jī)構(gòu)的內(nèi)容，并明確其職能職責(zé)。

“要處理好地方立法和國(guó)家政策性規(guī)定之間的關(guān)系?！备蹲犹梦瘑T表示，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》要求重慶訂立地方法規(guī)，建立相應(yīng)管理制度。對(duì)此要注意兩點(diǎn)：一要避免照搬政策性規(guī)定;二要在立法精神和內(nèi)容上與總體方案保持統(tǒng)一。對(duì)于總體方案中的重要制度設(shè)計(jì)，地方立法一定要細(xì)化落實(shí)。例如：方案里有行政權(quán)責(zé)清單制度，下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、配合開展經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查、各類主體公平競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制，而條例草案對(duì)這些制度設(shè)計(jì)要么沒(méi)有體現(xiàn)，要么細(xì)化不夠。這些都需要修改。

此外，付子堂還談到，評(píng)估試點(diǎn)政策實(shí)施情況是為了更好地總結(jié)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。目前，條例草案第五十一條雖涉及到評(píng)估機(jī)制，但并未細(xì)化，建議加入委托第三方進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容，并對(duì)綜合性評(píng)估機(jī)制進(jìn)行完善。

還有委員認(rèn)為，條例草案第四條第二款“建立鼓勵(lì)改革創(chuàng)新、寬容失敗的激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制”的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)“寬容失敗”界定比較模糊，建議加上一款：“在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的創(chuàng)新存在失誤、錯(cuò)誤或者未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，但是符合改革方向，決策程序未違反法律法規(guī)規(guī)定（或者符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定），且勤勉盡責(zé)，未謀取私利、未惡意串通、未損害公共利益的不予追究相關(guān)單位和個(gè)人的責(zé)任”。

……

從市人大常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言看，大家普遍希望最終出臺(tái)的條例能結(jié)合重慶實(shí)際有所創(chuàng)新，為“先行先試”提供保障。

為發(fā)展預(yù)留空間

按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的總體方案，中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)將重點(diǎn)推進(jìn)“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動(dòng)發(fā)展。近日，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《西部陸海新通道總體規(guī)劃》，重慶正好又處在重要節(jié)點(diǎn)之上。

“我們希望通過(guò)出臺(tái)條例，助力《西部陸海新通道總體規(guī)劃》實(shí)施?！敝貞c市全國(guó)人大代表、全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員孫憲忠表示，西部陸海新通道的建設(shè)，不僅僅只針對(duì)西部，而且是我國(guó)整體發(fā)展新戰(zhàn)略。這一通道作為內(nèi)在支撐，和“一帶一路”共建相結(jié)合，將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，希望國(guó)家能加大投入，把設(shè)想變成現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，重慶市在地方立法上也要敢于創(chuàng)新，為西部陸海新通道的未來(lái)發(fā)展助力。

無(wú)獨(dú)有偶，重慶市全國(guó)人大代表、國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅8月16日至18日在重慶調(diào)研時(shí)提出，要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，觀大勢(shì)、謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、抓落實(shí)，推動(dòng)外交外事工作服務(wù)新時(shí)代全面對(duì)外開放大局，著力打造西部陸海新通道，推動(dòng)高質(zhì)量共建“一帶一路”。要充分依托重慶區(qū)位優(yōu)勢(shì)，深度挖掘外事歷史資源，更好為加快打造內(nèi)陸開放高地、建設(shè)西部陸海新通道、融入高質(zhì)量共建“一帶一路”服務(wù)。

先行先試的探索性決定了《中國(guó)（重慶）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》的前瞻性：雖是一項(xiàng)地方立法，卻要對(duì)涉及國(guó)家事權(quán)的改革舉措作出規(guī)定，要對(duì)全面深化改革的各類事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范。這需要我們既要以法律規(guī)范固化各項(xiàng)先行先試措施，還要為今后制度創(chuàng)新留下空間;既要遵從國(guó)內(nèi)的體系和制度，還要滿足對(duì)接國(guó)際通行規(guī)則的要求。

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上海自貿(mào)區(qū)條例

2014年7月25日上海市十四屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議表決通過(guò)了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》。這也是我國(guó)第一部關(guān)于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)。

上海市人大常委會(huì)在立法過(guò)程中把握了三點(diǎn)原則：一是預(yù)留制度創(chuàng)新空間，處理好改革的階段性與法規(guī)相對(duì)穩(wěn)定性之間的關(guān)系。對(duì)總體方案已經(jīng)明確、具體舉措相對(duì)成熟且可復(fù)制可推廣的事項(xiàng)，在保留基本制度框架的基礎(chǔ)上予以修改完善;對(duì)改革創(chuàng)新還在持續(xù)深化的內(nèi)容，通過(guò)“概括加列舉”等表述方法，為未來(lái)的制度創(chuàng)新預(yù)留空間。二是科學(xué)厘定條款內(nèi)容，把握好中央事權(quán)內(nèi)容與地方事權(quán)內(nèi)容的立法側(cè)重點(diǎn)。對(duì)涉及國(guó)家事權(quán)的內(nèi)容，從配合國(guó)家管理部門推進(jìn)改革創(chuàng)新的角度進(jìn)行規(guī)定;對(duì)涉及地方事權(quán)的事項(xiàng)，從深化自主改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的角度予以完善，體現(xiàn)改革的方向性，以發(fā)揮地方立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。三是抓住簡(jiǎn)政放權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，積極為培育國(guó)際化、市場(chǎng)化、法治化的營(yíng)商環(huán)境提供保障。

法規(guī)實(shí)施三年多后，上海又啟動(dòng)法規(guī)修訂工作。

條例修訂充分借鑒世界銀行營(yíng)商環(huán)境評(píng)估的指標(biāo)體系，反映國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)展的新趨勢(shì)，對(duì)自貿(mào)區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的相關(guān)環(huán)節(jié)進(jìn)行流程再造，進(jìn)一步提升上海營(yíng)商環(huán)境綜合競(jìng)爭(zhēng)力。條例修訂對(duì)標(biāo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，推動(dòng)對(duì)外開放壓力測(cè)試，進(jìn)一步形成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

同時(shí)，浦東擬出臺(tái)自貿(mào)區(qū)投資者異議審查制度，投資者如認(rèn)為浦東新區(qū)相關(guān)規(guī)范性文件違反現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的，可以提出異議審查申請(qǐng)。

為充分體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新的重要成果，在政府綜合監(jiān)管方面，上海自貿(mào)區(qū)率先開展的“雙告知”“雙隨機(jī)”等事關(guān)“放管服”的創(chuàng)新機(jī)制，也有可能寫進(jìn)新修訂的條例中。