創(chuàng)新是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的靈魂

□ 山東財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、本刊特約專家 李德荃

近日，國務(wù)院印發(fā)《中國（山東）、（江蘇）、（廣西）、（河北）、（云南）、（黑龍江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，決定在山東、江蘇等 6 省區(qū)新設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。至此，我國已設(shè)立18 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

自貿(mào)區(qū)析義

基于國際慣例，自貿(mào)區(qū)本有廣狹二義之分，加上近年來我國在自貿(mào)區(qū)制度上的創(chuàng)新，迄今為止國內(nèi)外至少存在三種類型的自貿(mào)區(qū)。

廣義的自貿(mào)區(qū)，全稱自由貿(mào)易區(qū)(FTA)，意指多個(gè)國家或經(jīng)濟(jì)體共同簽署具有法律約束力的自由貿(mào)易協(xié)定，一致同意在世貿(mào)組織(WTO)最惠國待遇基礎(chǔ)上進(jìn)一步消除相互間在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘，進(jìn)一步改善服務(wù)貿(mào)易與跨國投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，并在諸如政府采購、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)化等眾多領(lǐng)域相互提供優(yōu)惠或保障等承諾，從而最終達(dá)成相互完全開放市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資的自由化。

由此可見，相較于加入WTO，加入FTA 可對(duì)等享受更多國際貿(mào)易與投資的優(yōu)惠條件和便利?？紤]到WTO 幾乎已囊括當(dāng)今世界所有主要經(jīng)濟(jì)體，因此基于WTO 所獲得的最惠國待遇相當(dāng)于吃大鍋飯；而基于FTA 所獲得的貿(mào)易優(yōu)惠與投資便利，就相當(dāng)于進(jìn)一步吃小灶了。

2002 年，我國與東盟各國正式簽署中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定。這是我國與其他國家簽署的第一個(gè)FTA。2010 年1 月1 日，中國-東盟自貿(mào)區(qū)正式建成。截至2017 年底，我國已對(duì)外簽署16 個(gè)FTA（其中“一帶一路”沿線8 個(gè)），涉及24 個(gè)國家和地區(qū)（其中“一帶一路”沿線16 個(gè)），涵蓋亞、歐、美和大洋洲，涉及的貨物貿(mào)易額超過1.5 萬億美元，約占我國對(duì)外貿(mào)易總額的三成。目前，我國正與25 個(gè)國家積極推進(jìn)FTA談判。

總起來看，我國與FTA 伙伴間在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的自由化程度較高。例如，對(duì)我國港澳地區(qū)的貨物貿(mào)易已實(shí)現(xiàn)100%零關(guān)稅，對(duì)新加坡、澳大利亞、新西蘭、智利等國的零關(guān)稅比重也都超過了95%。在服務(wù)貿(mào)易方面，除港澳地區(qū)外，我國目前采取的都是“準(zhǔn)入后國民待遇+正面清單”模式。在投資領(lǐng)域，除香港地區(qū)以外，我國目前采取的尚是準(zhǔn)入后國民待遇，但已承諾按照“準(zhǔn)入前國民待遇+負(fù)面清單”模式進(jìn)行中澳、中韓 F TA后續(xù)談判以及區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）談判。

所謂國民待遇，指的就是一個(gè)國家或地區(qū)同等給予其他國家和地區(qū)自然人和法人以本國或本地區(qū)自然人、法人所享有的待遇。國際投資領(lǐng)域的國民待遇大體可分為準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后兩個(gè)階段。所謂準(zhǔn)入后國民待遇，指的就是外資必須在投資完成從而進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段之后才能享受的國民待遇。相應(yīng)地，所謂準(zhǔn)入前國民待遇，指的就是外資在投資尚未完成階段所享受的國民待遇。目前在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域也有類似的概念。

所謂負(fù)面清單，指的就是東道國或地區(qū)將一些自認(rèn)為重要的行業(yè)或領(lǐng)域隔離起來，不準(zhǔn)許其他國家和地區(qū)的自然人和法人享受國民待遇。關(guān)于這些行業(yè)或領(lǐng)域的列表，就被稱作負(fù)面清單或否定列表。反之，對(duì)于某些行業(yè)或領(lǐng)域，東道國或地區(qū)給予其他國家和地區(qū)的自然人和法人國民待遇。關(guān)于這些行業(yè)或領(lǐng)域的列表，就被稱作正面清單或肯定列表。負(fù)面清單只存在于準(zhǔn)入前國民待遇階段。

狹義的自貿(mào)區(qū)，全稱自由貿(mào)易園區(qū)（FTZ），意指某一國家或地區(qū)在其境內(nèi)單方面建立對(duì)外開放的自由貿(mào)易區(qū)，亦即在園區(qū)內(nèi)單方面給予國內(nèi)外市場(chǎng)參與者特殊的稅收優(yōu)惠政策和市場(chǎng)監(jiān)管政策。根據(jù)《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》(簡(jiǎn)稱“《京都公約》”)，該區(qū)域被視為境內(nèi)關(guān)外，免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度。

除了上述廣狹二義的自貿(mào)區(qū)之外，我國近年來創(chuàng)新出一種新型自貿(mào)區(qū)。這就是所謂的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

相較于FTA，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與FTZ 更類似。因?yàn)樽再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)與FTZ 均無需簽署國際協(xié)議。不過，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略意圖遠(yuǎn)高于FTZ。它不僅包含F(xiàn)TZ 的屬性，亦即實(shí)行境內(nèi)關(guān)外的監(jiān)管制度，同時(shí)還在制度安排上有意識(shí)地設(shè)置了一些遠(yuǎn)超出境內(nèi)關(guān)外范疇的拓展內(nèi)容。

綜合歸納，我國創(chuàng)設(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的目的有二：一是要把我國今后在對(duì)外貿(mào)易談判中必定面臨的焦點(diǎn)問題和難點(diǎn)問題提煉出來，先行先試，通過壓力測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試和費(fèi)效比測(cè)試，為我國今后對(duì)外貿(mào)易談判戰(zhàn)略思路的擬定提供依據(jù)或參考；二是把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)當(dāng)作我國整體經(jīng)濟(jì)與社會(huì)改革和發(fā)展的試驗(yàn)區(qū)，為推動(dòng)自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)和全國范圍的改革開放提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。具體地說，就是挑選一些具有重大戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新或機(jī)制創(chuàng)新項(xiàng)目，在試驗(yàn)區(qū)先行先試，經(jīng)過總結(jié)評(píng)估、修正完善，然后在全國復(fù)制推廣。

我國自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的演化過程

20 世紀(jì)90 年代初，我國陸續(xù)推出了一些保稅區(qū)，如上海外高橋保稅區(qū)等。不過，這時(shí)的保稅區(qū)僅為暫不交稅的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，仍屬境內(nèi)關(guān)內(nèi)區(qū)域，遠(yuǎn)非境內(nèi)關(guān)外的自貿(mào)區(qū)。

進(jìn)入21 世紀(jì)之后，各保稅區(qū)不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，逐漸從境內(nèi)關(guān)內(nèi)模式走向境內(nèi)關(guān)外模式。但這時(shí)仍僅屬于海關(guān)監(jiān)管意義上的境內(nèi)關(guān)外，還要嚴(yán)格限定功能，例如保稅物流園區(qū)或保稅物流中心、出口加工區(qū)等。這些保稅區(qū)分別僅具有物流保稅和加工制造保稅的單一功能。直到2005 年上海洋山港建成以后，我國才出現(xiàn)了多種功能同時(shí)并存的綜合保稅區(qū)，從而基本具備了FTZ的所有屬性。

2002 年，中國-東盟自貿(mào)區(qū)協(xié)定正式簽署，我國開始進(jìn)入建設(shè)FTA 階段。2007 年，黨的十七大正式提出“實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”。2012 年，黨的十八大進(jìn)一步提出“加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”。2013 年，十八屆三中全會(huì)明確要求以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。2013 年 9 月，習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議。

2013年8月22日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)區(qū)范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)4 個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，總面積達(dá)28.78 平方公里。這是我國第一個(gè)自貿(mào)區(qū)。

2014 年12 月5 日，中共中央政治局就加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平主席指出：“加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭(zhēng)取全球經(jīng)濟(jì)治理制度性權(quán)力的重要平臺(tái)。我們不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領(lǐng)者?！?/p>

2015 年，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，進(jìn)一步明確了加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略布局與目標(biāo)任務(wù)。在2019 年4 月27 日召開的第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇上，習(xí)近平主席提出將新布局一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并加快探索建設(shè)自由貿(mào)易港?？梢灶A(yù)期，自貿(mào)區(qū)建設(shè)將是今后幾年我國深化改革、擴(kuò)大開放的主要突破口。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)成為火車頭

盡管現(xiàn)有的18 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都各自確立了自己的優(yōu)先發(fā)展方向或特色，但它們的靈魂都是創(chuàng)新。

設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的根本目的，就是要驗(yàn)證如何才能實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，如何才能落實(shí)“創(chuàng)新成為第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點(diǎn)、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的”的新理念。

因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)應(yīng)把工作重點(diǎn)放在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境上，要盡可能地改善交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件，盡可能地降低創(chuàng)業(yè)成本。既要重視培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，大力扶持新興科技產(chǎn)業(yè)，又要重視產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造與完善，力爭(zhēng)形成產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。最終，以點(diǎn)帶面，成為拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的火車頭。