大型群眾性活動安保工作的反恐思考

摘 要：隨著新時代人民群眾物質(zhì)文化生活水平不斷提高，大型群眾性活動需求持續(xù)旺盛。但目前大型群眾性活動安保工作存在制度陳舊、安保理念過時、人防、物防、技防不到位，反恐宣傳教育、技能培訓(xùn)力度不適應(yīng)形勢要求等問題。需要轉(zhuǎn)變安保理念，制定地方性的法規(guī)，加強反恐宣傳教育，加強相關(guān)人員反恐知識、技能培訓(xùn)，夯實人防、物防、技防建設(shè)基礎(chǔ)，完善安保預(yù)案，停辦或分散舉辦風(fēng)險過大的大型群眾性活動，確保人民群眾的生命財產(chǎn)安全。

關(guān)鍵詞：群眾性活動;安保;反恐

中圖分類號：D631.4 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：2095-4379-（2019）26-0016-03

作者簡介：李蓉（1976-），女，漢族，廣西賓陽人，文學(xué)碩士，廣西警察學(xué)院，講師，主任科員，研究方向：公安學(xué)、反恐方向。

大型群眾性活動，通常是指法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預(yù)計參加人數(shù)達到1000人以上的下列活動：體育比賽活動;演唱會、音樂會等文藝演出活動;展覽展銷等活動;游園、燈會、廟會焰火晚會等活動;人才招聘會、現(xiàn)場開獎的彩票銷售等活動。[1]

根據(jù)這一界定可以明確，大型群眾性活動具有三個重要的屬性。一是群體活動的規(guī)模性參與活動的主體是群眾，參與活動的群眾不是少數(shù)人的行為，而是人數(shù)規(guī)模達到一千人以上的活動，一千人是參與大型群眾性活動人數(shù)的規(guī)模下限，活動人數(shù)規(guī)模的上限沒有規(guī)定，目前通用的提法是“大型群眾性活動”，沒有“超大型”或“特大型”這樣的界定和提法，大型群眾性活動的具體規(guī)模，需要根據(jù)活動的性質(zhì)和內(nèi)容來具體確定;二是活動內(nèi)容的復(fù)雜性。這些大型活動的內(nèi)容，既有文體演藝活動，也有經(jīng)貿(mào)展銷、游園慶祝、人才招聘等活動內(nèi)容，內(nèi)容廣泛，是群眾解決經(jīng)濟、文化、體育等需求的重要方式，涵蓋群眾日常生活的方方面面;三是活動性質(zhì)的非政治性。大型群眾性活動，與表達政治訴求的集會游行示威等活動有著嚴(yán)格的區(qū)別，也與國家和政府組織舉辦的帶有政治性質(zhì)的大型活動有顯著區(qū)別，管理和開展群眾性大型活動的安保工作，與管理和開展帶有政治性的大型活動的安保工作要求和標(biāo)準(zhǔn)是不能簡單相提并論的。開展群眾性大型活動安保工作，應(yīng)當(dāng)符合群眾性大型活動屬性的要求，特別要注重針對性，講究區(qū)別性，探尋規(guī)律性。

一、大型群眾性活動安保工作所面臨的反恐形勢

（一）人民群眾對開展大型群眾性活動具有持續(xù)旺盛的需求

隨著我國國力的增強及人民生活水平的提高，人民群眾的生活方式越來越豐富，對精神生活的要求越來越高，各種大型群眾性活動滿足了人們對豐富多彩生活的追求。大型群眾性活動在人民群眾日益豐富的物質(zhì)文化生活領(lǐng)域中具有重要的地位和作用。大型群眾性活動不僅能豐富人民群眾的物質(zhì)文化生活、促進市場繁榮和推動經(jīng)濟建設(shè)，在構(gòu)建和諧社會、維護社會穩(wěn)定、弘揚社會主義核心價值觀等方面都具有不可替代的重要作用，大型群眾性活動的增多是人民群眾安居樂業(yè)、社會穩(wěn)定、和諧、人民群眾具有幸福感和獲得感的重要標(biāo)志，體現(xiàn)了人民群眾對美好生活的向往，從社會發(fā)展的意義上說，大型群眾性活動不僅不會減少，也不能減少，甚至還應(yīng)該鼓勵和引導(dǎo)。近年來，大型群眾性活動開展的需求持續(xù)旺盛，據(jù)調(diào)查，僅廣西南寧市，大型群眾性活動從2016年的200多場，躍升至2018年的600多場，兩年間翻了兩倍。大型群眾性活動已成為提升一個城市或地區(qū)形象和知名度、激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟活力、推動技術(shù)進步和促進精神文明建設(shè)的重要手段和措施。大型群眾性活動的持續(xù)旺盛，已是新時期的新常態(tài)，是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的一個剛性需求。

（二）大型群眾性活動安保是反恐工作的重點

“9·11”恐怖襲擊事件以后，恐怖主義引起了全世界的恐慌，世界各國都根據(jù)本國情況制定制度、采取措施預(yù)防和打擊恐怖主義犯罪活動，如美國于2001年10月頒布了《愛國者法案》，對恐怖主義的范圍進行了重新界定，擴大了警察機關(guān)可管理的活動范圍，其它各國也紛紛效仿，根據(jù)本國國情制定相關(guān)制度和措施。我國于2015年12月頒布了《中華人民共和國反恐怖主義法》。但從總體上來看，全球恐怖主義事件并未因此減少，甚至出現(xiàn)了“越反越恐”的局面?？植乐髁x像毒瘤一樣嚴(yán)重危害著世界各國人民的生命和財產(chǎn)安全，讓世界各地的人們生活在恐懼之中。此外，西方敵對勢力企圖對我國實行和平演變;西藏、臺灣的民族分裂分子、宗教極端分子、法輪功邪教分子，在國際反華勢力的推動下，在我國實施暴力恐怖活動的可能性大。恐怖主義嚴(yán)重破壞了人民群眾的安定生活，對國家安全造成嚴(yán)重損害。[2]

二、反恐視角下大型群眾性活動安保工作中存在的主要問題

（一）相關(guān)制度落后陳舊，漏洞問題突出，難以適應(yīng)形勢發(fā)展需要

國務(wù)院2007年出臺了《大型群眾性活動安全管理條例》（簡稱《條例》），十多年過去了，隨著國內(nèi)外安全形勢的變化，制度已經(jīng)顯得陳舊，部分條款存在概念界定不清、責(zé)任不明確等問題，具體來說，主要有以下幾方面：

1.大型活動的安全管理界定不清

《條例》第二十五條規(guī)定“縣級以上各級人民政府、國務(wù)院部門直接舉辦的大型活動安全保衛(wèi)工作，不實行安全許可制度”。[3]但在具體的實踐中，對于何為“政府直接舉辦的大型活動”存在概念界定不清晰的問題，一些活動承辦者為了逃避安全許可，將商業(yè)性的營利活動，通過與政府相關(guān)部門合作，變成了“政府直接舉辦的活動”，這種現(xiàn)象的存在導(dǎo)致兩方面的問題，一是大型群眾性活動舉辦前存在的安全隱患難以被發(fā)現(xiàn)和消除，二是將本應(yīng)由活動承辦方承擔(dān)的安全責(zé)任不加區(qū)別地轉(zhuǎn)移到公安機關(guān)身上，導(dǎo)致出現(xiàn)職能代行的情況，公安機關(guān)承擔(dān)著過多的、與自身能力不相適應(yīng)的安保責(zé)任和壓力。為了確保活動的安全，警方不得不包攬安全管理和具體安保責(zé)任，警力資源被浪費和濫用。

2.各行政機關(guān)的安全監(jiān)管責(zé)任不明確

《條例》第二十五條規(guī)定：“對政府直接舉辦大型活動的安全保衛(wèi)工作，由舉辦活動的人民政府、國務(wù)院部門負責(zé)，不實行安全許可制度，但應(yīng)當(dāng)責(zé)成或者會同有關(guān)公安機關(guān)制定更加嚴(yán)格的安全保衛(wèi)工作方案，并組織實施。”[4]但在以上條款中，公安機關(guān)和政府部門誰是安保工作的監(jiān)管者，誰是安保工作的具體承擔(dān)者沒有明確說明，安保工作責(zé)任主體不明確，相配套的安全監(jiān)管機制和工作程序難以建立，安全監(jiān)管責(zé)任難以落實，最終公安機關(guān)往往成為承擔(dān)安全管理責(zé)任的唯一部門，由于警力有限，公安機關(guān)往往疲于奔命，保不勝保，防不勝防，保重點和保一般之間不能協(xié)調(diào)平衡，極易出現(xiàn)漏洞，增大安全風(fēng)險。

3.政府作用與商家責(zé)任沒有厘清

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，大型活動“商業(yè)化”傾向越發(fā)明顯，而商業(yè)活動就必須考慮其商業(yè)性特點，即使政府出于自我考慮，采取“政府搭臺、商業(yè)運作”的模式，也需要厘清政府作用與商家責(zé)任，嚴(yán)格按照《條例》等有關(guān)法律規(guī)范的規(guī)定，遵循“安全第一、預(yù)防為主”的方針，堅持“承辦者負責(zé)、政府監(jiān)管”的原則，真正實現(xiàn)大型群眾性活動的安全管理。當(dāng)前，政府安全管理理念存在一定偏差，往往認為大型活動安全管理就是公安機關(guān)分內(nèi)的事，為了迎合商家，經(jīng)常不考慮活動的客觀實際，強令公安機關(guān)大包大攬，直接導(dǎo)致了公共安全管理主體的單一性。在實際管理中，政府大多僅考慮活動內(nèi)容和影響力，忽視了安保本身的制約因素，尤其忽視了安保的根本制約條件——經(jīng)費，政府部門沒有要求活動承辦方將安保經(jīng)費納入其活動成本，不考慮主辦方的實質(zhì)安全管理責(zé)任，而是要求公安機關(guān)自己同商家協(xié)商。有的主辦單位認為只要是公安機關(guān)審批的活動，就應(yīng)該由公安機關(guān)承擔(dān)全部的安全責(zé)任，在這種思想的指導(dǎo)下，有的主辦單位不但不嚴(yán)格落實活動的安全保衛(wèi)工作責(zé)任，不認真落實各項整改措施和安全隱患的排查清除，甚至連最基本安全管理工作都不做。

（二）公安機關(guān)安全保衛(wèi)的力量不足，物防、技防設(shè)施安全隱患多

大型群眾性活動日益增多，以某省會城市為例，2018年平均每天有2場大型群眾性活動，不管是市級還是縣級公安機關(guān)均反映存在警力不足的問題，每到大型群眾性活動，往往需借用周邊市縣的警力或大量的警校生參加安保工作，警校生由于缺乏工作經(jīng)驗和相關(guān)專業(yè)培訓(xùn)，只能承擔(dān)安檢等一些外圍性的工作，難以擔(dān)起重任。舉辦地公安機關(guān)即使全員出動，并借助公、檢、法系統(tǒng)人員，也滿足不了一些參與人數(shù)太多的大型活動的安保工作。公安機關(guān)反映，大型活動舉辦前后各警種往往疲于奔命，再加上其它的公安業(yè)務(wù)工作，容易出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，若有重大突發(fā)事件發(fā)生，處置能力難免會受到影響。

《條例》第十一條規(guī)定“舉辦大型群眾性活動的活動場所、設(shè)施必須符合安全要求”[5]但筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些大型群眾性活動的場館由于建設(shè)時間比較早，建設(shè)之初沒有能充分考慮大型活動防暴恐襲擊方面的需要，物防、技防現(xiàn)狀已經(jīng)不能滿足新形勢下反恐安保工作需要。如有些大型活動場館的圍墻、大門沒有防沖撞的設(shè)計，有的場館內(nèi)部技防設(shè)施年久失修，由于維修更換涉及到經(jīng)費投入問題，往往很長時間沒有得到解決，不合格的物防、技防設(shè)施在關(guān)鍵時候難以發(fā)揮作用。

（三）反恐措施體系和應(yīng)急預(yù)案建設(shè)還不夠完善，預(yù)案各自為政，缺乏充分演練和論證，相互之間缺乏銜接，沒有形成結(jié)構(gòu)體系

反恐應(yīng)急預(yù)案是為了提高對恐怖事件的應(yīng)急處置能力，在發(fā)生恐怖事件時，能有效控制局面，迅速有序地處理事件，減少不良影響和損失，明晰各職能部門職責(zé)及處理流程?！稐l例》第十條規(guī)定公安機關(guān)要負責(zé)“制訂大型群眾性活動安全監(jiān)督方案和突發(fā)事件處置預(yù)案”[6]但通過調(diào)研，公安機關(guān)普遍反映在大型活動舉辦時，各職能部門的反恐措施體系實施起來往往存在一些問題，銜接不暢。一般來說，大型群眾性活動應(yīng)急預(yù)案往往會涉及到多個部門，除公安外，還有政府、消防、武警、醫(yī)療甚至社區(qū)都要參與其中，盡管方案或預(yù)案中對各相關(guān)單位的工作職責(zé)都有較為明確的分工，但在具體的實施過程中，聯(lián)動方面容易出問題，一旦有突發(fā)事件發(fā)生，各單位誰先到達現(xiàn)場，誰是指揮員，如何協(xié)調(diào)現(xiàn)場秩序，這些方面運行起來還存在諸多不順暢。不同的職能部門之間缺乏具體的合作細則，沒有銜接，各自為政，配合起來有困難，誰也不聽誰的;在事件的處置上，只負責(zé)自己的那一部分，對于需要進一步協(xié)助的事項，會有推諉，認為不是自己的職責(zé)，不去做事的現(xiàn)象。

（四）某些固定舉辦的大型群眾性活動社會效益與安全風(fēng)險明顯失衡，安全風(fēng)險遠遠大于活動所帶來的社會效益

《條例》第二條規(guī)定每場次預(yù)計參加人數(shù)達到一千人以上的指定類型的活動即為大型群眾性活動。根據(jù)筆者的調(diào)研，某些縣一級人民政府每年舉辦的一些大型群眾性活動，參與人數(shù)超過50萬人，已經(jīng)超出當(dāng)?shù)乜h城常住人口的好幾倍。這些縣城的人民政府、公檢法機關(guān)、加上借調(diào)鄰近市縣的警力組成的安保隊伍都難以應(yīng)對日益增大的安保壓力。某些大型活動的性質(zhì)和內(nèi)容本身就具有高危性，需要加倍防范和管控。這類大型群眾性活動大大超出當(dāng)?shù)卣案髀毮懿块T的安保應(yīng)對能力，各種安全不可預(yù)知因素很大，安全風(fēng)險已經(jīng)遠遠大于社會效益。某些大型群眾性活動最初由政府引導(dǎo)舉辦，主要目的是提高地方知名度，發(fā)展地方經(jīng)濟，打造地方名片。但隨著宣傳力度的加大，參與活動的人數(shù)一年比一年增多，原來局限于本地區(qū)人員參與的活動，逐漸吸引來自全國各地的群眾也前來參加，人員越來越復(fù)雜，大型活動原有的高危性沒有消除減少，還有增大的壓力，地方政府明顯感覺每年活動期間安保壓力增大，反恐安全方面的不確定性增大。

三、構(gòu)建全民反恐格局，改進大型群眾性活動安保工作

新形勢下，做好大型群眾性活動反恐安保工作，保護人民群眾的生命財產(chǎn)安全，筆者提出幾點建議：

（一）徹底轉(zhuǎn)變大型群眾性活動安保工作的理念，樹立法治思維和底線思維，從構(gòu)建全民反恐格局的高度，推動大型群眾性活動安保工作的開展

大型群眾性活動日益增多，安全管理任務(wù)日益繁重，不健全的法律法規(guī)和陳舊的安保理念必將給暴力恐怖犯罪分子提供可乘之機，大型群眾性活動安保的難度日益明顯，老經(jīng)驗老思路老辦法已經(jīng)在新形勢面前失效！必須要徹底扭轉(zhuǎn)職能代行、責(zé)任轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀，樹立法制思維和底線思維，依據(jù)《中華人民共和國反恐怖主義法》等相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)動人民群眾，以國家總體安全觀和反恐人民戰(zhàn)爭的思想為指導(dǎo)，建立安保責(zé)任共擔(dān)，各負其責(zé)，保重點與保一般全面平衡的全新安保工作格局，按照專門職能與群眾路線相結(jié)合的工作思路，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，加強安全監(jiān)管和檢查，加強事前控制，指導(dǎo)人民群眾按照自身的責(zé)任開展安保活動。

（二）開展反恐宣傳教育工作，增強人民群眾反恐意識

群眾性是大型群眾性活動最突出的特點，預(yù)防恐怖事件發(fā)生的最根本的途徑就是要堅持群眾路線、發(fā)動群眾、組織群眾。大型群眾性活動的反恐宣傳教育一方面要加強群眾的反恐意識教育，充分利用各類新聞媒體加強對恐怖活動危害性的宣傳，或在大型群眾性活動現(xiàn)場發(fā)放傳單，教育廣大群眾學(xué)會識別恐怖分子、應(yīng)對可能發(fā)生的恐怖事件，遇到恐怖事件時保持鎮(zhèn)靜、服從現(xiàn)場安保人員指揮，有組織、有秩序地開展疏散工作。另一方面要增強群眾反恐情報信息的敏感性，在大型群眾性活動組織過程中提前向群眾公布恐怖情報信息反饋渠道，積極鼓勵廣大群眾提供恐怖活動線索及各類可疑情況，擴展反恐情報信息來源，制定反恐應(yīng)急措施，防范各類恐怖事件發(fā)生。[7]

（三）建立政府綜合協(xié)調(diào)制度

對政府直接舉辦的大型群眾性活動，要建立有政府相關(guān)職能部門參加的綜合協(xié)調(diào)小組，由政府主管安全工作的領(lǐng)導(dǎo)任組長。綜合協(xié)調(diào)小組負責(zé)協(xié)調(diào)政府有關(guān)職能部門的職責(zé)以及相互之間的聯(lián)系配合，組織對各種安保力量的教育培訓(xùn)，組織各職能部門在活動前開展充分的演練。政府綜合協(xié)調(diào)制度明確了政府在政府部門直接舉辦的大型群眾性活動安保工作中的主體責(zé)任，需要承擔(dān)總協(xié)調(diào)的作用，改變公安機關(guān)單打獨斗的局面，使公安機關(guān)能將更多的注意力集中于安全保衛(wèi)方案的制定與落實、安全監(jiān)督檢查等重要方面的工作。

（四）進一步加強人防力量建設(shè)，規(guī)范社會安保力量反恐知識和技能培訓(xùn)，加強監(jiān)督指導(dǎo)

在大型群眾性活動安?；顒忧埃枰獙ι鐣陌脖Ａα咳缇Ｉ?、保安公司的保安、社區(qū)民兵等制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進行反恐相關(guān)知識和技能培訓(xùn)。掌握恐怖分子識別的基本方法、反恐應(yīng)急處置的基本方法、反恐設(shè)備器材的使用方法等。在各種社會安保力量的培訓(xùn)方面，公安機關(guān)要行使監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范各種安保力量的培訓(xùn)，建立統(tǒng)一的安保力量勤務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和考核規(guī)范，確保每個安保人員都能勝任崗位。在安保培訓(xùn)中要分專業(yè)進行針對性訓(xùn)練，如從交通疏導(dǎo)、反恐防暴、救援等方面開展分類培訓(xùn)。在理論培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，加強實戰(zhàn)演練，嚴(yán)格落實“預(yù)防為主”的安全管理方針，在大型活動開始前全面強化人防力量建設(shè)。

（五）進一步加強物防、技防建設(shè)，改進物防條件，引進技防新技術(shù)

隨著暴力恐怖犯罪手段不斷高科技化，大型群眾性活動反恐安保的物防、技防建設(shè)都需要進一步加強，對于已經(jīng)達不到新形勢下反恐安保要求的建筑物、設(shè)備設(shè)施必須要定期整改。大型群眾性活動舉辦地人民政府及公安機關(guān)要對舉辦大型活動的場館提前進行設(shè)施設(shè)備達標(biāo)安全檢查，將大型活動安保工作對場館的設(shè)施設(shè)備要求明確告之場館負責(zé)人，如發(fā)現(xiàn)不達標(biāo)要下令及時整改，如不能在大型活動舉辦前整改完畢的，不能發(fā)放活動舉辦的許可。對于政府部門直接舉辦的大型群眾性活動，如果經(jīng)評估認為活動場館達不到安全要求又無法定期完成整改的，必須要更換活動舉辦地，甚至停辦，不能帶著問題舉辦活動。用于安保的車輛、器材、裝備要配備充足，能適應(yīng)新形勢下反恐工作的要求。對于風(fēng)險特別大的大型活動，需要配備先進的技術(shù)與設(shè)備，甚至要動用警航、無人機等空中力量參與安?；顒??；顒雍诵膮^(qū)域及重點區(qū)域要做到監(jiān)控探頭全覆蓋。

四、結(jié)語

大型群眾性活動有利于促進經(jīng)濟發(fā)展和精神文明建設(shè)，滿足人民群眾生活品質(zhì)越來越高的追求，在構(gòu)建社會主義和諧社會中發(fā)揮著重要的作用。大型群眾性活動安保工作中存在的多方面問題，嚴(yán)重威脅著參加活動的人民群眾的生命財產(chǎn)安全，公安機關(guān)及各相關(guān)部門要立足于總體國家安全觀，從反恐的角度摒棄傳統(tǒng)的安保理念，加強法制思維和底線思維，建立職責(zé)明晰、各擔(dān)其責(zé)、政府主導(dǎo)和群眾路線相結(jié)合的安保工作新思路，確保大型群眾性活動的安全舉辦。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]大型群眾性活動安全管理條例（國務(wù)院第505號令）第2條.

[2]李澤坤.新形勢下我國反恐形勢與立法現(xiàn)狀[J].黑龍江政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2018（5）：52.

[3]大型群眾性活動安全管理條例（國務(wù)院第505號令）第25條.

[4]大型群眾性活動安全管理條例（國務(wù)院第505號令）第25條.

[5]大型群眾性活動安全管理條例（國務(wù)院第505號令）第11條.

[6]大型群眾性活動安全管理條例（國務(wù)院第505號令）第10條.

[7]牛玉缽，鄭智鋒.關(guān)于大型群眾性活動防范恐怖襲擊對策的思考[J].遼寧警專學(xué)報，2009（3）：46.

[8]張家英，等.邊疆地區(qū)高校大學(xué)生反恐意識及應(yīng)急能力培養(yǎng)研究[J].教育現(xiàn)代化，2018（15）：287-288.