給民辦教育人穩(wěn)定的政策預(yù)期

胡衛(wèi)

中共中央總書記習(xí)近平說，“歷史不能選擇，現(xiàn)在可以把握，未來可以開創(chuàng)”。民辦教育要向前發(fā)展，也要尊重歷史、把握當(dāng)前、創(chuàng)新未來，正確處理好下面三個(gè)方面的矛盾：

一、要處理好歷史和現(xiàn)實(shí)的矛盾

民辦教育復(fù)蘇于改革開放初期，興起于20世紀(jì)90年代初。鄧小平同志南方談話，進(jìn)一步解放了人民的思想；而中共十四大則確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。這就促使民辦教育從少到多、從小到大、從弱變強(qiáng)，走過了一條篳路藍(lán)縷、砥礪前行、開拓創(chuàng)新的道路。

改革開放40多年來，民辦教育的興起和發(fā)展，既彌補(bǔ)了政府財(cái)政投入的不足，打破了國(guó)家包攬教育的格局，推動(dòng)了教育的公平和均衡，同時(shí)也促進(jìn)了終身教育和學(xué)習(xí)型社會(huì)的建設(shè)，滿足了老百姓對(duì)多元教育選擇需要。所以，民辦教育對(duì)中國(guó)教育的改革和發(fā)展功不可沒。

當(dāng)前，我們進(jìn)入新時(shí)代，邁入新征程，黨和國(guó)家對(duì)教育發(fā)展提出了新方略。特別是2018年召開的全國(guó)教育大會(huì)，對(duì)教育高度重視，再次強(qiáng)調(diào)要將教育放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，使教育同黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展要求相適應(yīng)，同人民群眾的期待相契合，同我國(guó)綜合實(shí)力和國(guó)際地位相匹配?？倳浾f，“堅(jiān)持把優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)作為推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的重要先手棋”。財(cái)政性教育投入占GDP的比重，已經(jīng)連續(xù)7年保持在4%以上。今年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)所作的政府工作報(bào)告在談及公共支出時(shí)，只有教育與GDP掛鉤?？偫肀硎?，財(cái)力雖然很緊張，但國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例繼續(xù)保持在4%以上，中央財(cái)政教育支出安排超過1萬(wàn)億元，地方財(cái)政投入2萬(wàn)億元，總共3萬(wàn)億元。這顯示了黨和政府對(duì)教育工作的極端重視。

中華人民共和國(guó)成立70年來，特別是改革開放40多年，我國(guó)教育事業(yè)確實(shí)取得了巨大成績(jī)。從沒書讀，到有學(xué)上，再到上好學(xué)，這和我們國(guó)家從站起來，到富起來，再到強(qiáng)起來，是相適應(yīng)的。但是，在這樣的情況下，也出現(xiàn)了一些不和諧的聲音。一是民辦教育“退場(chǎng)論”。不外乎有這樣一些理由：國(guó)家有錢了，不再需要民辦教育來彌補(bǔ)財(cái)政投入不足了；民辦學(xué)校以營(yíng)利為目的，尤其民辦幼兒園高收費(fèi)導(dǎo)致了入園難和入園貴等等。二是民辦教育“限制論”。持這一觀點(diǎn)的人認(rèn)為，民辦學(xué)校擠壓了公辦學(xué)校發(fā)展空間，因此要調(diào)整民辦教育政策，限制其提前招生、跨區(qū)招生的自主權(quán)。

事實(shí)難道果真如此嗎？非也！對(duì)此，需要正本清源。截至2018年，各級(jí)各類民辦學(xué)校數(shù)量已超過18萬(wàn)家，占學(xué)?？倲?shù)的1/3強(qiáng)；各級(jí)各類民辦學(xué)校在校生達(dá)5300多萬(wàn)人，占學(xué)生總數(shù)的1/5。也就是說，3所學(xué)校里有1所是民辦學(xué)校，5個(gè)學(xué)生里有1個(gè)在民辦學(xué)校讀書。其中，民辦學(xué)前教育的發(fā)展，使學(xué)前教育幼兒入學(xué)率從10年前不到40%提升到目前的80%，更是貢獻(xiàn)巨大。民辦教育這么大的體量，如果退場(chǎng)，光靠公辦教育，顯然難以承擔(dān)起如此龐大人口的教育需求，更難以滿足老百姓對(duì)教育的多樣化選擇，會(huì)造成中國(guó)教育大廈的傾斜和失衡，會(huì)對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和國(guó)家改革開放形象造成很大的損害。如果退場(chǎng)，由國(guó)家來包攬教育，和教育有關(guān)的行為主體參與教育的積極性必將受到重挫，教育單一化必然導(dǎo)致教育的僵化和退化。如果退場(chǎng)，以學(xué)前教育為例，國(guó)家將不得不多花20倍以上的財(cái)政支出，才能維持現(xiàn)有的入園率，這在原來國(guó)家投入嚴(yán)重不足的情況下，簡(jiǎn)直是不可能實(shí)現(xiàn)的事情。只是簡(jiǎn)單地采取扼制民辦幼兒園發(fā)展的辦法，入園難入園貴矛盾非但得不到解決，還會(huì)不斷激化，甚至以其他方式表現(xiàn)出來，引發(fā)出新的社會(huì)矛盾。

現(xiàn)在有人要民辦教育退場(chǎng)，有人提出要限制民辦教育的發(fā)展空間。對(duì)此，筆者認(rèn)為這不符合實(shí)踐需求，對(duì)“辦人民滿意的教育”無(wú)益。

二、要處理好國(guó)家統(tǒng)一政策和地方多樣性的矛盾

中國(guó)幅員遼闊，各地方的差異很大。同樣是辦教育，存在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差異；區(qū)域之間存在發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)差異；欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在人口稠密縣城和農(nóng)村之間的差異，不同程度存在城擠、鄉(xiāng)弱、村空現(xiàn)象。

筆者隨全國(guó)政協(xié)教科文衛(wèi)體委員會(huì)到連片貧困地區(qū)調(diào)研學(xué)前教育，發(fā)現(xiàn)一方面各級(jí)政府大興土木，建造了大量幼兒園，的確使得幼兒入園率得到了快速上升；但另一方面，很多幼兒園徒有四壁，沒有玩教具，沒有圖書，師資多是從小學(xué)、初中轉(zhuǎn)崗來的，孩子們只是“排排坐，吃果果”。

在筆者看來，如果幼兒園質(zhì)量很差，包括沒有合格師資，沒有必要的教學(xué)條件，“圈養(yǎng)”不如“散養(yǎng)”。讓孩子由父母陪伴接觸大自然，某種程度比關(guān)在質(zhì)量差的幼兒園效果更好。

現(xiàn)在的論壇，多是針對(duì)一批發(fā)達(dá)地區(qū)的民辦學(xué)校，有企業(yè)舉辦的民辦學(xué)校，也有上市資本運(yùn)作的民辦學(xué)校，還有集團(tuán)化管理的民辦學(xué)校，他們面臨的是如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中力爭(zhēng)上游，做大、做強(qiáng)、做特的問題。但是，還有另一類很極端的情況。筆者曾經(jīng)受教育部委托到河南杞縣調(diào)研私學(xué)泛濫情況。實(shí)地走訪后，發(fā)現(xiàn)很多“私學(xué)”和一般概念的民辦學(xué)校相去甚遠(yuǎn)，有的甚至人畜混于一室。問家長(zhǎng)為何愿意把孩子送到這樣的私立學(xué)校讀書，家長(zhǎng)說這些學(xué)校的老師特別負(fù)責(zé)、溫和，孩子在這些私立學(xué)校有水喝，沒有攤派的教輔材料，就這么樸實(shí)的三條。所以，盡管在同一片藍(lán)天下，民辦學(xué)校之間的差距還是很大的。國(guó)家統(tǒng)一的民辦教育政策，還要兼顧地方發(fā)展的差異性，兼顧學(xué)校之間的差異性。

總體上看，國(guó)家對(duì)民辦教育的政策已經(jīng)明確。今年兩會(huì)期間，中共中央領(lǐng)導(dǎo)同志在參加上海代表團(tuán)審議政府工作報(bào)告時(shí)指出，教育全部靠公辦不行，還是要鼓勵(lì)支持民辦教育發(fā)展，但同時(shí)要規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為。義務(wù)教育階段不允許辦營(yíng)利性學(xué)校，要賺錢，沒有可能，這是國(guó)家已經(jīng)確定的大政方針，也是人民群眾關(guān)注的重大問題。

進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)民辦教育只有分類管理，才能從根本上破解民辦教育發(fā)展的瓶頸問題，而實(shí)施分類管理，就必須修舊法、出新政。

2016年11月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過了關(guān)于修改《民辦教育促進(jìn)法》的決定（簡(jiǎn)稱“新法”）。之后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了30條意見，教育部等部委印發(fā)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》（簡(jiǎn)稱“新政”）。

新法新政有關(guān)分類政策的設(shè)計(jì)，以負(fù)面清單方式開放相關(guān)學(xué)段營(yíng)利性教育，更加放寬社會(huì)力量參與辦學(xué)的領(lǐng)域范圍，進(jìn)一步厘清了兩類學(xué)校所適用的不同扶持政策體系，等等。

要使這些制度和政策真正落地，就必須考慮中國(guó)各地發(fā)展的差異性，兼顧不同地方的實(shí)際情況。按照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)和國(guó)務(wù)院文件要求，當(dāng)前，已經(jīng)有29個(gè)省級(jí)人民政府制定和出臺(tái)了相關(guān)配套文件（實(shí)施意見）?，F(xiàn)在，面臨的挑戰(zhàn)是，民辦教育分類改革在地方層面還存在比較嚴(yán)重的“中梗塞”現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在：已出臺(tái)配套文件的省城，存在照搬照抄、無(wú)所作為、敷衍塞責(zé)、回避矛盾；也有地區(qū)分類扶持政策不明確，鮮有干貨；還有大部分地區(qū)對(duì)現(xiàn)有存量民辦學(xué)校如何平穩(wěn)實(shí)施分類，缺少過渡措施，多數(shù)規(guī)定可操作性不強(qiáng)。

當(dāng)務(wù)之急是，各地須按照國(guó)家授權(quán)和要求，盡快出齊、出好配套文件，切實(shí)增強(qiáng)文件的可操作性和可執(zhí)行度。當(dāng)前，關(guān)鍵是要細(xì)化存量學(xué)校分類過渡的政策規(guī)定，要具體明確現(xiàn)有學(xué)校轉(zhuǎn)設(shè)所涉及的財(cái)務(wù)清算范圍和組織方式、繳納稅費(fèi)的種類和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)的額度和取得方式等。其中，涉及舉辦者利益攸關(guān)的問題，如剩余財(cái)產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償，不應(yīng)含糊其辭，拖延不決。同時(shí)，還要最大程度簡(jiǎn)化分類轉(zhuǎn)設(shè)程序，盡可能減免相關(guān)規(guī)費(fèi)，降低分類管理改革的制度性交易成本。

總之，國(guó)家統(tǒng)一的政策一定要和地方實(shí)際相結(jié)合，和民辦教育相關(guān)行為主體的訴求相適應(yīng)，讓民辦教育投資者、管理者有獲得感和安全感。

三、要處理好改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民辦教育發(fā)展之間的矛盾

去年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨多年少有的國(guó)內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)。要處理好改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障的關(guān)系，必須正確評(píng)估和恰當(dāng)管控好以下問題：各種外部風(fēng)險(xiǎn)影響顯現(xiàn)有多大？經(jīng)濟(jì)下行壓力到底有多大？民生問題會(huì)不會(huì)更加凸現(xiàn)？當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)最大的民生問題是保就業(yè)，穩(wěn)增長(zhǎng)首要是為了保就業(yè)。就業(yè)保不住，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是句空話。改革開放、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生保障三者關(guān)系交織，不一定是朝一方向發(fā)展的，有時(shí)甚至?xí)车蓝Y。改革開放著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，民生問題立足當(dāng)前，很多改革從長(zhǎng)遠(yuǎn)看是必要的，但從當(dāng)前看，會(huì)有一定風(fēng)險(xiǎn)，兩相權(quán)衡很重要。

坦率地講，這些年，各級(jí)政府花在民生事業(yè)（包括教育在內(nèi)）的錢不算少，但很多投資存在浪費(fèi)現(xiàn)象，尤其是一些發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市。譬如，不少公辦中小學(xué)一到假期就大興土木搞裝修，瓷磚換大理石，大理石換花崗巖；而在一些大學(xué)，還存在儀器設(shè)備買了幾年不拆封的現(xiàn)象，亂花錢、突擊花錢，司空見慣。投資沒有效益，錢花了，機(jī)制沒有形成，這是大問題。

針對(duì)至上而下關(guān)心的學(xué)前教育發(fā)展問題，筆者認(rèn)為，在預(yù)期今年我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較困難的情況下，發(fā)展學(xué)前教育一定要盡力而為、量力而行，建議有關(guān)部門堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對(duì)當(dāng)下橫在學(xué)前教育面前的“三座大山”（即投入不足、師資匱乏、編制緊張），采取有針對(duì)性的措施。這些年，民辦幼兒園蓬勃發(fā)展，機(jī)構(gòu)總數(shù)已達(dá)17萬(wàn)家之多，占全部學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的63%；在園幼兒人數(shù)達(dá)2300多萬(wàn)，占全部在園幼兒的56%。江西、福建等省民辦幼兒園數(shù)量占比更是在80%以上。筆者認(rèn)為，要扎實(shí)解決這些突出和緊迫問題，不能全國(guó)齊步走，一刀切、一鍋煮、一律化，必須打破既往制度桎梏，創(chuàng)新思路，花錢買機(jī)制。形成公、民辦幼兒園共同發(fā)展的格局。

為此，建議：

一、加大對(duì)學(xué)前教育的投入

當(dāng)前，國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的投入太少了。學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)僅占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的7.65%，與義務(wù)教育45.49%、高中15.60%、高教26.10%相去甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致幼師待遇提高缺乏財(cái)政基礎(chǔ)。所以，首先是要調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，切實(shí)提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)比例。各地應(yīng)視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，穩(wěn)步提高幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政撥款額度。應(yīng)在教育費(fèi)附加中劃出一塊用于幼教事業(yè)，并允許從中列支幼師福利待遇。同時(shí)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其人口稠密的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加大學(xué)前教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，實(shí)施專項(xiàng)補(bǔ)助。

二、實(shí)行同工同酬，解決幼師同行身份問題

調(diào)查中了解到，大量公辦園教師同工不同酬，為數(shù)不少的無(wú)編教師收入遠(yuǎn)低于有編教師，嚴(yán)重挫傷了前者工作積極性。所以要參照義務(wù)教育教師收入標(biāo)準(zhǔn)，制定幼師工資指導(dǎo)線。加大非編教師的補(bǔ)助力度，縮小收入差距。用好盤活編制存量，優(yōu)先解決優(yōu)秀教師編制問題。

三、一如既往支持民辦園依法依規(guī)發(fā)展，尤其要加大對(duì)民辦普惠園的補(bǔ)貼力度

要在鼓勵(lì)社會(huì)力量發(fā)展學(xué)前教育的同時(shí)，在做好監(jiān)管的前提下，研究明確相關(guān)責(zé)任與職能邊界，為法人適當(dāng)免職，解決全社會(huì)辦托幼事業(yè)的后顧之憂。同時(shí)，要切實(shí)加大扶持力度，對(duì)普惠性民辦園幼師實(shí)施職業(yè)年金補(bǔ)助。采取“政府補(bǔ)一點(diǎn)、學(xué)校出一點(diǎn)、教師貼一點(diǎn)”形式，全面建立教師職業(yè)年金制度，消解民辦園教師的后顧之憂。

四、花錢買機(jī)制，完善學(xué)前教育“購(gòu)買服務(wù)”機(jī)制設(shè)計(jì)

當(dāng)前，民辦園得到的公共財(cái)政資金生均只有公辦園的5%，對(duì)此，應(yīng)該在學(xué)前教育領(lǐng)域，大力推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)。香港地區(qū)幼兒“教育券”制度值得借鑒。香港特區(qū)政府將學(xué)前教育的公共財(cái)政資金等量化，并以“教育券”形式發(fā)放給轄區(qū)內(nèi)每個(gè)適齡兒童，無(wú)論公辦、私立，其入讀的幼兒園就得到一張“教育券”，憑此到教育部門去換取公共財(cái)政資金，公辦園在“教育券”外免費(fèi)或限價(jià)，私立園開放價(jià)格管制，券以外部分由家長(zhǎng)承擔(dān)?！敖逃痹诒Ｕ匣A(chǔ)公平的前提下，賦予了兒童及家長(zhǎng)更多自主選擇權(quán)。此外，還可以探索政府與社會(huì)力量合作（PPP）模式，鼓勵(lì)和吸納多元資金投入幼教事業(yè)。

（作者系全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)上海市委會(huì)專職副主委）