我國法官懲戒制度的完善

孫婷婷

摘 要：法官作為司法審判權(quán)的行使主體，承擔著維護國家司法公正與權(quán)威的重擔。職務(wù)的重要性決定了法官懲戒機制的必要性，但是在落實制度時必須考慮法官的職業(yè)特性，在保障法官依法獨立行使審判權(quán)的前提下對法官行為進行規(guī)制，不能侵害到法官依法正當履職的權(quán)利。因此，在搭建我國法官懲戒制度的基本框架，確立懲戒主體、懲戒事由、懲戒措施和懲戒程序時，必須確保法官的獨立審判權(quán)不受侵害，找到法官責任追究與獨立審判之間的平衡。

關(guān)鍵詞：懲戒主體;懲戒事由;懲戒措施;懲戒程序

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2019）07 — 0101 — 04

一、法官懲戒制度概述

（一）法官懲戒制度的概念

法官懲戒制度的研究雖然歷來已久，但是對其概念學界尚無統(tǒng)一認識。一般分為廣義和狹義的法官懲戒。廣義的法官懲戒包括彈劾程序和狹義的法官懲戒程序。彈劾程序是剝奪法官職位的懲戒方式，主要針對法官較為嚴重的違法或犯罪行為。狹義的法官懲戒制度則是指由法定的專門機構(gòu)，根據(jù)法定事由經(jīng)過法定程序?qū)Ψü俚牟划斝袨橛枰詰吞幍闹贫龋饕槍Ψü佥^為輕微的違法違紀行為。在彈劾程序和懲戒程序的關(guān)系上，因為剝奪法官職位的彈劾程序在實踐中很少啟動，所以狹義的法官懲戒程序是實踐中最常用到的懲戒方式。因此，本文僅從狹義的概念出發(fā)，不涉及討論政治色彩濃厚的彈劾程序。

（二）法官懲戒制度的前提

法官懲戒制度的實施關(guān)系到司法審判權(quán)的行使，因此在制度設(shè)計時必須充分考慮司法權(quán)的共性與特性，避免司法責任的追究損害法官的獨立審判權(quán)。首先，司法權(quán)的公權(quán)力屬性決定了其必須遵守權(quán)責相統(tǒng)一的原則?！坝袡?quán)必有責，有責要擔當，失責必追究?！彼痉?quán)作為一種國家公權(quán)力，其在行使過程中難免會侵犯公民的私權(quán)利，為把權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，讓公權(quán)力與私權(quán)利并行不悖，司法權(quán)必須同其他公權(quán)力一樣要遵守權(quán)責相統(tǒng)一的原則。一旦司法人員出現(xiàn)了不正當履職行為，就必須承擔相應(yīng)的司法責任。其次，司法權(quán)的判斷權(quán)屬性決定了其必須具有相對獨立性。司法權(quán)是一種以判斷為本質(zhì)的公權(quán)力，這種判斷權(quán)不能受到任何外來因素的干擾，必須受到高度的尊重和保障。馬克思曾經(jīng)說過：“法官是法律世界的國王，除了法律就沒有別的上司?！雹俜ü僦灰罁?jù)法律裁判案件，不因法外因素而作出違背其本心的判決。只有保障法官的這種獨立審判權(quán)，才能最大限度的實現(xiàn)司法公正。因此，在完善法官懲戒制度時，不能一味追求制度的懲戒功能，必須在保障法官獨立審判權(quán)不受侵害的基礎(chǔ)上建立適度的法官懲戒機制。

二、法官懲戒制度的基本框架

（一）懲戒主體

懲戒主體，一般是指對法官不當行為有權(quán)進行調(diào)查、審理并作出最終決定的機構(gòu)?？傮w來講，法官懲戒主體一般具有以下特征：第一，懲戒主體的位階較高，具有很強的權(quán)威性;第二，懲戒主體必須避免對法官個案審判造成干涉，保證司法的獨立與公正;第三，懲戒主體人員組成具有專業(yè)性和民主性。除了法官、檢察官、律師等法律專業(yè)人員外，還需吸納一般人員參加。

從世界范圍看，法官懲戒主體的設(shè)置主要分為三類。一是立法機關(guān)設(shè)置的懲戒主體，一般涉及法官彈劾和罷免，在此不贅述;二是司法系統(tǒng)內(nèi)的懲戒主體，如德國的紀律法庭和日本的普通法院;三是專門設(shè)立的法官懲戒主體，例如法國的最高司法委員會。

（二）懲戒事由

懲戒事由，是指法官受懲戒的依據(jù)，即法官違法違紀導致司法不公或損害司法公信力的行為事項。從損害司法公信力的程序上，懲戒事由可以分為嚴重損害和輕微損害司法公信力的行為。前者主要包括法官貪污、受賄、枉法裁判等犯罪行為。由于其動搖了民眾對司法的信心，因此可能導致法官職位被剝奪的后果。后者是法官違反一般法律和職業(yè)紀律的行為，較前者而言危害程序較小，一般通過懲戒程序施以紀律處分。

從是否屬于司法職務(wù)來看，懲戒事由可以分為司法職務(wù)內(nèi)和司法職務(wù)外的不當行為。對于前者，為避免對司法獨立的不當干擾，此類懲戒事由都設(shè)置了懲戒“禁區(qū)”。例如，德國把司法職務(wù)內(nèi)的不當行為分為“核心領(lǐng)域”和“外部秩序領(lǐng)域”。對于與法官審理案件緊密相關(guān)的“核心領(lǐng)域”行為，受到司法獨立原則的保護，不在法官受懲戒的范圍。法官根據(jù)自己對案件事實的認定和對法律的理解獨立進行裁判，不得因此裁判行為受到追究。①而后者的行為主要包括生活失檢，不當言論等。例如，法官公開批評政黨腐敗、參加非法組織的游行、集會或者有私生活糜爛、吃喝嫖賭等行為。

（三）懲戒措施

懲戒措施是指懲戒主體在認定當事法官存在不當行為后，給予當事法官的處罰措施。懲戒措施須具有多層次性，才能適應(yīng)大到違法犯罪，小到生活失檢的懲戒事由，做到“罪刑相適應(yīng)”。

從世界范圍內(nèi)看，懲戒措施大致可以分為三類：一是警告性懲戒措施，如責備、申斥、警告等;二是經(jīng)濟性懲戒措施，如罰款、降薪、降低和剝奪退休金等;三是職務(wù)變動性懲戒措施，如停職、降級、降職等;四是職務(wù)剝奪性懲戒措施，如撤職、命令退休、罷免等。

（四）懲戒程序

懲戒程序是指懲戒主體實施懲戒措施時所要遵循的方式、步驟。一些國際性規(guī)范文件，已經(jīng)明確規(guī)定了法官懲戒程序的保障原則，包括無明文行為標準不受懲戒原則、秘密審理原則、聽證原則和法官有權(quán)上訴或請求復審原則。

總體來看，法官懲戒程序一般分為彈劾程序和紀律處分程序。面對輕重不同的懲戒事由，分別適用兩種不同的程序。但需要注意的是，無論是哪一種程序，法官懲戒程序都要呈現(xiàn)出一種司法性，采用司法程序或準司法程序來進行法官懲戒。例如，日本最高法院、高等法院適用與普通民事案件一樣的審判程序。德國紀律法庭的訴訟程序準用行政訴訟程序。而美國的司法理事會主要采用兩造對抗、居中裁判的聽證會程序?？梢哉f，在懲戒程序中，法官須享有與一般當事人無異的訴訟權(quán)利。

三、我國法官懲戒制度的完善

（一）我國法官懲戒制度存在的問題

1.懲戒主體缺少獨立性

根據(jù)《法官法》第11條規(guī)定，在涉及法官罷免的懲戒措施時，懲戒主體為全國和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會。同時，《人民法院監(jiān)察工作條例》第33條規(guī)定，在涉及紀律處分時，懲戒主體為法院院長或者院長辦公室會議。此外，根據(jù)2016年最高法和最高檢聯(lián)合出臺的《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》，懲戒主體為法官懲戒委員會。根據(jù)規(guī)定，法院負責對法官涉嫌違反審判職責的行為進行調(diào)查，懲戒委員會負責對當事法官是否構(gòu)成違反職責提出審查意見，最后由法院根據(jù)懲戒委員會的審查意見作出處理決定。

由此可見，我國法官的懲戒主體主要是法院，即使是在司法責任制改革后，法官懲戒委員會也只是懲戒案件的事實認定機構(gòu)，而不是懲戒決定機構(gòu)，最后的懲戒決定須由人民法院作出。因此，我國法院掌握著法官懲戒的實質(zhì)大權(quán)。這導致了我國法官懲戒主體的權(quán)威性不高，無法對法官的行為形成有效的約束和威懾。同時，行政化色彩濃厚的懲戒主體，缺少一定的獨立性，也極易造成懲戒主體對法官獨立審判的干擾，導致司法不公。此外，懲戒主體與當事法官同屬一個法院，很難做到鐵面無私，可能會出現(xiàn)懲戒措施與懲戒事由不相對應(yīng)的情況。

2.懲戒事由缺少統(tǒng)一性

我國法官懲戒事由規(guī)定得較為廣泛，《法官法》第13條、32條和40條分別規(guī)定了法官免職、受處分和予以辭退的事由。《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》第2條規(guī)定了法官違法審判應(yīng)當承擔的責任。《人民法院工作人員處分條例》則把不當行為分為不同種類，并視不同情形給予相應(yīng)的處分。此外，《法官行為規(guī)范》不僅在審判的各個階段對法官提出了基本要求，而且在業(yè)外活動領(lǐng)域加強了對法官的約束。

在我國的司法實踐中，還存在一些潛在的懲戒事由。例如，法官本身對法律理解偏差導致案件裁判錯誤。①雖然法律對此明確規(guī)定了法官不應(yīng)承擔責任，但是實踐中依然有法官因此而擔責。又如法官的“錯案”責任，以判決結(jié)果對錯的客觀標準來懲戒法官。雖然審判責任追究確立了主客觀相結(jié)合的歸責原則，但是實踐中卻完全偏離了這一標準，使法官在履職過程中顫顫巍巍不敢判案，嚴重侵害了法官依法履職的權(quán)利。

除此之外，我國的法官懲戒事由還存在不確定性的特點。因為法官不當行為復雜多樣，僅靠列舉式的規(guī)定窮盡不了，所以大多規(guī)范都規(guī)定了兜底性條款。這就為法官懲戒事由打開了缺口，如果運用不當，極易造成對法官正當履職行為的侵害，使法官受到不公正的追究。

3.懲戒措施缺少合理性

根據(jù)《法官法》第34條的規(guī)定，我國法官的懲戒措施主要有警告、記過、記大過、降級、撤職和開除。

總體上講，我國的懲戒措施過于行政化，與公務(wù)員的處分種類完全相同，沒有體現(xiàn)法官職務(wù)本身的特性。這些處分背后裹挾著對法官經(jīng)濟收入和職業(yè)前景的重大影響，法官為避免處分往往不敢輕易下判，而是求助于審委會或者請示上級法院。這樣不僅不利于法官審判水平的提高，而且給責任追究帶來了不便，完全背離了“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的價值目標。

4.懲戒程序缺少司法性

法官懲戒程序，我國還沒有具體的程序規(guī)定，更多的是靠地方高院出臺本省的法官懲戒實施辦法。目前，全國范圍內(nèi)的只有《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見（試行）》中略有涉及。即人民法院監(jiān)察部門對法官是否存在違反審判職責行為進行調(diào)查，認為當事法官存在上述行為的，經(jīng)院長決定后報法官懲戒委員會審議。審議案件時，監(jiān)察部門必須進行舉證，提供當事法官存在主觀過錯和違法審判行為的證據(jù)。審議結(jié)束后，經(jīng)2/3以上多數(shù)委員通過，對當事法官是否構(gòu)成違反審判職責作出審查意見。在此過程中，法官有權(quán)利了解案情，并進行陳述、辯解和舉證。當事法官或者有關(guān)人民法院對審查意見不服的，有權(quán)向懲戒委員會提出異議。人民法院根據(jù)審查意見作出懲戒決定后，當事法官對懲戒決定不服的，有權(quán)向作出決定的人民法院申請復議，或者向上一級人民法院申訴。

我國法官懲戒程序從總體上來說缺少司法性，更多的體現(xiàn)為一種行政化的紀律處分程序，與司法審判程序和聽證程序存在一定差距。雖然引入了第三方機構(gòu)—法官懲戒委員會，但其只能提出審查意見，無法做出最終決定。懲戒程序中雖然規(guī)定了法官有權(quán)利進行陳述、舉證和辯解，但是卻沒有規(guī)定當事法官有與訴訟當事人相同的訴訟權(quán)利，例如是否可以聘請律師等。在救濟程序中，雖然規(guī)定了當事法官提出異議、申請復議和申訴的權(quán)利，但是這些救濟措施明顯帶有行政化色彩，與司法程序中的上訴、申請再審程序不同。

（二）我國法官懲戒制度的完善

1.設(shè)立二元的懲戒主體

我國設(shè)立法官懲戒主體可參考德國的做法，設(shè)立二元的法官懲戒主體。德國的懲戒主體分為行政主管機關(guān)和職務(wù)法庭兩種。法院院長作為當事法官的任職單位主管上級，可給予法官警告的懲戒處分，如果要作出警告以上處分，必須向職務(wù)法庭提起懲戒之訴。這樣既避免了懲戒主體干涉法官獨立審判（法院院長作為懲戒主體只能做出警告處分），又防止了輕微懲戒案件動用司法資源而造成資源浪費。因此，我國也可設(shè)立二元的法官懲戒主體。對于輕微的懲戒案件，可以由法院院長直接做出決定，但僅限于警告性、經(jīng)濟性的懲戒措施，如果要作出更嚴重的處分，必須由法院院長提交懲戒委員會作出。懲戒委員會須設(shè)置在高院和最高院，并把最高院的懲戒委員會作為高院懲戒委員會的上訴機構(gòu)。這樣不僅保證了懲戒主體的權(quán)威性，而且實現(xiàn)了懲戒程序的司法性。

法官懲戒委員會應(yīng)當是一個非常設(shè)機構(gòu)，平時設(shè)辦事人員負責日常工作，在有懲戒案件時才組成懲戒法庭負責審理案件。設(shè)立在高院的懲戒法庭負責轄區(qū)內(nèi)所有基層法院、中級法院法官以及高級法院普通法官的懲戒案件。設(shè)立在最高院的懲戒法庭則負責轄區(qū)內(nèi)在高級法院擔任院長、副院長或者審判委員會委員的法官以及最高人民法院普通法官的懲戒案件。懲戒法庭必須具備合議性、民主性和專業(yè)性，組成人員不僅要包括法學專家、律師、法官和檢察官，還須包括一定的法律外人士，且合議庭按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進行裁判。

2.建立統(tǒng)一的懲戒事由

法官受懲戒的根本原因是其行為使民眾對司法公正失去信心，損害了司法公信力。因此，各國在懲戒事由上普遍奉行了“公信力”標準。該標準只關(guān)注法官的“表象行為”，①只要法官的外在言行客觀上使民眾對法官以及司法產(chǎn)生了不好的印象，法官就要受到懲戒，無論其主觀上意欲為何。例如，美國《模范司法行為準則》為懲戒事由確立了一個基礎(chǔ)性標準—“行為不當”。該標準要求法官的所有活動都必須避免不當和看起來不當。法官的不當行為包羅萬象，不可能列舉窮盡，所以必須在明確列舉法官懲戒事由的基礎(chǔ)上，確立“行為不當”標準。在特定的懲戒事由過于狹窄而無法涵蓋所有不當行為時，“行為不當”就可以作為衡量的標準，成為法官懲戒的理由。同時，其避免了懲戒事由兜底性條款過于不確定，肆意擴大懲戒范圍而侵害法官權(quán)利。

域外國家對懲戒事由都設(shè)定了“禁區(qū)”，即法官認定事實、適用法律的行為不納入懲戒范圍。但是，這些國家都以司法獨立為基本原則，并輔以嚴格的法官選拔機制，因此，這種做法并不適合我國國情。此外，需要特別強調(diào)的是，懲戒事由的“公信力”客觀標準并不適用于我國的“錯案”責任追究，其奉行的是主客觀相結(jié)合的歸責原則，不以判決結(jié)果正確與否的客觀標準來追責。

3.設(shè)置合理的懲戒措施

為區(qū)別于公務(wù)員的紀律處分，使懲戒措施更適合于法官職務(wù)，我國的法官懲戒措施可以設(shè)置為批評教育、責令檢查、通報批評、罰款、停職、責令退出員額和開除等。其中，批評教育、責令檢查、通報批評和罰款屬于一次性的懲戒措施，不會對當事法官產(chǎn)生長遠的影響，可由法院院長直接決定。停職、責令退出員額和開除等措施會對法官產(chǎn)生深遠的影響，為慎重起見，必須由懲戒委員會作出最終決定。如果是已經(jīng)退休的法官發(fā)現(xiàn)有不當行為的，可以采取降低或者剝奪退休金的懲戒措施。

4.構(gòu)建司法式懲戒程序

根據(jù)懲戒主體的不同，我國需構(gòu)建二元的法官懲戒程序，具體包括行政主管機關(guān)的懲戒程序和懲戒法庭的懲戒程序。

（1）行政主管機關(guān)的懲戒程序。如果人民法院監(jiān)察部門發(fā)現(xiàn)了法官有不當行為，應(yīng)當進行調(diào)查。調(diào)查過程中，當事法官享有陳述、辯解和舉證的權(quán)利。調(diào)查終結(jié)后應(yīng)當將案件材料提交給法院院長。院長根據(jù)調(diào)查結(jié)果，認為事實不清、證據(jù)不足或者存在程序違法等情形的，應(yīng)終結(jié)懲戒程序;認為懲戒理由充分的，應(yīng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)作出批評教育、責令檢查等懲戒處分;認為應(yīng)給予更嚴厲處分的，應(yīng)當向懲戒法庭提起懲戒之訴。

（2）懲戒法庭的懲戒程序。具體而言，懲戒法庭受理的案件分為兩類：一是法官不服院長作出的懲戒處分而提起的訴訟;二是院長認為應(yīng)給予法官更嚴厲處分而向懲戒法庭提起的訴訟。但是，法官提起懲戒之訴必須先經(jīng)過異議程序，即法官只有在提起復議和申訴后仍不服的，才能向懲戒法庭提起訴訟。

在訴訟中，法院應(yīng)當派員出席法庭，提供當事法官涉嫌違反審判職責的事實和證據(jù)，對法官的違法審判行為和主觀過錯進行舉證，以論證自己主張的合法性。當事法官無需承擔證明自己沒有違法審判行為的證明責任，但是可以提出證據(jù)進行反駁，以達到減輕或撤銷處分的目的。懲戒程序應(yīng)當參照普通案件的審理程序進行，賦予當事法官與一般當事人無異的訴訟權(quán)利，例如可以聘請律師來幫助自己行使辯護權(quán)、申請回避等。懲戒法庭不僅審查懲戒處分的合法性，還可以審查懲戒處分的合理性，在懲戒事項上有最終決定權(quán)。如果當事法官和有關(guān)人民法院對高院懲戒法庭的懲戒決定不服的，還可以向最高法院的懲戒法庭上訴，最高法院懲戒法庭的裁判具有終局性。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕