關(guān)于鄉(xiāng)村振興國土空間規(guī)劃的思考

涂華新

摘 要：在黨的十九大報告中，提出的一項重要的舉措，就是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。新的歷史時期，按照國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革要求新組建的自然資源部門，應(yīng)立足于多元化視角，從深層次對鄉(xiāng)村規(guī)劃工作進(jìn)行謀劃和定位，形成“多規(guī)合一”綜合規(guī)劃機(jī)制，以國土空間規(guī)劃引領(lǐng)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；國土空間規(guī)劃

為了推動鄉(xiāng)村振興，就需要遵循治理有效、產(chǎn)業(yè)興旺的原則。通過科學(xué)安排和統(tǒng)籌部署，重點(diǎn)解決鄉(xiāng)村規(guī)劃中存在的問題，將鄉(xiāng)村的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。通過合理規(guī)劃土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等，與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求相適應(yīng)，構(gòu)建國土空間規(guī)劃。

一、我國現(xiàn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃的基本情況

改革開放以來，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的總體內(nèi)容。其中土地利用和村鎮(zhèn)規(guī)劃等，具有極強(qiáng)約束性和指導(dǎo)性。村鎮(zhèn)規(guī)劃是管理和建設(shè)村鎮(zhèn)的重要依據(jù)，通過具體安排和綜合部署村鎮(zhèn)布局和各項建設(shè)，對村鎮(zhèn)的發(fā)展方向和規(guī)模進(jìn)行確定，以更好的實(shí)現(xiàn)村鎮(zhèn)的發(fā)展每目標(biāo)。但是很多村莊都沒有規(guī)劃到。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，遵循社會可持續(xù)發(fā)展規(guī)律，在一定的區(qū)域內(nèi)，總體布局和安排土地的開發(fā)和利用，對土地用途實(shí)施綜合管制。但土地利用總體規(guī)劃僅涵蓋國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個層級，村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，但沒有編制專門村級規(guī)劃。由于村規(guī)劃缺失和不統(tǒng)一，導(dǎo)致村莊管制跟不上，村民的規(guī)劃意識不到位，村莊無序建設(shè)，土地浪費(fèi)嚴(yán)重，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施落后等。十九大后將相關(guān)規(guī)劃職能整合，確定由自然資源部門統(tǒng)一行使國土空間用途管制職責(zé)，對村莊規(guī)劃和建設(shè)提出更高要求。如何科學(xué)劃分生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和建設(shè)空間，以及如何劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和鄉(xiāng)村建設(shè)邊界，明確村莊開發(fā)保護(hù)格局及各類空間規(guī)模和管制措施，編制兼具科學(xué)性、前瞻性和實(shí)用性的國土空間規(guī)劃，已納入自然資源部門的重要工作日程。

二、村級空間規(guī)劃需要遵循的原則

為了更好的解決現(xiàn)階段鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容重疊、種類繁多、規(guī)劃缺位、規(guī)劃期限不一致、分類不統(tǒng)一的問題，改變農(nóng)村生產(chǎn)落后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，村莊布局散亂，環(huán)境嚴(yán)重破壞，以及缺乏活力和特色等現(xiàn)象，村級國土空間規(guī)劃需要樹立新發(fā)展理念，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，集合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多規(guī)合一的空間規(guī)劃，最終形成“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個平臺“。 具體遵循以下原則：

1、多規(guī)合一原則

村級空間規(guī)劃首先落實(shí)上位規(guī)劃的各項管控指標(biāo)，同時還要融合發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利、交通、旅游、林業(yè)、環(huán)保、通訊、文化、公安等部門專項規(guī)劃及工作需求，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，確?？臻g規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性。

2、保護(hù)優(yōu)先原則

生態(tài)文明是我們和我們的子孫后代的共同利益，必須優(yōu)先保護(hù)自然生態(tài)空間，落實(shí)好生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田紅線，保護(hù)好古村落，農(nóng)村歷史文化和村莊風(fēng)貌，傳承農(nóng)村歷史文化。保護(hù)那些具有長久價值的資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

三、編制村級空間規(guī)劃的路徑

圍繞鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo)，科學(xué)劃定村莊“三區(qū)三線”，構(gòu)建村級空間規(guī)劃體系，主要有以下方面思路：

1、融合大數(shù)據(jù)，應(yīng)用新技術(shù)，助力國土空間規(guī)劃

近年來，國家開展了與農(nóng)村有關(guān)的系列工作：比如土地利用總體規(guī)劃編制、礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、旅游規(guī)劃編制、農(nóng)業(yè)普查、經(jīng)濟(jì)普查、地理國情普查、地名普查、人口普查、第二次土地調(diào)查、農(nóng)宅一、二期發(fā)證、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證、林權(quán)發(fā)證、不動產(chǎn)數(shù)據(jù)整合、數(shù)字靈川建設(shè)、第三次國土調(diào)查、土地整治、測土配方施肥等。通過系列工作開展，縣級也擁有部分的軟硬件資源和信息，掌握了大數(shù)據(jù)，建設(shè)了信息平臺。尤其了國土資源部門應(yīng)用3S技術(shù)，形成了集多年航拍影像、衛(wèi)星影像、土地（現(xiàn)狀、規(guī)劃、基本農(nóng)田、耕地等別、地價）礦產(chǎn)、地災(zāi)、綜合監(jiān)管（用地、用礦審批、供地、土地整治、增減掛等）、不動產(chǎn)登記等數(shù)據(jù)于一體的國土資源一張圖。隨著2000國家大地坐標(biāo)系的統(tǒng)一，不斷采集其它行業(yè)數(shù)據(jù)，在第三次國土調(diào)查中已將林地變更、林權(quán)發(fā)證、農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證、地名地址、城鄉(xiāng)規(guī)劃等統(tǒng)一到在自然資源一張圖上，豐富了自然資源大數(shù)據(jù)。這些大數(shù)據(jù)能夠為國土空間規(guī)劃編制快速、便捷地獲取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

此外充分利用衛(wèi)星、無人機(jī)獲取大比尺現(xiàn)勢性強(qiáng)的影像圖，編制國土空間規(guī)劃，利用好信息化技術(shù)，確?？臻g規(guī)劃編制做到圖、數(shù)、實(shí)地三個一致。

2、做好與上級規(guī)劃及與其它規(guī)劃銜接

村級規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級規(guī)劃的重要組成部分，重點(diǎn)落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界，農(nóng)村集體建設(shè)用地的安排，農(nóng)村宅基地、公益性設(shè)施用地等的范圍等。兩者必須緊密聯(lián)系，互相促進(jìn)、有機(jī)結(jié)合。做為上層規(guī)劃應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)，做好村莊分析，做好頂層設(shè)計和村級規(guī)劃引導(dǎo)，方能保障規(guī)劃任務(wù)的順利落地和實(shí)施。

另外還需做好與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃銜接工作，對“鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展”“基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均等化”“歷史文化遺跡和景觀風(fēng)貌保護(hù)”“山水林田湖綜合修復(fù)”等重點(diǎn)深化研究，強(qiáng)化多規(guī)融合分析?？臻g規(guī)劃并不是多規(guī)簡單合一，而是要實(shí)現(xiàn)空間治理能力的提升，能夠以高站位、高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建國土空間規(guī)劃。

3、深入調(diào)研挖掘村莊潛力，探索鄉(xiāng)村振興發(fā)展模式

深入調(diào)研村莊，包括村莊自然與資源條件（氣象、水文、地質(zhì)、自然資源等）、歷史與文化（歷史變遷、文物、古跡、保護(hù)對象、地段、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑、鄉(xiāng)風(fēng)文明）、人口資料（歷年來常住人口數(shù)量、年齡構(gòu)成、勞動構(gòu)成、教育狀況、自然資源增長和機(jī)械增長）、經(jīng)濟(jì)社會（經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、計劃和發(fā)展戰(zhàn)略、財政、產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值情況、相關(guān)規(guī)劃）、企事業(yè)發(fā)展情況、交通情況、基礎(chǔ)設(shè)施（水、電、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、防災(zāi)現(xiàn)狀及發(fā)展資料）、土地利用（歷史上各種地類變化情況，土地資源重大評價）、建筑工程（建筑風(fēng)格、特點(diǎn)、面積等）、環(huán)境工程（環(huán)境監(jiān)測成果、垃圾分布、三廢排放、污染物）等。只有充分進(jìn)行調(diào)研，明確村莊的短板和長板，才能找準(zhǔn)國土空間規(guī)劃的切入點(diǎn)，更好實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

結(jié)論：因為村莊具有一定的差異性，每個村莊具有不盡相同的具體情況。為此村級規(guī)劃應(yīng)有所差別，不能千篇一律。應(yīng)通過構(gòu)建“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃，以更好的促進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。

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