清末新政時期蒙古地區(qū)的改革

王洋

關鍵詞：清末新政;蒙古地區(qū);籌蒙改制

一、蒙古地區(qū)實行新政的背景

近代以后，外國資本主義勢力不斷滲入中國，蒙古的王公貴族開始與外國侵略者接觸，為了獲得更多的利益和權力，他們成為了外國侵略者的收買對象。這些王公貴族為了滿足自己的私欲，不斷加大對蒙古牧民的剝削和壓迫，最終引起了牧民們的不滿與反抗，民族矛盾和階級矛盾此起彼伏，社會危機日益加劇?！盀榱藬[脫對外賠款和鎮(zhèn)壓農民革命而造成的財政困境，清政府加緊了對蒙古地區(qū)的搜刮勒索，不僅加重了對牧民群眾的經濟負擔，而且還從封建王公那里奪取剝削的收益。在這樣的形勢下，清政府對蒙古地區(qū)原來的統(tǒng)治秩序很難繼續(xù)下去，不得不對蒙古的政策有所調整和改變?！?/p>

1901年，清政府頒布上諭要求在朝為官的軍機大臣、大學士、六部、駐外使臣、各省督撫，“各就現(xiàn)在情弊，參酌中西政治，舉凡朝章國政、吏治民生、學校科舉、軍制財政，當因當革，當省當并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒己見，通限兩個月內，詳悉條議以聞?！?902年，綏遠城將軍信恪上奏改練新軍、籌備學堂，蒙古地區(qū)也開始了新政改革的計劃，清政府為了更加深入的了解蒙古地區(qū)的實際情況，派了大批官員前往蒙古地區(qū)考察。

1906年，清政府派肅親王善耆攜隨從人員三十余人由北京出發(fā)，赴蒙古地區(qū)東部考察。東三省總督徐世昌也在1908年湊請設立了東三省蒙務局，統(tǒng)一管理東三省蒙地的改革事宜，“東三省蒙務局的成立，標志著東北新的蒙政體制一統(tǒng)籌體制的形成?！?/p>

1906年理藩院改稱理藩部，調整原有的機構設置和職能，新設調查、編纂兩局，附屬領辦處，開始著手籌備對蒙古地區(qū)的實行新政的事宜，組織人員對蒙古地區(qū)的政治、經濟、文化、教育、社會、軍事、地理、自然資源等一系列的調查活動，為實行新政打下了基礎。

二、蒙古地區(qū)實行新政的主要內容

1.移民實邊

自清朝中后期開始，尤其是進入近代以后，清朝國力日漸衰微，對蒙古邊疆地區(qū)的控制能力受到了嚴重的威脅，無法進行有效的統(tǒng)治，而外部侵略勢力也開始滲入到蒙古地區(qū)，大大激化了以往積累的民族矛盾和階級矛盾，為了改變這種被動局面，清政府迫于形勢壓力，只好改變原來的“蒙禁”政策，允許內地漢民進入蒙古地區(qū)開墾荒地，尤其是在《辛丑條約》簽訂之后，清政府更加希望通過漢族移民來充實邊境，以此解決財政困局和邊地危機。

1901年，時任山西巡撫岑春煊上書，建議“籌議開墾蒙地”，“任命兵部左侍郎貽谷為督辦墾務大臣，赴綏遠督辦包括察哈爾在內的整個內蒙古西部墾務。與此同時，東北三將軍和熱河都統(tǒng)也陸續(xù)在所轄內蒙古東部各蒙旗全面開始官放蒙地，墾丈內蒙古東部地區(qū)。從此，清政府在內蒙東西部開始了全面放墾時期?！睘榱搜杆僭诿晒诺貐^(qū)開墾土地，以墾務大臣兼理藩院尚書銜綏遠城將軍貽谷，節(jié)制沿邊各道，設清丈局和東路墾務公司，丈量察哈爾左翼四旗（包括張北、獨石、多倫三縣）和右翼四旗（包括豐鎮(zhèn)、涼城、興和、陶林四縣）的土地;在包頭設西盟墾務總局和西路墾務公司，丈量烏蘭察布盟六旗、伊克昭盟七旗及王愛召等東西地的地畝;設查地局丈量土默特旗地畝;設臺站地畝局丈量河東西十二臺驛站地;設牧場局清理歸化城八旗牧場地。

蒙古東部地區(qū)也開始了丈量了工作，放墾出的有哲里木盟科爾沁右翼前中后三旗、扎賚特旗、杜爾伯特旗、郭爾羅斯兩旗等廣大地帶?！皳煌耆y(tǒng)計，新政10年中，清政府在哲里木、昭烏達兩盟共放墾蒙旗土地330余萬坰另1.6萬余頃。”

蒙古土地被放墾以前，蒙古王公貴族將土地私下租給流入當?shù)氐臐h族農民耕種，以此來收取租金，墾熟后每年收取地租，不向清政府交納田賦。而清政府實行“移民實邊”后，土地要丈量，無論是否開墾過，都要逐畝一次征收押荒銀，墾熟以后，每年征收歲田賦，實際上清政府通過圈墾牧場和丈量農田，實施對蒙旗土地的最高所有權。

2.行政建制改革

自1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國門戶洞開，隨著外國資本主義勢力侵入中國，蒙古地區(qū)也成為了英、日、俄等國的覬覦目標，邊疆危機日益嚴重。與此同時，蒙古地區(qū)內部也因為階級矛盾、民族矛盾的此起彼伏，使得整個蒙古地區(qū)動蕩不安，蒙古王公貴族的離心傾向日益凸顯。內憂外患嚴重的沖擊到了清朝原有的統(tǒng)治秩序，“因俗而治”的方針已經不能適應清朝統(tǒng)治者的需要了，所以為了解決這樣的危機，清朝開始改變原有的治蒙政策，考慮把蒙古地區(qū)納入到與內地一樣的治理體系，即建立行省制。

1905年姚錫光提出，應該將外蒙古分成車臣汗、土謝圖的東省，扎薩克圖、賽音諾顏的西省，科布多、唐努烏梁海的北省三個省，內蒙古分為東西兩省。1905年10月，給事中左紹佐則擬請“以熱河、綏遠城皆列為行省”。1906年，時任兩廣總督岑春煊向清政府上《統(tǒng)籌西北全局酌擬變通辦法折》，里面提到了籌邊改制的重要性，應當加強西北防務力量，并提議設立綏遠、熱河、察哈爾三個行省。熱河都統(tǒng)廷杰也贊同左紹佐的建議，1907年他上奏清政府，“應當依照左紹佐的意見，以承德、朝陽二府兩盟之地，再隸以張、多、獨三廳，圍場一廳，以及察哈爾迤東各旗地，設立熱河省，‘以為畿輔左臂;以豐鎮(zhèn)右翼四旗，以及歸綏道所屬歸化、薩拉、齊托克托城、和林格爾、清水河五廳，武川、五原、東勝三廳，烏、伊二盟，阿拉善一旗為綏遠省，‘以為畿輔右臂。等到一切整理就緒，再將外蒙古改設行省?！?907年察哈爾都統(tǒng)誠勛上奏，提議將察哈爾以及綏遠城、熱河改為行省，另外把直隸宣化府和山西大同府的有關地方接由察哈爾省管轄。綏遠城將軍貽谷提議，按照岑春煊的方案進行，強調了綏遠城改建行省的重要性。

在上述各種改革方案的提出之后，清政府以“費巨事繁，難以猝舉”為由，否定了歸化城副都統(tǒng)三多將蒙古分建四部的提議，選擇了在內外蒙古設立行省的提議。在后來的實際進程中，清政府又暫緩了在外蒙古設立行省的計劃，先在內蒙古設立了綏遠、察哈爾、熱河三省。經過此番改革，內蒙古地區(qū)行政建制也由原來的盟旗制逐漸變?yōu)槊似熘婆c州縣制并存的二元行政管理體制，旗管蒙人、縣管漢人，扎薩克的自主權也為清朝地方官所取代。

三、蒙古地區(qū)實行新政的主要影響

由于清政府所實行的以移民實邊為先導，廣設州縣，進而建立行省的這一套改革措施，影響到了蒙古社會各個階層的利益，遭到了蒙古王公貴族和下層平民百姓的強烈抵制和反抗。

大量的內地漢民涌入到蒙古地區(qū)，與當?shù)氐拿擅耖_始了爭奪土地的激烈斗爭。新開墾的土地有的是在原先蒙民牧場上改造而來的，也有的是在荒地上進行重新耕作。這樣，就使得蒙民的生存受到了極大的威脅，原先依靠牧場、草地進行畜牧業(yè)生產，是蒙民的主要生產活動，而現(xiàn)在大量的土地被開發(fā)為農耕地，使兩者之間的關系日趨緊張。

失去土地的底層民眾自然對統(tǒng)治階級不滿，反抗運動此起彼伏，動搖了蒙古王公和清政府的統(tǒng)治。從1902年開始，內蒙古各地掀起了抗墾武裝反抗運動，“1904年，準噶爾旗、郡王旗蒙古族人民進行武裝抗墾斗爭。到1905年，各支抗墾隊伍共一百余人聚集起來，在協(xié)理臺吉丹丕爾的領導下攻打墾務局，驅逐墾務官吏。1905年，杭錦旗蒙古族人民在廠漢卜羅領導下進行武裝坑墾。1906-1909年，哲里木盟郭爾羅斯前旗蒙古族人民進行武裝抗墾?！?/p>

同樣的，蒙地放墾也嚴重影響到了蒙古王公貴族的既得利益。蒙地的丈量、壓荒銀的收取，都是由清政府派遣墾務大臣和當?shù)氐膶④?、都統(tǒng)來執(zhí)行，完全把蒙古王公排斥在了一邊。之前，他們對蒙旗土地有著很大的自主權，所以他們便把土地租給農民，以收取租銀，收獲頗豐。蒙旗土地被放墾后，原先各扎薩克蒙旗擁有的自行開墾、收取租銀的權力也被各地州縣官員所掌握。這樣一來，便遭到了蒙古王公和貴族階級的一致反對，有些地方難以推行蒙地放墾政策，就是和他們的抵制有關。

原先的蒙古地區(qū)實行盟旗一元制，在籌蒙改制以后，便形成了盟旗制與州縣制并存的二元制，這樣的局面，也對民國時期的內蒙古行政建制奠定了基礎?！懊似祗w制與省縣體制，有根本性質上的差異。省縣是科層制，是開放型的，盟旗是封建制的，是封閉的，與蒙古王公貴族的世襲制連結在一起的。”蒙漢的交錯分布，給行政管轄帶來了諸多的困難，很難做到把蒙地、漢地分開管理，這樣也就導致了許多問題的產生：旗縣治權歸屬不明確，就是在一個小小的村子，也會同時被旗縣共同管轄;一個地方出現(xiàn)了旗縣兩個同級的行政區(qū)劃，自然就會有兩套領導機構和辦事機構，也就會產生辦事效率低下、行政力量分散的問題。