煤層氣土地復(fù)墾政策研究

李華　劉森　馮雪松　王陽　張二光

摘 要：隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，對土地和能源的要求日益緊迫，煤層氣資源的開發(fā)利用彌補(bǔ)了我國能源的不足。然而，煤層氣的開發(fā)卻破壞了土地資源和生態(tài)環(huán)境。在我國耕地面積不斷減少和環(huán)境不斷惡化的背景下，土地復(fù)墾活動有重要的現(xiàn)實(shí)意義。針對煤層氣土地復(fù)墾現(xiàn)狀，本文從目前煤層氣復(fù)墾中存在的主要問題進(jìn)行分析，通過探究其原因，找出目前礦權(quán)區(qū)域內(nèi)土地復(fù)墾存在的主要問題，從法規(guī)制度、組織監(jiān)督等幾個(gè)方面分析問題的成因，揭示土地復(fù)墾政策的不足，提出予以完善的建議和措施

關(guān)鍵詞：煤層氣;土地復(fù)墾;法律制度;建議和措施

煤層氣分公司在沁水盆地礦權(quán)面積為834.371 km2。區(qū)內(nèi)地形為丘陵山地、溝壑縱橫，其中農(nóng)田占45%，林區(qū)占40%，其他占15%。自2011年2月21日國務(wù)院頒布《土地復(fù)墾條例》以來，規(guī)定對生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。煤層氣開采在為人類社會提供必要的生產(chǎn)和生活資料的同時(shí)，也對土地產(chǎn)生了嚴(yán)重的環(huán)境和生態(tài)問題。因此，煤層氣分公司積極探索、創(chuàng)新土地復(fù)墾機(jī)制，加快土地復(fù)墾步伐。但是，由于人為原因、待復(fù)墾土地資源面積大、產(chǎn)建面積逐年增加，復(fù)墾工作依然面臨嚴(yán)峻的形勢。目前，煤層氣分公司土地復(fù)墾率僅為10%左右，復(fù)墾任務(wù)十分艱巨。

1 煤層氣土地復(fù)墾工作存在的問題分析

1.1缺乏統(tǒng)一的煤層氣土地復(fù)墾法律

我國目前沒有一部煤層氣土地復(fù)墾的專門立法，有關(guān)煤層氣土地復(fù)墾的法律規(guī)定只參照礦山企業(yè)土地復(fù)墾法律規(guī)定中。此外，對于生產(chǎn)三年以上的井及廢棄井場的復(fù)墾工作協(xié)調(diào)、管理監(jiān)督、復(fù)墾金額等問題也沒有相關(guān)可參考的法規(guī)條款，缺乏可操作性，不適應(yīng)煤層氣土地復(fù)墾實(shí)際的需要。

1.2缺乏專門的復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)

由于煤層氣土地復(fù)墾是一項(xiàng)涉及技術(shù)、組織和管理等的綜合性系統(tǒng)性工程，涉及地方政府及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、國土、林業(yè)等多個(gè)部門，土地復(fù)墾過程中涉及的權(quán)利關(guān)系容易產(chǎn)生利益沖突，往往會造成相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間缺乏合作與信息溝通，制約了土地復(fù)墾的順利進(jìn)行。因此，有必要建立一個(gè)權(quán)威主管部門來組織協(xié)調(diào)整個(gè)煤層氣土地復(fù)墾工作，提高復(fù)墾的成效。

1.3復(fù)墾工作沒有得到足夠重視

雖然“十八大”嚴(yán)格指出節(jié)約用地，加大環(huán)境保護(hù)。一些地方官員也已經(jīng)意識到土地復(fù)墾工作的重要性，但在處理政績觀和科學(xué)發(fā)展，當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的時(shí)候，往往堅(jiān)持“以人為本，和諧為主”，對村民的一些要求存在寬宏心里，不愿開展復(fù)墾工作，對需要進(jìn)行的土地復(fù)墾工作總是能拖就拖，造成企業(yè)復(fù)墾工作進(jìn)展緩慢。

2 煤層氣土地復(fù)墾的對策建議

2.1 健全復(fù)墾組織機(jī)構(gòu)

為了協(xié)調(diào)和平衡各方利益，建議成立國家土地復(fù)墾管理辦公室，統(tǒng)一實(shí)施和監(jiān)督復(fù)墾，并且在省、市級地方也設(shè)立相應(yīng)職能的復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，垂直于國家土地復(fù)墾管理辦公室管理，并明確界定國家和地方各級主管部門土地復(fù)墾的行政職能，賦予其獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)。這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的方式可以有效地防范地方保護(hù)主義。另外，煤層氣土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)在貫徹執(zhí)行土地復(fù)墾過程中，應(yīng)給煤層氣企業(yè)、其他公眾留有足夠的參與空間，讓他們有一個(gè)發(fā)表意見的講壇，在決策過程中充分發(fā)表自己的意見。確保土地復(fù)墾工作在手續(xù)辦理、組織施工等方面順利開展。

2.2 加強(qiáng)監(jiān)督切實(shí)履行職責(zé)

強(qiáng)化國土資源管理部門在土地開發(fā)復(fù)墾中的重要指導(dǎo)作用和約束作用，明確各部門的職責(zé)，做到管理無漏洞、無重疊。一是在土地復(fù)墾方案審查、復(fù)墾竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)上把關(guān)，建立健全日常監(jiān)督制度，定期、不定期地對土地復(fù)墾方案的落實(shí)情況進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和督促;二是對不履行土地復(fù)墾責(zé)任或不按要求完成復(fù)墾任務(wù)的企業(yè)追究其法律責(zé)任;三是對阻擾復(fù)墾工作正常開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊進(jìn)行處罰，確保復(fù)墾工作正常進(jìn)行。

2.3 建立復(fù)墾專項(xiàng)資金

要通過法規(guī)、政策來明確開發(fā)復(fù)墾的資金來源，把土地復(fù)墾資金列入生產(chǎn)成本和建設(shè)項(xiàng)目總投資，建立滿足實(shí)際需要的復(fù)墾專項(xiàng)基金。?？顚Ｓ茫⒔⒁环N有效機(jī)制來保證復(fù)墾專項(xiàng)基金的合理使用與管理。

2.4 實(shí)行土地分類復(fù)墾

煤層氣分公司自2006年成立以來，排采井所占的土地狀況也呈現(xiàn)出多樣化，應(yīng)當(dāng)推行多元綜合治理的土地復(fù)墾模式。對于已經(jīng)停用報(bào)廢或未利用的井場可直接全部進(jìn)行土地復(fù)墾;對于三年以上正利用的井場以及新開井場將制定復(fù)墾計(jì)劃、繳納復(fù)墾保證金，促使煤層氣企業(yè)邊開采邊復(fù)墾。

2.5 加強(qiáng)土地復(fù)墾技術(shù)攻關(guān)

土地復(fù)墾的技術(shù)水平將最終決定土地復(fù)墾的質(zhì)量和效果。因此必須進(jìn)行土地復(fù)墾技術(shù)的攻關(guān)工作。例如，進(jìn)行有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的生態(tài)農(nóng)業(yè)復(fù)墾研究;利用生產(chǎn)和生活廢棄物，進(jìn)行固體廢棄物充填技術(shù)的研究等等。在完成土地復(fù)墾工作的同時(shí)提高土壤肥沃度，便于種植物的成長。

3 總結(jié)

總之，我國目前正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期，隨著人口的不斷增長和工業(yè)化、城市化步伐的加快，城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，與之相對應(yīng)的是農(nóng)地大量向市地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致人地矛盾變得越來越突出。加大煤層氣復(fù)墾政策的監(jiān)管力度，通過對土地進(jìn)行復(fù)墾不僅可以增加土地的有效利用面積，緩解日益緊張的人地關(guān)系，而且還能改善土地的生態(tài)環(huán)境，提高土地利用的綜合效益。保護(hù)人類賴以生存的環(huán)境和自然資源，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。