推動訴訟與非訴機制各就其位

倪壽明

如果盤點反映改革開放后我國法治社會不斷進(jìn)步的影視作品，《秋菊打官司》無疑算得上是一部經(jīng)典。這部影片是由著名導(dǎo)演張藝謀于1992年拍攝的，講述的故事波瀾起伏，引人思考。20多年之后，我們再來回顧這部影片，依然令人回味，感觸很深。

故事發(fā)生在中國西北一個小山村。秋菊的丈夫與村長發(fā)生爭執(zhí)，被村長踢中要害。秋菊懷著身孕找村長說理，村長拒不認(rèn)錯。秋菊告到鄉(xiāng)政府，村長被迫答應(yīng)賠償，卻把賠償款扔在地上，秋菊感覺受辱，繼續(xù)告狀討要說法，先后到縣公安局和市里，在行政復(fù)議討不到滿意的說法后，不得不向法院提起行政訴訟。除夕之夜，秋菊難產(chǎn)，村長和村民連夜踏雪冒寒送秋菊上醫(yī)院順利生產(chǎn)。秋菊與家人對村長感激萬分，官司也不再提了。可當(dāng)秋菊家慶賀孩子滿月時，判決不期而至，村長被依法拘留。望著遠(yuǎn)處警車揚起的煙塵，秋菊感到深深的茫然和失落。

時值社會轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步，權(quán)利觀念受到啟蒙，法治觀念開始普及，影片以小見大，深刻而恰當(dāng)?shù)赜|及到社會轉(zhuǎn)型中的觀念沖突。關(guān)于解決糾紛的過程，影片從當(dāng)事人自行協(xié)商、力求和解開始，歷經(jīng)人民調(diào)解、行政復(fù)議，最后再到法院行政訴訟，呈現(xiàn)了一個系列化的糾紛解決機制，生動形象地宣傳了法治、普及了訴訟?！坝憘€說法”成為經(jīng)典臺詞廣為傳播，有糾紛到法院“打官司”，成為人們解決糾紛的主要方式。此后在一個并不太長的歷史進(jìn)程中，我們的社會主義法律體系不斷完善，法治中國建設(shè)不斷進(jìn)步，人民司法工作得到更多關(guān)注，訴訟制度得以不斷健全，人民法官隊伍也在不斷成長壯大。就普法宣傳貢獻(xiàn)而言，《秋菊打官司》無疑是一部超越時代的法治題材的經(jīng)典影片。

令人始料未及的是，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，我國從城市到鄉(xiāng)村都經(jīng)歷了一場深刻的社會變遷。其中一個重要的表現(xiàn)就是，社會矛盾由簡單的同質(zhì)性走向多樣性和復(fù)雜性，對法律的需要也迅速增加，訴訟作為一種糾紛解決方式得到了前所未有的重視，法院受理案件的數(shù)量呈逐年上升趨勢。統(tǒng)計顯示，全國法院受理案件2008年突破1000萬件，到2018年高達(dá)2800萬件。這組數(shù)據(jù)顯示了社會變遷中人們觀念的巨大轉(zhuǎn)變，當(dāng)然，這也是推進(jìn)法治建設(shè)的一個邏輯必然，只是發(fā)展中出現(xiàn)的另一種現(xiàn)象十分令人憂慮，以訴訟方式解決糾紛的機制在實踐中常常被泛化了，出現(xiàn)了不少盲目使用、過度使用，甚至被濫用的情況。有些人，凡有糾紛，不論大小，不論事實，不論是否必要，能訴不調(diào)，凡事必訴，能到中院就不到基層，能到高院就不到中院，最好都能訴到最高法院，給法院帶來了前所未有的壓力，各級法院很快就由當(dāng)初受理案件的不飽和發(fā)展到現(xiàn)在的不堪重負(fù)。

“凡事皆有度，過猶則不及?！币栽V訟為主的糾紛解決機制在實踐中因過度使用而逐漸暴露出諸多的弊端，法院案多人少，疲于應(yīng)對，加上訴訟本身具有的周期長、程序復(fù)雜、成本高、對抗性強等特點，使得訴訟機制的功能性特點在一定程度上演變成了功能性缺陷。當(dāng)然，如果我們真正把訴訟作為解決糾紛的最后一道防線的時候，而不是把它擺到解決糾紛的最前沿，則這些功能性特點就會演變成為確保公正的最大優(yōu)勢。另外，訴訟作為糾紛解決的一種重要方式，與調(diào)解和仲裁等方式的很大不同，就是以公開為原則，以不公開為例外，從制度設(shè)計上排除了當(dāng)事人的意思自治和靈活性，缺乏民商事當(dāng)事人期待的不被關(guān)注、避免傳播、適度保密的要求，這或許也是導(dǎo)致訴訟當(dāng)事人訴訟體驗不佳的一個原因。

任何事物都是應(yīng)時而生、因事而興。現(xiàn)在，以非訴訟方式解決糾紛的機制，就像一個輪回一樣，再次被歷史性的重視起來。在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，參與國家治理的各職能機構(gòu)按照“調(diào)解優(yōu)先”的原則，開始積極推進(jìn)糾紛接待、指引、受理、分流工作，保障矛盾糾紛的分類處置、高效化解。事實上，我國傳統(tǒng)法律文化中一向存在著“非訴”“無訟”的觀念。即使現(xiàn)代，無論城市社區(qū)還是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，仍然帶有濃厚的熟人社會性質(zhì)?；蛟S也可以認(rèn)為現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)一步擴大了熟人社會的范圍。這就是我們?yōu)槭裁凑f《秋菊打官司》是對我國社會人情和法治之間矛盾的杰出敘述，因為它以最為樸素的鄉(xiāng)土氣息揭示了人情社會的基本特征。這也是為什么當(dāng)我們看到秋菊帶著迷茫和不解的眼神遠(yuǎn)遠(yuǎn)地眺望著帶走村長的警車時，我們也會陷入深深的思考。因為對糾紛處理結(jié)果是否公平的評價，并非總要有一個普遍性的范式，其中可能包含著人文環(huán)境、社會情感等其他多種因素。但我們也必須指出，時下對于非訴糾紛解決機制的再重視，一定是站在一個新的起點上，并賦予了新時代的新價值。正如習(xí)近平總書記指示要堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”一樣，進(jìn)一步加強非訴糾紛解決機制建設(shè)，就是要在實踐中不斷創(chuàng)新發(fā)展國家治理的新智慧、新方案。

經(jīng)過多年的探索，我們的社會在事實上形成了三道分層遞進(jìn)、銜接配套的糾紛解決體系，統(tǒng)稱為三道防線。第一道防線是倡導(dǎo)當(dāng)事人自主協(xié)商和解，或是由第三方主持調(diào)解；第二道防線是仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議等；第三道防線才是訴訟，這是糾紛解決的最后一道防線。三道防線層層把關(guān)設(shè)防，實現(xiàn)矛盾糾紛化解的縱深布局。對一般矛盾糾紛，盡量勸導(dǎo)、引導(dǎo)當(dāng)事人通過自主協(xié)商和解、人民調(diào)解、行政調(diào)解進(jìn)行化解；對特殊類型的矛盾糾紛則引導(dǎo)盡可能走仲裁、公證、行政裁決、行政復(fù)議等程序；對經(jīng)過層層過濾后的尖銳復(fù)雜、不可調(diào)和的矛盾糾紛，也要先安排司法調(diào)解來平息紛爭，最后才是司法判決?？傊?，就是要把必須通過司法裁判來辨是非、明曲直的程序放在最后。前兩道防線屬于非訴訟糾紛解決機制，在性質(zhì)上屬于自主、民間、團(tuán)體、行政，存在著一方當(dāng)事人向另一方當(dāng)事人適當(dāng)讓渡權(quán)利的空間或可能。只有經(jīng)過訴訟，沒有也不允許存在這樣的讓渡，法律成為唯一的底線，才賦予執(zhí)行判決結(jié)果以真正的國家強制力。

習(xí)近平總書記站在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，要求“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”，不僅體現(xiàn)了對國家治理體系的再調(diào)整和大布局，也為推動多元糾紛化解體系建設(shè)指明了方向，提供了遵循。從訴訟與非訴訟糾紛解決機制角度看，電影《秋菊打官司》中的秋菊，基本上走完了從非訴到訴訟的全部過程。而且，秋菊的要求并不過分，只是要給個可以接受的“說法”?？上У氖?，擺在第一道防線的非訴訟機制運作效果不佳，沒有準(zhǔn)確抓住秋菊討要“說法”的真實意思，導(dǎo)致執(zhí)著的秋菊最終走上了訴訟的道路。我們以研究者的視角來分析，考慮到秋菊的訴求中包含著情感等其他多種因素，顯然是以非訴訟的方式解決為最佳，而訴訟的方式因為沒有了讓渡的空間，其結(jié)果就顯得有點冷冰冰。正是這種不夠溫和的結(jié)果，讓秋菊陷入了深深的迷茫和不安之中。類似的案件在實現(xiàn)生活中是頗為常見的，它們不斷在提醒我們，非訴訟和訴訟有效運作的標(biāo)準(zhǔn)的確是有差異的。至于這個差異有多大，體現(xiàn)在什么方面，則要另當(dāng)別論，需要另文闡述，而且大有討論的必要和豐富的討論內(nèi)容。從國家治理體系的布局來講，訴訟與非訴訟的三道防線都應(yīng)當(dāng)深入研究和識別當(dāng)事人訴求與各糾紛解決機制的契合點，通過揚長避短、改革完善，使得各條防線都能有針對性地、有效地攔截矛盾，力求做到“各司其職、各盡其責(zé)”，努力在各自的防線內(nèi)化解矛盾、消解糾紛，以免矛盾糾紛突破本道防線而繼續(xù)向下一道防線突進(jìn)。這樣，就可以使得非訴機制能夠溫和而迅速地化解“小矛盾”，訴訟機制則能夠以國家強制力為依托，以司法公信權(quán)威為保障，終局性解決“大矛盾”。

需要指出的是，訴訟與非訴訟糾紛解決的三道防線，在實踐中并非簡單的前后承繼關(guān)系，時常呈現(xiàn)出并列、條件和相互銜接三種關(guān)系的有機組合。但構(gòu)成并列關(guān)系的糾紛解決方式，彼此要做到相對獨立、存在明顯差異，當(dāng)事人可以根據(jù)自己的意愿自主選擇，但要建立相應(yīng)的機制來引導(dǎo)當(dāng)事人優(yōu)先選擇非訴訟的方式。存在條件關(guān)系的糾紛解決方式，前一種方式的適用構(gòu)成了后一種方式適用的條件，未經(jīng)過前一方式的處理，不得選擇后一種方式。實踐中，條件關(guān)系中也往往是非訴訟的方式在前，訴訟的方式在后。相互銜接的關(guān)系既存在于不同糾紛解決防線之間，又存在于同一糾紛解決防線的內(nèi)部。實踐中，往往是后一道防線為前一道防線提供支持和保障，訴訟的方式為非訴訟的方式提供支持和保障。這樣的多元化糾紛解決體系才稱得上是層次分明、定位明確的好體系。

人民法院是多元糾紛解決體系中至關(guān)重要的一環(huán)，在處理好訴訟與非訴訟機制的關(guān)系中，具有引領(lǐng)、推動和保障作用，但也并非一力所能為，必須緊緊依靠黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)，把加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為政治主題，把確保上下貫通作為工作主線，把優(yōu)化協(xié)同高效作為重要原則，把整體系統(tǒng)推進(jìn)作為重要方法。習(xí)近平總書記在談到政府和市場關(guān)系時曾指出要“各就其位”，這一要求也切中糾紛解決機制的要害，為處理法院與各類非訴訟糾紛解決機制之間的關(guān)系指明了方向。其核心就是在明確角色定位的基礎(chǔ)上，致力于避免和克服自身的缺位、錯位、越位，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓各類糾紛解決機構(gòu)和機制積極參與、各就其位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同。首先要找準(zhǔn)訴訟與非訴訟功能的最佳結(jié)合點，采取有效措施調(diào)節(jié)案件流向，從源頭上減少訴訟增量。其次要解決好訴訟與非訴訟糾紛解決方式之間的銜接，通過司法確認(rèn)等方法和手段，不斷提升非訴訟糾紛解決方式的潛能、權(quán)威和底氣，當(dāng)好非訴訟機制后盾。與此同時，還要加快推進(jìn)法院內(nèi)部的“分流、調(diào)解、速裁”機制改革，真正把有限和重要的司法資源用于辦好法律關(guān)系疑難復(fù)雜的案件上來。

（摘自6月3日《人民法院報》）