林地流轉(zhuǎn)合同糾紛引發(fā)的思索

□撰文/盛志遠 朱永淡 陳朝標

林地流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟下林業(yè)發(fā)展的必然趨勢，它作為林業(yè)改革進程中群眾的一種創(chuàng)舉，現(xiàn)已成為現(xiàn)實并大量存在。筆者曾于2004年撰文《大膽的實踐，有益的探索》，介紹浦江縣山區(qū)某村1989年將剛栽種的250畝經(jīng)濟林以8.5萬元流轉(zhuǎn)給縣供銷社經(jīng)營30年,打響浦江縣山林流轉(zhuǎn)第一炮后,又陸續(xù)將700多畝毛竹林、326畝用材林轉(zhuǎn)讓給他人經(jīng)營，既盤活了村級經(jīng)濟，增加了林農(nóng)收入，又促進了村容村貌的改變，極具創(chuàng)新精神。然而，隨著時間的推移、人員的變更、社會的發(fā)展，針對該村2004年簽訂的某個山林流轉(zhuǎn)合同，目前產(chǎn)生了許多糾紛?，F(xiàn)將該合同引發(fā)的糾紛事件分析如下。

案例

2004年6月，該村17名村民代表一致通過了將集體所有的580畝毛竹山轉(zhuǎn)讓的具體事宜，并由村民委員會（甲方）在同年7月與外地人（乙方）簽訂了“竹山承包合同”，合同經(jīng)縣公證處公證。主要內(nèi)容：承包范圍（地點××、××，面積四至以林權(quán)證為準）、承包年限（30年）、承包款及交款時間（年承包款4萬元，下一年度的承包款在上一年度12月底前交清）、違約責任（延遲繳納承包款，乙方交滯納金200元/天；延遲時間超30天，甲方有權(quán)單方終止合同，收回經(jīng)營權(quán)）及其他雙方權(quán)責利。

2011年×月，該村民委員會向縣人民法院提起訴訟，要求終止合同，收回經(jīng)營權(quán)。解除合同的理由：（1）合同部分內(nèi)容超出村民代表決議的范圍；（2）承包款約定30年不變，由于近幾年物價上漲，客觀情況也發(fā)生了重大變化，故該約定實際損害了村民的集體利益；（3）2011年乙方尚有1萬元承包款未付清，已構(gòu)成違約；（4）2010年乙方未經(jīng)村委同意，擅自將經(jīng)營權(quán)委托他人。

分析

1.《森林法》第十五條規(guī)定：“下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓：（一）用材林、經(jīng)濟林、薪炭林；（二）用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的林地使用權(quán)……”《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：“……林地承包期為三十年至七十年……”《浙江省森林、林木和林地管理辦法》第六條規(guī)定：“森林、林木和林地，可以采取承包、租賃、拍賣、招標、轉(zhuǎn)讓以及法律、法規(guī)允許的其他方式進行，可以依法繼承、擔保、入股和作為合資、合作的出資或條件，也可以按本辦法規(guī)定實行再次流轉(zhuǎn)?！北景傅牧值亓鬓D(zhuǎn)屬于法律法規(guī)所允許的范圍。

2.《土地管理法》第十五條規(guī)定：“……農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的組織或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)……農(nóng)民集體所有的土地，由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第四十八條規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)由本集體經(jīng)濟組織成員組成的村民會議中三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！北景傅牧鬓D(zhuǎn)程序也是法律法規(guī)所允許的。

3.合同中“承包期內(nèi)，政府對承包山的各項優(yōu)惠及補助均由乙方享受”的約定在村民代表會議記錄中沒有記載，是訴訟中“合同部分內(nèi)容超出村民代表決議的范圍”的核心要點，但這條規(guī)定是合情合理的，因為乙方在經(jīng)營期內(nèi)有承擔義務(wù)的責任和享受政府給予優(yōu)惠政策的權(quán)利。

4.依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十條“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，合同承包款的確定是當時合同雙方意愿的共同表述。而租金相對較低是當時歷史條件所決定，合同雙方在簽約時是不可預(yù)見的，這不能成為解除合同的理由。

5.2010 年，合同雙方已經(jīng)發(fā)生矛盾。雙方約定在承包范圍內(nèi)由村集體采伐毛竹12萬斤，抵繳2011年承包款3萬元（上繳農(nóng)村醫(yī)療保險）。據(jù)調(diào)查，乙方在規(guī)定時間內(nèi)曾上繳欠款1萬元遭拒收。由于這一原因而造成拖欠承包款的現(xiàn)象，不能成為違約的理由，而且2010年村集體實際采伐毛竹重量是約定數(shù)量的幾倍。

6.《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定：“……采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案?！?009年10月，國家林業(yè)局《關(guān)于切實加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見》中有“采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)的應(yīng)當報原發(fā)包的集體經(jīng)濟組織備案”的規(guī)定，最高法適用法律問題解釋第十四條規(guī)定“承包方依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)的，發(fā)包方僅以該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同未報其備案為由，請求確認合同無效，不予支持”。所以，在合同沒有明確約定的情況下，將乙方委托他人經(jīng)營或者再次流轉(zhuǎn)而沒有經(jīng)過甲方同意作為終止合同的理由按法律法規(guī)的規(guī)定不能成立。

思索

1.正確對待山林流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題

以往的山林流轉(zhuǎn)是在“摸著石頭過河”的情況下自發(fā)產(chǎn)生的，存在某些問題是難以避免的。正是農(nóng)民群眾無畏的探索精神，才有了今天山林流轉(zhuǎn)的規(guī)范行為。我們不可以、也不能用今天的規(guī)范去衡量昨天的行為。對于群眾反映的問題，林業(yè)部門不能前怕狼后怕虎，要面對現(xiàn)實，主動介入，積極配合公、檢、法機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，查清事實、理順關(guān)系，既要維護合同的嚴肅性，又要維護群眾的切身利益，確保林地流轉(zhuǎn)的健康持續(xù)發(fā)展。

2.山林流轉(zhuǎn)的歷史遺留問題需要慎重對待，不能一刀切

林地流轉(zhuǎn)是指在不改變林地所有權(quán)和林地用途的前提下，將林地使用權(quán)按一定的程序，通過招標、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)赜梢环睫D(zhuǎn)給另一方的經(jīng)濟行為，所涉及的法律法規(guī)主要有：《合同法》、《土地管理法》、《村民組織法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》、國家林業(yè)局《關(guān)于切實加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見》、《浙江省森林管理條例》、《浙江省林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》等。

這類涉及群眾切身利益的案件，極易產(chǎn)生群訪事件，成為社會不和諧的因素。林業(yè)部門處理此類案件必須在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，按照案件的各自特點來探索解決途徑，絕不能搞一刀切。以往的山林流轉(zhuǎn)形式主要有以下幾種類型：

①合法公開類。此類合同依法簽訂，但由于受流轉(zhuǎn)時的客觀原因所限制而導(dǎo)致某些不足。解決這類問題，應(yīng)該在維護合同嚴肅性、確認合同有效的同時，在雙方充分協(xié)商的基礎(chǔ)上對合同進行適當調(diào)整。

關(guān)于山林流轉(zhuǎn)經(jīng)費。這是群眾反映最多最大的事情。林業(yè)用地與農(nóng)用地存在很大差異，林業(yè)用地投入大、生產(chǎn)周期長、見效慢、風險大，故而流轉(zhuǎn)時間長，不可知的因素多，情勢發(fā)生變更多。但解除合同應(yīng)以《經(jīng)濟合同法》第三章“經(jīng)濟合同的變更和解除……五、由于一方違約，使經(jīng)濟合同履行成為不必要”的法定條件為依據(jù)。如無違約情形，應(yīng)維護合同的嚴肅性，確認合同有效。

當然，我國農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移要經(jīng)歷一個漫長的過程，人多地少的矛盾在相當長的時期內(nèi)難以得到明顯緩解，現(xiàn)代社會的保障體制也難以在短時期內(nèi)覆蓋農(nóng)村。因此，林地在一個相當長的時期內(nèi)仍將是農(nóng)民獲取利益和維持生存保障的重要基石。為此，在尊重歷史的前提下，需兼顧農(nóng)民的切身利益，合同雙方要求同存異，顧全大局，充分協(xié)商，妥善解決。

關(guān)于山林再次流轉(zhuǎn)。林地流轉(zhuǎn)后再次流轉(zhuǎn)，但不改變原流轉(zhuǎn)合同履行義務(wù)的，應(yīng)依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十七條“……采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當報發(fā)包方備案”、國家林業(yè)局《關(guān)于切實加強集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的意見》中“……應(yīng)當報原發(fā)包的集體經(jīng)濟組織備案”的規(guī)定，確認再次流轉(zhuǎn)有效。

關(guān)于山林流轉(zhuǎn)民主議事。對于是否違反民主議事規(guī)定，則應(yīng)以《土地管理法》第十五條、《農(nóng)村土地承包法》第四十八條“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應(yīng)當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”的規(guī)定為標準來衡量，執(zhí)行上述規(guī)定程序的，應(yīng)確認合同有效。

②暗箱操作類。對借山林流轉(zhuǎn)之名，行貪污受賄之實，搞腐敗流轉(zhuǎn)和人情流轉(zhuǎn)，造成集體資產(chǎn)流失的，不論是誰，都要堅決與之解除合同，并追究相關(guān)人員的法律責任，切實維護農(nóng)民群眾的切身利益和財產(chǎn)安全，還山林流轉(zhuǎn)一個健康的氛圍。暗箱操作的主要形式有流轉(zhuǎn)標的，以及流轉(zhuǎn)事項不按《農(nóng)村土地承包法》第四十八條的規(guī)定，少數(shù)人說了算，也不張榜公布和公開招投標等等。

3.加大山林流轉(zhuǎn)的宣傳力度，營造良好的流轉(zhuǎn)氛圍

林業(yè)生產(chǎn)周期長，經(jīng)營風險大，而其“長而險”的自然特點與“短而實”的商品意識矛盾愈來愈突出。林地流轉(zhuǎn)可以“變長為短”，經(jīng)營者經(jīng)營的成果隨時可以通過市場流轉(zhuǎn)實現(xiàn)其價值是深化林業(yè)經(jīng)營體制、動員全社會力量辦林業(yè)、全民搞綠化的有效措施。此外，建立責權(quán)風險和利益統(tǒng)一的經(jīng)營體制，促進科學(xué)技術(shù)在林業(yè)上的推廣應(yīng)用，也是提高林業(yè)生產(chǎn)力的有效手段。

林地流轉(zhuǎn)既可以盤活山林資產(chǎn)，增加林農(nóng)收入，又可以以點帶面，為農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收提供新的致富途徑，同時還能拓寬就業(yè)門路，吸納社會力量，促進社會的和諧穩(wěn)定，促進林業(yè)部門管理方式和工作作風的轉(zhuǎn)變，帶動林業(yè)體制的改革。

4.積極探索山林流轉(zhuǎn)的多種模式

目前，山林流轉(zhuǎn)的主要形式有兩種。一是一次性買斷規(guī)定時期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)。這種形式的優(yōu)點在于受讓者敢于投資，開發(fā)目標明確，沒有后顧之憂。缺點是容易使群眾擔心永遠失去土地，產(chǎn)生不安定感。二是山林流轉(zhuǎn)實行年租金制（一是年租金固定不變；二是年租金逐年按一定比例增加）。年租金制的優(yōu)點在于受讓者可減輕投資壓力，群眾也能每年從山上得到一定的利益，不會有失去土地的不安全感，缺點是合同雙方都有顧慮，投資者擔心流轉(zhuǎn)時間長，難免與群眾發(fā)生摩擦而影響生產(chǎn)，群眾卻認為物價年年變動，租金一年比一年不值錢，利益得不到根本保障。所以，要積極探索多種形式的山林流轉(zhuǎn)機制，如以山林入股，使群眾與投資者形成利益共享、風險共擔的經(jīng)營機制。這種形式關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)前必須做好群眾的思想工作，加強宣傳引導(dǎo)，否則群眾容易認為“眼前沒有利益，土地被干部送掉”，從而引起社會的不和諧現(xiàn)象。

山林流轉(zhuǎn)的形式不能強求千篇一律。無論何種形式，都必須尊重市場規(guī)律，尊重群眾的選擇，尊重林權(quán)所有者的處分權(quán)。只有嚴格執(zhí)行自愿、公開、公正的原則，山林流轉(zhuǎn)才會健康持續(xù)地發(fā)展。