淺析最高院指導(dǎo)案例76號(hào)：“萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局不履行行政協(xié)議案”

趙青

摘要：司法實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)行政合同與民事合同出現(xiàn)交叉的情形，那么這兩種合同的性質(zhì)應(yīng)如何認(rèn)定，應(yīng)如何區(qū)分，本文將圍繞最高院指導(dǎo)案例76號(hào)展開(kāi)分析。

關(guān)鍵詞：行政協(xié)議;指導(dǎo)案例;復(fù)函效力

案情概要

原告萍鄉(xiāng)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱亞鵬公司）于2006年2月12日以投標(biāo)競(jìng)拍方式并以人民幣768萬(wàn)元取得了TG-0403號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)，并于2006年2月21日與被告市國(guó)土局簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》。合同約定出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀。土地使用權(quán)出讓金為每平方米331.42元，總額計(jì)人民幣768萬(wàn)元。2006年3月2日，市國(guó)土局向亞鵬公司頒發(fā)了萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)和萍國(guó)用（2006）第43751號(hào)兩本國(guó)有土地使用證，其中萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)土地證地類（用途）為工業(yè)，使用權(quán)類為出讓，使用權(quán)面積為8359平方米，萍國(guó)字（2006）第43751號(hào)土地證地類為商住綜合用地。2012年7月30日，萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局向萍鄉(xiāng)市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心作出《關(guān)于要求解釋〈關(guān)于萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠地塊的函〉》中有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函（以下簡(jiǎn)稱“復(fù)函”）中也指出TG-0403號(hào)國(guó)有土地為商住綜合用地，冷藏車間維持其功能。

原告遂于2013年3月10日向法院提起行政訴訟，要求判令被告將萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)國(guó)有土地使用證上的地類用途由“工業(yè)”更正為商住綜合用地（冷藏車間維持現(xiàn)狀）。撤銷被告“關(guān)于對(duì)市亞鵬房地產(chǎn)有限公司TG-0403號(hào)地塊有關(guān)土地用途問(wèn)題的答復(fù)”中第二項(xiàng)關(guān)于補(bǔ)交土地出讓金208.36萬(wàn)元的決定。

江西省萍鄉(xiāng)市安源區(qū)人民法院于2014年4月23日作出（2014）安行初字第6號(hào)行政判決：一、被告萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局在本判決生效之日起九十天內(nèi)對(duì)萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)國(guó)有土地使用證上的8359.1㎡的土地用途應(yīng)依法予以更正。二、撤銷被告萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局于2013年2月21日作出的《關(guān)于對(duì)市亞鵬房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司TG-0403號(hào)地塊有關(guān)土地用途的答復(fù)》中第二項(xiàng)補(bǔ)交土地出讓金208.36萬(wàn)元的決定。宣判后，萍鄉(xiāng)市國(guó)土資源局提出上訴。江西省萍鄉(xiāng)市中級(jí)人民法院于2014年8月15日作出（2014）萍行終字第10號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。

爭(zhēng)議焦點(diǎn)與裁判要點(diǎn)

我認(rèn)為本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)如下：一、TG-0403號(hào)地塊土地用途是否為商住綜合用地;二是冷藏車間維持現(xiàn)狀是保留其土地性質(zhì)還是保有其冷藏功能;三是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局所作出的《關(guān)于要求解釋〈關(guān)于萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠地塊的函〉》中有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函的法律效力問(wèn)題。

法院生效裁判認(rèn)為：行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，本案行政協(xié)議即是市國(guó)土局代表國(guó)家與亞鵬公司簽訂的國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同。行政協(xié)議強(qiáng)調(diào)誠(chéng)實(shí)信用、平等自愿，一經(jīng)簽訂，各方當(dāng)事人必須嚴(yán)格遵守，行政機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不得在約定之外附加另一方當(dāng)事人義務(wù)或單方變更解除。本案中，TG-0403號(hào)地塊出讓時(shí)對(duì)外公布的土地用途是“開(kāi)發(fā)用地為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”，出讓合同中約定為“出讓宗地的用途為商住綜合用地，冷藏車間維持現(xiàn)狀”。但市國(guó)土局與亞鵬公司就該約定的理解產(chǎn)生分歧，而萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局對(duì)原萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠復(fù)函確認(rèn)TG-0403號(hào)國(guó)有土地使用權(quán)面積23173.3平方米（含冷藏車間）的用地性質(zhì)是商住綜合用地。萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質(zhì)一致，且該解釋是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局在職權(quán)范圍內(nèi)作出的，符合法律規(guī)定和實(shí)際情況，有助于樹(shù)立誠(chéng)信政府形象，并無(wú)重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對(duì)市國(guó)土局關(guān)于土地使用性質(zhì)的判斷產(chǎn)生約束力。因此，對(duì)市國(guó)土局提出的冷藏車間占地為工業(yè)用地的主張不予支持。亞鵬公司要求市國(guó)土局對(duì)“萍國(guó)用（2006）第43750號(hào)”土地證（土地使用權(quán)面積8359.1平方米）地類更正為商住綜合用地，具有正當(dāng)理由，市國(guó)土局應(yīng)予以更正。亞鵬公司作為土地受讓方按約支付了全部?jī)r(jià)款，市國(guó)土局要求亞鵬公司如若變更土地用途則應(yīng)補(bǔ)交土地出讓金，缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，且有違誠(chéng)實(shí)信用原則。

案例評(píng)析

在上述案例中本文認(rèn)為有以下幾個(gè)問(wèn)題值得去研究，如原被告雙方之間所簽訂的合同性質(zhì)為行政合同還是民事合同？依照招投標(biāo)出讓所獲得的土地用途登記需要變更時(shí)是否應(yīng)補(bǔ)繳土地出讓金？萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局是否有權(quán)對(duì)土地用途或者性質(zhì)做出解釋以及在本案中所提及的規(guī)劃局作出的《關(guān)于要求解釋〈關(guān)于萍鄉(xiāng)市肉類聯(lián)合加工廠地塊的函〉》中有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函是否具有法律效力？原告亞鵬公司提起行政訴訟的法律依據(jù)是什么？下文筆者將針對(duì)上述幾個(gè)問(wèn)題展開(kāi)探討。

原被告雙方之間所簽訂的合同性質(zhì)

行政合同是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)，與其他行政主體或者與行政相對(duì)人之間基于意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議。行政合同具有如下特征：第一、行政合同的雙方當(dāng)事人中，至少有一方是行政主體;第二、行政合同的目的是為了實(shí)現(xiàn)特定的行政管理目標(biāo)或者為了維護(hù)社會(huì)公共利益;第三、行政合同屬于一種雙方的行政行為;第四、行政主體對(duì)于行政合同的履行、變更或解除享有優(yōu)益權(quán)。第五、行政合同雙方當(dāng)事人因履行行政合同發(fā)生的爭(zhēng)議，受行政法調(diào)整，根據(jù)行政法有關(guān)規(guī)則，通過(guò)行政法上的救濟(jì)途徑（復(fù)議、訴訟）予以解決。

行政合同與民事合同具體應(yīng)如何進(jìn)行區(qū)分？行政合同與民事合同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要包括主體標(biāo)準(zhǔn)、目的標(biāo)準(zhǔn)與行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)三種。第一、主體標(biāo)準(zhǔn)，即主體之一是否為行政機(jī)關(guān)。第二、目的標(biāo)準(zhǔn)，即簽訂合同的目的是為公共利益還是簽約主體的個(gè)體私利。行政合同的目的是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)，完成行政任務(wù)，為公共利益;而民商事合同簽訂的目的是為了合同主體的個(gè)體利益。第三、行政優(yōu)益權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，即從合同主體是否享有行政優(yōu)益權(quán)進(jìn)行判斷。換言之，在合同的簽訂、履行、解除、終止過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)是否居于主導(dǎo)地位，行政職權(quán)是否在合同履行中起主導(dǎo)作用，行政主體是否享有合同的發(fā)起權(quán)、合同履行的監(jiān)督權(quán)和指揮權(quán)、單方面變更合同權(quán)、單方面解除合同權(quán)等。在其權(quán)利義務(wù)的約定上，是否體現(xiàn)行政管理關(guān)系，是否具有不對(duì)等性。行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)，合同內(nèi)容體現(xiàn)出不平等的行政管理關(guān)系，則為行政合同，反之，則為民商事合同。上述案例中原告亞鵬公司為民事主體、被告國(guó)土局為行政主體，被告雙方之間所簽訂的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》由此可判斷為行政合同。

“復(fù)函”問(wèn)題

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五條、第十七條、第十九條，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門有權(quán)根據(jù)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)土地性質(zhì)進(jìn)行劃分和界定，根據(jù)規(guī)劃局職責(zé)也可以看到，其可以參與國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制。所以在本案中，萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局有權(quán)對(duì)土地性質(zhì)問(wèn)題做出解釋。萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局的解釋與掛牌出讓公告明確的用地性質(zhì)一致，且該解釋是萍鄉(xiāng)市規(guī)劃局在職權(quán)范圍內(nèi)作出的，符合法律規(guī)定和實(shí)際情況，有助于樹(shù)立誠(chéng)信政府形象，并無(wú)重大明顯的違法情形，具有法律效力，并對(duì)市國(guó)土局關(guān)于土地使用性質(zhì)的判斷產(chǎn)生約束力。

（三）土地出讓金問(wèn)題

根據(jù)《土地管理法》，土地性質(zhì)主要是指這其中的建設(shè)用地分類，一般在進(jìn)行土地登記時(shí)，《國(guó)有土地使用證》用途一欄中都會(huì)登記商業(yè)、住宅、工業(yè)、辦公等分類;土地出讓金指的是各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款，或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過(guò)行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款，這一部分價(jià)款并不是土地的全部?jī)r(jià)格，不同地區(qū)土地出讓金收取的比例并不一樣。土地性質(zhì)和土地出讓金有著密切的聯(lián)系。不同性質(zhì)的用地有不同的土地使用年限和土地收益。《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓的最高年限按下類用途確定：（一）居住用地七十年;（二）工業(yè)用地五十年;（三）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年;（四）商業(yè)、旅游、娛樂(lè)用地四十年;（五）綜合或者其他用地五十年?！蓖恋厥褂媚晗拗苯佑绊懼恋厥找婺昶诘拈L(zhǎng)短;另一方面，不同性質(zhì)的用地土地收益也不一樣，改變土地用途直接改變了土地的原有收益，使得國(guó)有土地收益發(fā)生改變，為了維護(hù)國(guó)家利益，就需要補(bǔ)交由于改變土地性質(zhì)，所增加土地收益的土地出讓金。本案中被告市國(guó)土局應(yīng)按照招標(biāo)公告以及規(guī)劃局“復(fù)函”為原告亞鵬公司變更土地登記，同時(shí)由于其自身的理解偏差導(dǎo)致土地用途登記錯(cuò)誤，原告不應(yīng)向其補(bǔ)交土地出讓金。

（四）原告提起訴訟的法律依據(jù)

原被告雙方所簽訂的行政合同同時(shí)也是一種行政行為，本文認(rèn)為本案中原告向法院提起行政訴訟的依據(jù)應(yīng)為《行政訴訟法》第十二條第（十一）項(xiàng)“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”。

結(jié)語(yǔ)

關(guān)于本案法院的裁判要點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)行政協(xié)議約定的條款進(jìn)行的解釋，對(duì)協(xié)議雙方具有法律約束力，人民法院經(jīng)過(guò)審查，根據(jù)實(shí)際情況，可以作為審查行政協(xié)議的依據(jù)。此案例作為最高院發(fā)布的指導(dǎo)案例為以后同類案件裁判提供了參考，能更好的實(shí)現(xiàn)司法公正，使每一個(gè)人在司法案件中感受到公平正義。