淺議行政處罰與刑罰的銜接

吉化振 李巖璐

【摘要】：行政處罰與刑罰是公法上最重要的兩種法律責(zé)任承擔(dān)方式，是我國(guó)對(duì)行為人基于其違法行為或犯罪行為而對(duì)其實(shí)施的最重要的兩種制裁措施，廣泛適用于行政執(zhí)法與司法實(shí)踐中。但在實(shí)踐中，行政處罰與刑罰的銜接不暢。行政處罰與刑罰的關(guān)系較為復(fù)雜，既相互區(qū)別又密切聯(lián)系，解決“行刑銜接”問題首先要理清二者之間的關(guān)系，再根據(jù)我國(guó)目前“行刑銜接”的現(xiàn)狀，剖析其問題之所在，然后針對(duì)其問題進(jìn)行深入的分析和探討，從立法機(jī)制，運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等方面探索出將二者有效合理銜接的行之有效的方法。

【關(guān)鍵詞】：行政處罰 刑罰 銜接

1行政處罰與刑罰的聯(lián)系與區(qū)別

1.1行政處罰與刑罰的聯(lián)系

行政處罰與刑罰作為國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)公民合法權(quán)利和管理社會(huì)的主要手段，二者有許多相似之處。行政處罰與刑罰都是國(guó)家針對(duì)行為人的違法行為或犯罪行為而對(duì)其實(shí)施的剝奪或限制某些權(quán)力的強(qiáng)制手段，二者與私法上的制裁方式有著明顯的差別，二者都屬于公法范疇。行政處罰與刑罰都是國(guó)家對(duì)行為人的違法行為或犯罪行為所做的否定性評(píng)價(jià)，都是由代表國(guó)家的法定機(jī)關(guān)以國(guó)家的名義所做出的，都有國(guó)家強(qiáng)制力保障其具體實(shí)施和執(zhí)行，且二者的處罰方式也有相似之處，都有財(cái)產(chǎn)罰和自由罰。

1.2行政處罰與刑罰的區(qū)別

1.2.1行政處罰與刑罰所適用的對(duì)象不同

行政處罰的適用對(duì)象是違反了法律、法規(guī)和規(guī)章的禁止性規(guī)定，但是其情節(jié)輕微，社會(huì)危害性不大，尚不足以用刑法來調(diào)整的一般違法行為。而刑罰適用的對(duì)象則是行為人的行為已經(jīng)超出了一般法律的調(diào)整范圍，社會(huì)危害性極大，只能依靠刑法來調(diào)整，依法承擔(dān)刑事責(zé)任的犯罪行為。違法行為相較與犯罪行為，其社會(huì)危害程度，法益侵害程度，情節(jié)嚴(yán)重程度都是量和質(zhì)的區(qū)別。

1.2.2作出行政處罰和刑法所適用的依據(jù)不同

行政主體做出行政處罰時(shí)的依據(jù)非常廣泛，包括全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、設(shè)區(qū)的市以上的權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院所屬各部各委員會(huì)制定的行政規(guī)章和設(shè)區(qū)的市以上人民政府制定的行政規(guī)章等；而刑罰由于其處罰手段最為嚴(yán)厲，最嚴(yán)重的后果是剝奪行為人的生命，所以刑罰的適用需要更加的嚴(yán)格，刑罰的適用依據(jù)只能是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。

1.2.3 行政處罰與刑罰實(shí)施的主體不同

具體來說，監(jiān)獄負(fù)責(zé)實(shí)施執(zhí)行有期徒刑無期徒刑和死刑，拘役或者是被交付執(zhí)行前剩余時(shí)間不到三個(gè)月的由看守所代為執(zhí)行，管制和緩刑交由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行， 罰金和沒收財(cái)產(chǎn)則有法院執(zhí)行實(shí)施。

1.2.4行政處罰與刑罰的種類不同

行政處罰可以由法律、法規(guī)和規(guī)章來設(shè)定，其形式也有很多種，主要包括財(cái)產(chǎn)罰，自由罰和能力罰和申戒罰幾種形式。

而刑罰作為國(guó)家對(duì)犯罪人施加的最為嚴(yán)厲的一種制裁措施，最嚴(yán)重的甚至剝奪人的生命，所以刑罰只能由全國(guó)人大以法律的形式加以規(guī)定。主要包括自由罰和財(cái)產(chǎn)罰。

雖然行政處罰中也有限制人身自由的處罰種類，但是行政處罰畢竟針對(duì)的是輕微違法行為，所以自由罰的種類只有行政拘留，而且其最多不超過15天，在治安管理處罰中并罰也不得超過20天，雖然行政處罰中也規(guī)定了自由罰和財(cái)產(chǎn)罰，但是其在懲罰的內(nèi)容和程度上是無法與刑事處罰相比并論的。

2我國(guó)行政處罰與刑罰銜接存在的問題

2.1“行刑銜接”立法體系不完善

目前，除了《行政處罰法》對(duì)“行刑銜接”問題做了些許原則性的規(guī)定外，我國(guó)還未出現(xiàn)一部較為為全面規(guī)定“行刑銜接”問題的實(shí)體法律，大多數(shù)“行刑銜接”的操作問題都集中規(guī)定在了行政法規(guī)和其他的一些法律文件之中，這未嘗不是我國(guó)立法的一大缺憾。并且這些文件中原則性的規(guī)定較多，缺乏具體的可操作性。

2.2“以罰代刑”現(xiàn)象嚴(yán)重

“以罰代刑”是指行政主體在行政管理和行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)行為人的違法事實(shí)有違反刑法的可能性，本應(yīng)依法向司法機(jī)關(guān)移送處理卻故意不移送，僅對(duì)行為人進(jìn)行行政處罰就草草結(jié)案，這種現(xiàn)象在我國(guó)非常普遍，尤其是在環(huán)境保護(hù)、稅收征收、食品藥品管理和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域尤為嚴(yán)重。

2.3缺乏有效監(jiān)督

在行政處罰與刑罰的銜接過程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，從發(fā)現(xiàn)行為人有違法行為到對(duì)其進(jìn)行行政處罰再到移送司法機(jī)關(guān)的過程中，這一切都是由行政機(jī)關(guān)來完成的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的隨意性較大，對(duì)其缺乏有效的監(jiān)督。雖然檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律賦予檢察院在刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟中監(jiān)督法律的實(shí)施，但檢察院對(duì)“行刑銜接”的監(jiān)督卻十分有限，目前立法中并沒有做出檢察院在行政執(zhí)法過程進(jìn)行監(jiān)督的具體相關(guān)規(guī)定。

3“行刑銜接”的完善途徑

3.1完善“行刑銜接”的立法體系

為了建立科學(xué)有效的銜接機(jī)制，必須從源頭治理，從源頭上完善“行刑銜接”的立法機(jī)制。對(duì)此，我們可以借鑒域外的有益經(jīng)驗(yàn)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)行政處罰與刑罰銜接工作專門制定一部法律，統(tǒng)一規(guī)定“行刑銜接”的具體流程，運(yùn)行機(jī)制和相關(guān)職能部門的法律責(zé)任等一些具有可操作性的具體措施，使“行刑銜接”的工作有法可依。

3.2完善“行刑銜接”的銜接機(jī)制

實(shí)踐中造成“行刑銜接”的混亂現(xiàn)象與沒有專門的部門和專門的人員負(fù)責(zé)處理銜接工作有很大關(guān)系，因此，可以設(shè)立專門處理“行刑銜接”工作的具體工作部門和安排相應(yīng)的工作人員，這對(duì)于“行刑銜接”工作的順利進(jìn)行無疑是大有裨益。

此外，提高行政執(zhí)法人員的法律思維和相關(guān)的法律知識(shí)，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)也是應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮的，因?yàn)樾姓?zhí)法人員是“行刑銜接”工作的關(guān)鍵，是行政違法行為還是犯罪行為，是否需要移交司法機(jī)關(guān)處理，這些都需要行政執(zhí)法人員的專業(yè)判斷來完成。

3，3加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)“行刑銜接”的監(jiān)督

如前文所述，由于檢察院受到“行刑銜接”工作時(shí)的監(jiān)督范圍的限制，導(dǎo)致檢察院在面對(duì)“行刑銜接”工作時(shí)很難發(fā)揮其應(yīng)有的作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用，因此，解決這一問題的關(guān)鍵是要擴(kuò)大檢察院的監(jiān)督范圍，通過立法途徑使檢察院的監(jiān)督范圍擴(kuò)大到行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)中，只有切切實(shí)實(shí)確定檢察院在行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)，檢察院才能依法履行其職責(zé)，才能在“行刑銜接”發(fā)揮其應(yīng)有的作用，保障銜接工作順利實(shí)施。