中國省級行政區(qū)劃改革初探

吳君

摘 要：當前，隨著中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，省級行政區(qū)劃的某些不合理性嚴重的阻礙了地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙了經(jīng)濟一體化的進程，為了使省級行政區(qū)劃能更好的為中國經(jīng)濟的發(fā)展服務，本文通過對中國行政區(qū)劃的現(xiàn)狀及存在的問題進行了研究，探討中國行政區(qū)劃的改革策略。

關鍵詞：省級行政區(qū)劃; 行政區(qū); 經(jīng)濟區(qū); 直轄市

正文

中國省級行政區(qū)劃是指中國政府根據(jù)行政管理和建設、治理的需要，遵循有關法律規(guī)定對本國領土的一級劃分。

但是，當前中國省級行政區(qū)劃確實存在一些問題

一、省區(qū)范圍偏大，導致行政管理層次繁多，加劇了行政機構(gòu)的臃腫狀況。

我國現(xiàn)有34個省級行政單位，除了香港和澳門兩個特別行政區(qū)以外，有23個省，5自治區(qū)，4直轄市，平均每個行政區(qū)的面積為309 677平方公里，相當于美國州面積的1.69倍;平均每個省級行政區(qū)的人口為4000萬，相當于美國州平均人口的7.8倍。中國省級政區(qū)的規(guī)模相當于一個中等規(guī)模的國家。中國幾乎每個省的面積和人口都比歐洲一個國家要大，中央政府的統(tǒng)一控制無論如何也會放寬。省區(qū)規(guī)模過大不利于加強中央政府的宏觀調(diào)控和集中統(tǒng)一領導，不利于國家的長治久安。同時，省區(qū)規(guī)模過大，導致省與縣之間增加了一級中間層次——地級，使行政機構(gòu)增加，從而不利于上下通達，助長官僚主義，不利于建立靈活高效的行政管理體系。

二、省級政區(qū)大小過于懸殊，層次混亂，不利于統(tǒng)一行政管理

中國省級政區(qū)的面積，人口規(guī)模相差太大，面積最大的新疆唯吾爾自治區(qū)達160萬平方公里，而上海市面積僅為6340平方公里;在重慶沒有直轄之前，人口最多的四川省達10998萬人，而最少的西藏自治區(qū)僅228萬人。懸殊的省區(qū)規(guī)模，必然導致行政管理層次的參差不齊，層次比較混亂，這對建立國家統(tǒng)一的行政管理帶來諸多的不便，同時也大大的增加了編制，助長了官僚作風。

三、省級行政區(qū)域邊界犬牙交錯，破壞了自然經(jīng)濟區(qū)域的完整性

省級行政區(qū)域邊界犬牙交錯，破壞了自然經(jīng)濟區(qū)域的完整性，不利于省內(nèi)的商品流通和加強省內(nèi)的行政管理;容易引起行政區(qū)域的邊界糾紛。這是歷史上封建王朝為防止軍閥割據(jù)而人為的將一個完整的自然地域單元進行分割而形成的。同時，由于一些犬牙交錯的省界打破了完整的自然地域單元，使許多省區(qū)邊界線不清，引起邊界爭議。在改革開放以來，省級邊界爭奪資源的糾紛愈演愈烈，嚴重影響了國家的安定團結(jié)。

四、省區(qū)名稱混亂，層次不清

省區(qū)名稱混亂，專名同名、同音、近音較多，通名概念含混，層次不清。如吉林省與吉林市專名同名，新疆維吾爾自治區(qū)與山西省新絳縣同音等。特別是政區(qū)通名概念的含混帶來許多問題。如“區(qū)”有自治區(qū)、市轄區(qū)、區(qū)公所、特區(qū)、林區(qū)、工農(nóng)區(qū)等，“市”有直轄市、地級市、縣級市、計劃單列市等等，往往給社會生活、經(jīng)濟發(fā)展、軍事政治、通訊郵電等等帶來許多不便，并造成許多麻煩。

以上的分析，可以充分說明，中國省級政區(qū)體制還存在許多問題與矛盾，需要進行改革。但我認為這種分析還停留在就行政區(qū)論行政區(qū)的表面文章上，還沒有從加強政權(quán)建設，有利于處理好中央與地方的政治經(jīng)濟關系的高度進行深層次的分析。因此以下兩點的分析更為重要。

五、行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)范圍不吻合

從行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)關系的深層次來看，現(xiàn)在的省域劃分不盡合理，在一定程度上分割了完整的經(jīng)濟區(qū)域。在我國特定的政治經(jīng)濟體制環(huán)境下，我國現(xiàn)行的區(qū)域經(jīng)濟實際上是表現(xiàn)為十分突出的“行政區(qū)經(jīng)濟”特征。在計劃經(jīng)濟體制下，地方經(jīng)濟活動是以縱向為主，即按行政區(qū)組織經(jīng)濟活動。加之各省都要建立獨立自主的國民經(jīng)濟體系。使我國本來有限的資源其宏觀配置效益大大降低。

如何對中國省級行政區(qū)劃進行改革，本人認為有以下幾點建議：

一、減少層級

減少層級是迄今討論中國政區(qū)改革的方向問題中，不同學科、各種觀點所取得的共識。這里我將從管理學尤其是國民經(jīng)濟的管理角度，進一步闡述我的觀點。按照管理學原理，采用擴大管理幅度和減少管理層次的形式可構(gòu)成“平式”或“橫式”的組織結(jié)構(gòu);而采用縮小管理跨度和增加管理級數(shù)的方式，則形成“高式”或“直式”的結(jié)構(gòu)。不難看出，我國的行政區(qū)劃屬于后一種，而美國等絕大多數(shù)國家實行的屬于前一類。在我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，從有利于國民經(jīng)濟管理的意義來看，適當?shù)臏p少現(xiàn)有的行政區(qū)劃層次是非常必要的，理應成為我國省級行政區(qū)劃改革一個帶有方向性的基本思路。

二、省區(qū)劃小

“省”作為我國一級地方政區(qū)，已有700多年的歷史。我國目前除了四個直轄市和香港、澳門兩個特別行政區(qū)外共有28個省與自治區(qū)。平均每個省區(qū)管轄市縣80個，占地面積35.4萬平方公里，人口4000多萬（不包括臺灣省在內(nèi)），省區(qū)范圍過大，管理縣市過多。早在30～40年代就有眾多學者和政府官員提出過改革省區(qū)的建議，大多數(shù)學者主張全國一級政區(qū)劃分為60個左右，但在當時社會政治背景下，政區(qū)改革的設想只是紙上談兵，難以付諸實施。改革開放以后，隨著我國政區(qū)改革研究的逐步開展，省區(qū)劃小問題又一度為人們所重視。首先，從歷史角度分析，始于元朝的省制在當時為了滿足中央集權(quán)統(tǒng)治和防止軍閥割據(jù)的需要，省界的劃分人為的突破了“山川形便”，割裂了經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)部的客觀經(jīng)濟聯(lián)系。以后各代不僅沒有改變反而加劇了這種狀況，嚴重影響了經(jīng)濟的發(fā)展。目前我國省區(qū)范圍過大和所管市縣過多，嚴重的影響了這種新體制的實施，如果省區(qū)適當?shù)膭澬t可以解決這個矛盾。

三、規(guī)范通名

中國政區(qū)的通名與專名都存在許多需要研究的問題。從省級政區(qū)來看，主要是通名的規(guī)范問題?！笆　弊鳛橐患壵^(qū)的通名從元朝至今已沿用700多年，不僅被人們普遍接受，而且在國際上也是比較規(guī)范的，因而沒有必要再行更改。問題是“區(qū)”和“市”用于不同層次的行政區(qū)，造成混亂，也不科學，在實際工作中使用很不方便，造成很多麻煩。我就多次聽到某些自治區(qū)的領導出國訪問或引進外資時，往往被對方誤解為省以下的行政單位領導，造成尷尬的局面?！笆小蓖瑯尤绱耍捎谥袊鴮嵭惺泄芸h體制，而縣級市又多實行整縣改市模式，因而中國的市已具有雙重含義，即“設市”與“城市”，前者是行政區(qū)劃的概念，后者是真正的城市概念。

四、增加直轄市

本人認為，增設直轄市，提高部分特大城市的行政地位，有利于跨省區(qū)經(jīng)濟中心的形成和發(fā)展，對于按經(jīng)濟區(qū)組織經(jīng)濟活動，促進各地區(qū)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與發(fā)展有重要的戰(zhàn)略意義。從政治角度考慮，由于直轄市的政治地位要高于一般省區(qū)，適當增設直轄市，充分發(fā)揮直轄市的政治地位和政治影響，對于鞏固中央的統(tǒng)一領導，實行人民民主專政，加強中央政權(quán)建設也是十分有利的。同時，把增設直轄市與省區(qū)劃小結(jié)合起來考慮，在未來中國一級政區(qū)增加后，直轄市跨省區(qū)的經(jīng)濟作用就更大了。

結(jié)論

本文得出以下結(jié)論：1、在增設直轄市和減少中國行政區(qū)劃層級及適當縮小省區(qū)范圍的基礎上，依據(jù)生產(chǎn)力的合理布局、自然資源的整體優(yōu)化等有利于社會經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟一體化的經(jīng)濟原則，將現(xiàn)有部分不合理的省區(qū)做合理的調(diào)整和適當?shù)膭澬∈钱攧罩薄?、增設直轄市數(shù)目，最好是四個，即東北的大連、華中的武漢、華南的廣州、西北的西安。其中大連設為直轄市的條件較成熟，可先行設為直轄市。

參考文獻：

[1]鄧小輝， 李雪芬. 省級行政區(qū)劃改革初探[J]. 吉林省教育學院學報（上旬）， 2013.