淺析零星濫占林地的危害及對(duì)策

秦魛亞 張成銀 裴丹

摘 ? 要：以林業(yè)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，規(guī)范征占用林地行為，穩(wěn)定林區(qū)社會(huì)秩序和生產(chǎn)秩序，打擊查處零星濫占使用林地違法活動(dòng)，在工作實(shí)踐中對(duì)零星濫占林地危害提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：零星濫占林地;危害;對(duì)策

1 ? 零星濫占使用林地的成因分析及危害

1.1 ? 地理區(qū)位的復(fù)雜性

寧陜縣位于秦嶺中段南麓，林地管轄區(qū)域部分相互穿插，拐點(diǎn)多、地面廣、戰(zhàn)線長(zhǎng)，還有未定林界等原因，使縣里林區(qū)地理環(huán)境十分復(fù)雜，查詢管理權(quán)限要報(bào)請(qǐng)縣級(jí)以上人民政府，召集相關(guān)林權(quán)單位和經(jīng)營(yíng)業(yè)主進(jìn)行管轄權(quán)協(xié)調(diào)。少數(shù)零星濫占使用林地的行為人，利用這種管轄權(quán)協(xié)調(diào)時(shí)間差，貽誤調(diào)查取證的有利時(shí)機(jī)，留有余地乘機(jī)脫逃，被破壞的林地植被無法修復(fù)，林地慢慢被蠶食，破壞面積天天在增長(zhǎng)，危害逐步在擴(kuò)大，嚴(yán)重影響了林區(qū)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，同時(shí)給林地管理帶來一定的難度。

1.2 ? 林地管理單位的多元性

在林地管理多元化狀態(tài)下，給違法人員開了方便之門，有少數(shù)干部做老好人、對(duì)違法行為視而不見，更有甚者在利益驅(qū)使下直接或間接參與零星濫占使用林地活動(dòng)，違規(guī)經(jīng)營(yíng)采石場(chǎng)、礦藏探采活動(dòng)，該管的不管，該處理的未得到及時(shí)的處理，個(gè)案引發(fā)上訪事件，招來不少新聞媒體的大肆宣傳報(bào)道，激化林地管理與被管理之間的矛盾。

1.3 ? 使用林地的管理與優(yōu)惠政策的保護(hù)性

隨著寧陜縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，由政府在西洽會(huì)上招商引資的項(xiàng)目，受到優(yōu)惠政策的保護(hù)，征占用林地手續(xù)由經(jīng)營(yíng)業(yè)主辦理，但在使用林地過程中超面積的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。少數(shù)經(jīng)營(yíng)業(yè)主鉆優(yōu)惠政策的空子，零星濫占林地，少辦證多占地，不辦證也亂用。由于工程項(xiàng)目地點(diǎn)分散，監(jiān)督檢查人員不熟悉情況，經(jīng)營(yíng)業(yè)主很容易蒙混過關(guān)，其結(jié)果是林地被濫占，植被恢復(fù)費(fèi)白白流失，國(guó)家蒙受重大經(jīng)濟(jì)損失。

2 ? 林業(yè)執(zhí)法力度小、處罰難

依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成大量毀壞的，依照《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰;非法占用耕地“造成耕地大量損壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)戶3 333 m2以上或者基本農(nóng)田以外的耕地6 667 m2以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。類推濫占林地面積不超過6 667 m2，零星濫占林地不夠立案標(biāo)準(zhǔn)，不追究刑事責(zé)任，接受林業(yè)行政處罰10元/m2，對(duì)零星蠶食林地這類行政案件處罰力度小，濫占林地的行為人不以為然，反而給辦案人員帶來棘手的問題。在山大人稀的林區(qū)人為活動(dòng)頻繁，存在諸多不安全的隱患，容易引發(fā)森林火災(zāi)和獵殺野生動(dòng)物等事件。

3 ? 應(yīng)對(duì)零星濫占林地的措施

3.1 ? 使用林地的監(jiān)管措施

提高全民愛林護(hù)林的法律意識(shí)。林業(yè)行政執(zhí)法部門對(duì)零星濫占林地的行為，抓防范治源頭，標(biāo)本兼治，抓打擊不手軟，創(chuàng)造和諧社會(huì)。林地管護(hù)區(qū)野外巡護(hù)監(jiān)管措施落實(shí)到網(wǎng)格化護(hù)林員。

3.2 ? 護(hù)林員巡護(hù)監(jiān)管措施

寧陜縣按照“縣管、鎮(zhèn)聘、村用”的原則選聘護(hù)林員，由天保工程、生態(tài)護(hù)林員組成護(hù)林隊(duì)伍，發(fā)現(xiàn)亂砍濫伐、偷拉盜運(yùn)、毀林開墾、亂占林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物等違法行為，進(jìn)行堅(jiān)決制止;發(fā)現(xiàn)森林火警、火災(zāi)、林區(qū)違章用火、火災(zāi)隱患和病蟲害，采取有力的處理措施，并及時(shí)上報(bào)。

3.3 ? 打擊林業(yè)涉黑惡措施

實(shí)施“打黑破傘”行動(dòng)，對(duì)林業(yè)涉黑惡行為并多次參與濫占林地且屢教不改的從嚴(yán)查處，對(duì)違法人員不夠追究刑事責(zé)任的，對(duì)其處以林業(yè)最高限額罰款，絕不姑息遷就，做到打擊一個(gè)震懾一方，才能有力地維護(hù)林區(qū)社會(huì)生產(chǎn)秩序。

4 ? 對(duì)零星濫占林地行為的規(guī)范管理

4.1 ? 規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

寧陜縣林區(qū)地大物博、山高人稀，零星濫占林地行為大多發(fā)生在邊遠(yuǎn)山區(qū)和比較隱蔽的地方，規(guī)范管理根源在基層，責(zé)任在部門，政企不分，程序不規(guī)范，出現(xiàn)多元化局面。由縣林業(yè)局統(tǒng)籌安排，規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，明確分工，做到使用林地前有設(shè)計(jì)，使用過程中有監(jiān)督，后期植被恢復(fù)有驗(yàn)收。

4.2 ? 規(guī)范管理使用林地程序

在申請(qǐng)使用林地前規(guī)范管理程序，經(jīng)營(yíng)業(yè)主應(yīng)提供以下證明材料：有效的工程項(xiàng)目審批文件、建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)報(bào)告、擬使用林地計(jì)劃書、使用林地申請(qǐng)書、使用林地性質(zhì)、使用林地林木補(bǔ)償協(xié)議書、林地權(quán)屬無爭(zhēng)議的證明等，從源頭上杜絕使用林地程序不合法的隱患。

4.3 ? 規(guī)范管理林區(qū)護(hù)林員

林區(qū)護(hù)林員生活生產(chǎn)在山區(qū)第一線，要充分發(fā)揮村組護(hù)林員的作用，對(duì)管護(hù)轄區(qū)林地情況特別熟悉，在巡山過程中對(duì)管護(hù)區(qū)內(nèi)零星濫占林地行為進(jìn)行勸阻制止，并電話報(bào)告縣林業(yè)局負(fù)責(zé)人或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人。

5 ? 對(duì)策建議

對(duì)零星濫占、亂挖林地行為，在完善公益訴訟實(shí)體法的基礎(chǔ)上，細(xì)化配套的程序法，使行為人真正意識(shí)到零星濫占、亂挖林地的治理投入比行政罰款高數(shù)倍，打破那些以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為理由的借口，避免“要建設(shè)就有破壞、先發(fā)展再保護(hù)”，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，長(zhǎng)期在這樣的社會(huì)環(huán)境中，零星濫占、亂挖林地行為就不是偶然而是必然現(xiàn)象了。筆者認(rèn)為，針對(duì)零星濫占、亂挖林地案件的特殊性，對(duì)于行為人的民事責(zé)任應(yīng)加大處罰力度，擴(kuò)大救濟(jì)范圍，救濟(jì)方法也包括勒令行為人停產(chǎn)整頓、禁止生產(chǎn)，提供林地破壞清單，詳細(xì)報(bào)告損失程度，經(jīng)核查核實(shí)后確定處理形式，以此杜絕違法成本低于守法成本而造成的惡果。

（收稿日期：2019-11-04）