論勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法的柔性化發(fā)展

摘 要：長期以來，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)制在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域發(fā)揮著良好的社會(huì)治理功能。從勞動(dòng)保障監(jiān)管案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可看出，責(zé)令改正作為一種重要手段，已成為大部分勞動(dòng)監(jiān)察案件行政處理的重要法律途徑。面對(duì)當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系的新形勢(shì)，責(zé)令改正的自身靈活性和有效性，讓其成為勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)制創(chuàng)新的突破口。

關(guān)鍵詞：柔性執(zhí)法、責(zé)令改正、勞動(dòng)保障監(jiān)察

一、責(zé)令改正的法律性質(zhì)

責(zé)令改正作為責(zé)令性行政行為的一種，是我國行政主體經(jīng)常使用的執(zhí)法手段，用于履行公共管理職能，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)。

關(guān)于勞動(dòng)保障監(jiān)察中責(zé)令改正是否必須針對(duì)違法行為，筆者認(rèn)為，在理論層面，責(zé)令改正本身就包含著“改正”的意味，即把錯(cuò)誤的結(jié)果改為正確的結(jié)果，而最終結(jié)果的正確性一般是由法律確定的。

在實(shí)踐層面，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)做出的責(zé)令改正決定也應(yīng)該集中于用人單位在法律法規(guī)規(guī)章等法律層面的錯(cuò)誤，而非在社會(huì)責(zé)任、行業(yè)道德等方面的錯(cuò)誤。一方面由于責(zé)令改正作為一種具體的行政行為，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)在做出時(shí)應(yīng)該做到有法可依，有章可循，不應(yīng)對(duì)責(zé)令改正的適用范圍進(jìn)行無法律依據(jù)的擴(kuò)大。另一方面，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)，尤其是基層勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍，本身就存在人員不足、力量單薄等缺陷，實(shí)際上難以兼顧勞動(dòng)違法行為以外的企業(yè)行為。因此，責(zé)令改正僅適用于違法行為。

二、責(zé)令改正在勞動(dòng)保障監(jiān)察案件行政處理中的現(xiàn)狀

目前，各級(jí)勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的規(guī)定依職權(quán)，對(duì)用人單位執(zhí)行勞動(dòng)法律的情況進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)勞動(dòng)違法行為進(jìn)行處理。其中，責(zé)令改正已成為勞動(dòng)保障監(jiān)察部門履行法定勞動(dòng)行政執(zhí)法職責(zé)的一種重要手段。

根據(jù)人力資源與社會(huì)保障部與國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)現(xiàn)實(shí)，近年來勞動(dòng)監(jiān)察案件的行政處理情況具有如下特點(diǎn) ：如表1-1顯示，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)行政處理的案件數(shù)量自2010年至2015年保持平穩(wěn)，并有小幅下降，分別是38.3萬、37.9萬、41.1萬、41.8萬、40.6萬、38.8萬，與近年勞動(dòng)爭議案件呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢(shì)形成較大的反差，表明勞動(dòng)保障監(jiān)察的力度和作用并未隨著勞動(dòng)關(guān)系形勢(shì)嚴(yán)峻而有所加強(qiáng)。

與決定、警告、罰款以及其他行政處罰決定，責(zé)令限期改正分別占勞動(dòng)監(jiān)察案件行政處理結(jié)案數(shù)的61.10%（2010）、65.06%（2011）、64.06%（2012）、62.69%（2013）、57.97%（2014）、55.8%（2015）、54.92%（2016），連續(xù)六年占比達(dá)到一半以上。相反，行政處罰在處理中所占比例較低，分別為0.6%（2010）、0.6%（2011）、0.5%（2012）、0.5%（2013）、0.4%（2014）、0.3%（2015），且行政處罰主要以警告和罰款為主。

綜上，2010年至2016年間，責(zé)令限期改正和責(zé)令改正占據(jù)著勞動(dòng)監(jiān)察結(jié)案數(shù)量的大多數(shù)。此外，行政處理決定結(jié)案數(shù)占比是唯一呈現(xiàn)數(shù)據(jù)波動(dòng)的行政處理，2015年在整體結(jié)案數(shù)以及其他行政處理結(jié)案數(shù)呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)下，在數(shù)量上較2014年有所增長，這一定程度上說明了勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)的行政處理手段的柔性化、靈活化傾向，應(yīng)該值得我們關(guān)注。

三、責(zé)令改正為我國勞動(dòng)保障監(jiān)察柔性化的重要突破口

從圖1-2 能看出，在所有勞動(dòng)監(jiān)察案件行政處理手段中，隨著案件總量的逐年下降，無論是責(zé)令限期改正還是行政處罰決定的結(jié)案數(shù)均呈現(xiàn)占比逐年下降的趨勢(shì)。與此形成鮮明對(duì)比的是，勞動(dòng)人事爭議仲裁結(jié)案件數(shù)從2012年至2016年呈現(xiàn)波動(dòng)上漲的趨勢(shì)，分別從36151件遞增至37977件，這說明用人單位與勞動(dòng)者之間的利益矛盾和糾紛并未減少。而責(zé)令限期改正和行政處罰決定的前提是用人單位做出勞動(dòng)違法行為，兩者占比和數(shù)量的下降，說明了勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)于勞動(dòng)違法行為的監(jiān)管力度逐年減弱。

表面上，這是由于勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)作為勞動(dòng)法律的監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其執(zhí)法手段較少且力度不強(qiáng)，執(zhí)法人員數(shù)量和能力也無法滿足實(shí)際需要，使用人單位的用工行為難以受到有效的監(jiān)督。筆者在浙江省杭州市、紹興市、寧波市等地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，許多基層勞動(dòng)人事爭議仲裁員存在“三位一體”現(xiàn)象，即勞動(dòng)保障監(jiān)察員、勞動(dòng)糾紛調(diào)解員、兼職仲裁員三員合一。 雖然這解決了勞動(dòng)保障監(jiān)察員“地點(diǎn)流動(dòng)、人員不定、頻率不高”的發(fā)展困境 ，但實(shí)質(zhì)上暴露出當(dāng)前勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍人員配置的嚴(yán)重不足。

事實(shí)上，勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)如果一再“讓步”于企業(yè)利益，對(duì)勞動(dòng)違法行為消極的不作為，將逐漸喪失維護(hù)勞動(dòng)法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)和糾正違法行為的這一核心價(jià)值，這將導(dǎo)致該制度產(chǎn)生根本性的破壞，名存實(shí)亡。因此，勞動(dòng)保障監(jiān)察面對(duì)當(dāng)前勞動(dòng)關(guān)系的“達(dá)摩克利斯之劍”，既要從制度層面考慮到用人單位的生存問題，以避免過度、過重的監(jiān)管，又要保障勞動(dòng)法律法規(guī)的落實(shí)，保護(hù)勞動(dòng)者的基本權(quán)利，這說明我國勞動(dòng)保障監(jiān)察體制在監(jiān)管模式上的創(chuàng)新勢(shì)在必行。

事實(shí)上，勞動(dòng)保障監(jiān)察的有效化與靈活化是該體制創(chuàng)新的關(guān)鍵，而責(zé)令改正行政行為符合這一趨勢(shì)，是其重要的突破口。一方面，責(zé)令改正與行政處罰均可對(duì)于用人單位勞動(dòng)違法行為起到監(jiān)督、糾錯(cuò)的作用。另一方面，正如前文所述，在數(shù)量層面，責(zé)令限期改正和責(zé)令改正的結(jié)案數(shù)量占據(jù)結(jié)案數(shù)的半壁江山，這保證了責(zé)令改正作為制度創(chuàng)新的可行性，避免“推倒從來”、大刀闊斧式的改革。更為重要的是，責(zé)令改正并未對(duì)做出勞動(dòng)違法行為的用人單位苛責(zé)新的法律義務(wù)即“絕對(duì)懲罰性”。勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)在直接、有效的進(jìn)行糾錯(cuò)的同時(shí)，通過自由裁量選用責(zé)令改正的具體方式，決定合理的改正期限，符合靈活化、柔性化發(fā)展的需求。

參考文獻(xiàn)：

1.參見胡建淼、吳恩玉：《行政主體責(zé)令承擔(dān)民事責(zé)任的法律屬性》，載《中國法學(xué)》，2009年1期。

2.葉曉川：《“責(zé)令改正”的規(guī)范性研究》，載《河北法學(xué)》，2017年第8期。

3.數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司，人力資源和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司：《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2018年02月20日。

4.劉依桐：《“責(zé)令改正”及其相關(guān)行政決定的性質(zhì)認(rèn)定》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2017年S2期

5. 數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司，人力資源和社會(huì)保障部規(guī)劃財(cái)務(wù)司：《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2018年02月20日。

6. 取自2018年7月11日-14日調(diào)研團(tuán)赴浙江省勞動(dòng)法庭的訪談?dòng)涗洝?/p>

7. 鄭佳、范哲敏：《杭州首家常態(tài)化勞動(dòng)人事爭議仲裁派出庭運(yùn)行半年成效顯著》，新華網(wǎng)：http：//news.hexun.com/2015-01-15/172416075.html，訪問時(shí)間：2018年8月10日。

作者簡介：

陳成（1989—），男，廣東深圳人，博士，中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院法學(xué)院講師，研究方向：行政法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)、社會(huì)保障法學(xué).

基金項(xiàng)目：本文為中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院院級(jí)科研項(xiàng)目（青年學(xué)術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目）《勞動(dòng)保障監(jiān)察中責(zé)令改正的法律問題研究》階段性成果.