基于都市再生政策的日本軌道交通樞紐地區(qū)再開發(fā)

摘 要：隨著軌道交通建設(shè)的迅猛發(fā)展，軌道交通樞紐地區(qū)的綜合開發(fā)，尤其是結(jié)合舊城更新的樞紐周邊再開發(fā)已越來越受到關(guān)注。但真正落地的項目屈指可數(shù)，真正意義上的軌道交通樞紐與周邊地區(qū)的一體化再開發(fā)建設(shè)仍步履維艱。鄰國日本的軌道交通樞紐地區(qū)再開發(fā)，在其都市再生政策的支持和引導(dǎo)下，取得了顯著的社會經(jīng)濟效益，激發(fā)了樞紐地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ⒊蔀閹赢數(shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要引擎。本文通過對日本都市再生政策的系統(tǒng)介紹及東京澀谷站周邊地區(qū)再開發(fā)項目的剖析，希望能對我國軌道交通樞紐地區(qū)的再開發(fā)建設(shè)提供有益的借鑒。

關(guān)鍵詞：都市再生;軌道交通樞紐地區(qū);再開發(fā)

近十年來，國務(wù)院及相關(guān)政府職能部門相繼出臺系列指導(dǎo)意見，鼓勵、支持與大力推進軌道交通樞紐地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，指導(dǎo)樞紐地區(qū)開發(fā)往綜合化、立體化的集約方向發(fā)展。然而，盡管若干大城市都提出了宏偉的規(guī)劃愿景，但落地建成的集約化樞紐地區(qū)再開發(fā)項目屈指可數(shù)，真正意義上的軌道交通樞紐與周邊地區(qū)的一體化開發(fā)建設(shè)仍步履維艱。在政策導(dǎo)向和實際建設(shè)需求的雙重背景下，本文通過對日本都市再生政策的系統(tǒng)介紹及東京澀谷站周邊地區(qū)再開發(fā)項目的剖析，希望能對我國軌道交通樞紐地區(qū)①的再開發(fā)建設(shè)提供有益的借鑒。

一、日本的都市再生政策

早在2001年，面對經(jīng)濟衰退，日本政府提出了提高城市魅力和國際競爭力的“都市再生政策”，從環(huán)境、防災(zāi)、國際化等觀點出發(fā)，推進21世紀新型都市再生計劃，在國家層面成立了都市再生本部，指導(dǎo)全國范圍的都市再生[1]。為此，日本出臺了系列法律、法規(guī)和政策文件，主要包括《都市再生特別措施法》、《都市再生特別措施法施行令》、《都市再生特別措施法施行規(guī)則》、《都市再生基本方針》、《都市再生緊急整備地區(qū)已指定地區(qū)的再評估手冊》等。作為核心的法律文件，《都市再生特別措施法》規(guī)定了都市再生本部的機構(gòu)設(shè)置、都市再生基本方針、都市再生緊急整備地區(qū)特別措施、都市再生整備規(guī)劃的特別措施、有關(guān)布局合理化規(guī)劃的特別措施、市町村都市再生協(xié)議會，以及都市再生推進法人等。而《都市再生緊急整備地區(qū)已指定地區(qū)的再評估手冊》則規(guī)定了已被政府指定的都市再生緊急整備地區(qū)的再評價過程、評價方法及依據(jù)。

1.1都市再生的基本方針

從2002年第一版方針頒布起至今，《都市再生基本方針》已經(jīng)歷了九次修編，最新版的《都市再生基本方針》主要包括了都市再生的意義及目標、都市再生政府重點施策的基本方針、都市再生緊急整備地區(qū)指定政令及特定都市再生緊急整備地區(qū)指定政令立案基準等、制定都市再生整備計劃的基本事項，以及引導(dǎo)土地利用規(guī)劃的基本事項。其核心內(nèi)容“都市再生政府重點施策的基本方針”提出了在政府施策層面都市再生的十五條基本方針，主要包括：①政府地方多元合作;②推進城市緊湊發(fā)展;③提高產(chǎn)業(yè)競爭力的城市基礎(chǔ)設(shè)施改造;④提升生活品質(zhì)的城市功能更新;⑤醫(yī)療、福利的準確供給;⑥適應(yīng)急劇高齡化的新城再生;⑦促進生育、兒童友好的環(huán)境改造;⑧推進預(yù)防犯罪的空間改造;⑨促進旅游發(fā)展的魅力都市建設(shè);⑩推進都市防災(zāi);降低環(huán)境負荷、促進與自然共生;基于可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）的都市發(fā)展;推進穩(wěn)定的民間城市開發(fā)，改善金融環(huán)境;推進近未來技術(shù)的實施;促進信息通信技術(shù)利用，提升城市機能。

1.2都市再生緊急整備地區(qū)

根據(jù)《都市再生特別措施法》，截至2018年10月都市再生本部共指定了包括東京都心·臨海地區(qū)、新宿站周邊地區(qū)、涉谷站周邊地區(qū)、京都站周邊地區(qū)、廣島站周邊地區(qū)等地共55處，涵蓋9092公頃的都市再生緊急整備地區(qū)，其中含13處4011公頃用地被列入特定都市再生緊急整備地區(qū)。

所謂“都市再生緊急整備地區(qū)”，是指作為都市再生的基地，通過城市開發(fā)事業(yè)緊急重點推進城市建設(shè)的地區(qū)。“特定都市再生緊急整備地區(qū)”則是都市再生緊急整備地區(qū)中的重點，并且是在加強城市國際競爭力方面卓有成效的地區(qū)。根據(jù)《都市再生特別措施法》，在以上兩種都市再生地區(qū)均執(zhí)行城市規(guī)劃特例制度，根據(jù)民間開發(fā)商的提案，可以重新評估現(xiàn)有城市規(guī)劃所規(guī)定的限制內(nèi)容，重新決定各項限制，包括放松容積率限制，以及充分利用道路的上空進行立體復(fù)合建設(shè)等。

對于通過政府認定的民間都市再生項目，在稅收、金融方面均可獲得優(yōu)待。其中稅收方面的特例制度包括：在都市再生緊急整備地區(qū)，建筑物登記許可稅減免3.5‰，不動產(chǎn)取得稅減免20%，固定資產(chǎn)稅、城市規(guī)劃稅5年內(nèi)減免30%～50%等，而在特定都市再生緊急整備地區(qū)的稅收減免力度更大。在金融支持方面，則有民間都市開發(fā)推進機構(gòu)以穩(wěn)定的利率長期供應(yīng)中期風(fēng)險資金[2][3]。

二、日本軌道交通樞紐地區(qū)再開發(fā)

2.1概述

日本軌道交通樞紐周邊的建設(shè)始于1872年，大致經(jīng)歷了私鐵終點站百貨大樓建設(shè)、國鐵和民間資本合作的車站大樓建設(shè)，站前廣場地下街建設(shè)等階段。隨著1969年《城市再開發(fā)法》的制定，日本開始了軌道交通樞紐地區(qū)的城市再開發(fā)，其發(fā)展歷程大致分為兩個階段。第一階段從1970年代開始，為鐵路客運樞紐周邊地區(qū)一體化開發(fā)的初期階段，即“站前再開發(fā)事業(yè)的振興”階段，通過“市區(qū)再開發(fā)事業(yè)”，對站前廣場和周邊建筑進行一體化改造，采用步行者平臺提高車站和周邊地區(qū)的一體性。第二階段從1990年代至今，進入鐵路客運樞紐周邊地區(qū)一體化開發(fā)的成熟階段，即“站城一體開發(fā)”階段，這一階段開發(fā)的主要特征有：不同經(jīng)營主體的軌道線路和站臺等基礎(chǔ)設(shè)施的重新整合;樞紐建筑本體集高鐵站點、市內(nèi)軌道交通站點、公交車首末站等交通節(jié)點以及商業(yè)服務(wù)設(shè)施于一體;地鐵站點和周邊街區(qū)的密切聯(lián)系;周邊街區(qū)的高強度開發(fā)等[4]。日本東京都汐留站的汐留SIO-SITE、東京站的八重洲口開發(fā)、以及澀谷站周邊地區(qū)開發(fā)都是這一階段的典型再開發(fā)項目，這些樞紐地區(qū)的高強度、集約化立體開發(fā)的空間特征和復(fù)合功能均離不開都市再生政策的支撐和引導(dǎo)。

2.2澀谷站周邊地區(qū)再開發(fā)案例

澀谷站周邊地區(qū)再開發(fā)位于日本東京都澀谷區(qū)澀谷站周邊地區(qū)，由五個單獨的再開發(fā)項目組成，分別為澀谷站櫻丘口街區(qū)、澀谷站街區(qū)、道玄坂街區(qū)、澀谷站南街區(qū)和澀谷HIKARIE。其中澀谷HIKARIE于2012年建成開業(yè)，其余四個項目正在建設(shè)中，五個項目總用地面積約52375平方米，總建筑面積約832080平方米，建筑功能包括商業(yè)、辦公、賓館和文化設(shè)施（劇場、集會場、展廳等）等。澀谷站周邊地區(qū)于2005年12月被列入都市再生緊急整備地區(qū)，根據(jù)都市再生政策得以應(yīng)用城市規(guī)劃特例制度[5]。結(jié)合這個地區(qū)的開發(fā)歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)日本軌道交通樞紐地區(qū)再開發(fā)的典型特征：

2.2.1導(dǎo)向明確的政策支撐

根據(jù)《都市再生特別措施法》，澀谷站周邊地區(qū)被指定為都市再生緊急整備地區(qū)，澀谷站周邊地區(qū)的整備目標是形成“面向多世代的先進生活文化的信息傳播基地”，“車站周邊個性鮮明的城市地區(qū)，24小時持續(xù)繁榮、具有回游性的安全、安心的城市空間”。此外，在東京都的“都市再生緊急整備地區(qū)的地區(qū)整備方針”中，明確提出通過都市再開發(fā)項目增加城市功能、公共設(shè)施及其他公益設(shè)施整備的基本事項和推進緊急重點城區(qū)整備的必要事項，為該地區(qū)的都市再生提出了明確的發(fā)展戰(zhàn)略。

依據(jù)《都市再生特別措施法》，在都市再生緊急整備地區(qū)，為促進都市再生，謀求土地合理高效利用，對整備地區(qū)中城市規(guī)劃的特別用途、容積率、建筑高度、建筑組合等都規(guī)定了特例制度。涉谷站周邊地區(qū)的再開發(fā)也依據(jù)該法，應(yīng)各項目提案者的要求批準應(yīng)用了一系列城市規(guī)劃特例制度，下表列出了部分地塊容積率限制的緩和情況，以及相應(yīng)的地區(qū)功能要求。

2.2.2連貫高效的規(guī)劃體系

在總體規(guī)劃層面，根據(jù)《東京都城市建設(shè)愿景》，涉谷站周邊地區(qū)的規(guī)劃定位為“面向全球傳播文化，形成具有回游性、步行愉快的安全、安心的副中心。”《東京都景觀規(guī)劃》針對所有的都市再生緊急整備地區(qū)提出，“除了考慮自身的景觀，還要引導(dǎo)周邊地區(qū)形成風(fēng)格獨特的街道，在保持城市活力、促進城市發(fā)展的同時，創(chuàng)造新穎的具有個性和魅力的景觀。”

在各地塊法定的地區(qū)規(guī)劃之前，澀谷站周邊地區(qū)增加了“建設(shè)導(dǎo)則”層次來統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)各地塊的再開發(fā)。澀谷站周邊地區(qū)于2005年底被列入都市再生緊急整備地區(qū)，澀谷區(qū)都市整備部于2007年組織編制了《澀谷站中心地區(qū)建設(shè)導(dǎo)則（澀谷區(qū)）》（以下簡稱《導(dǎo)則》），2011年又進行了修編，指導(dǎo)整個“都市再生特別地區(qū)”的再開發(fā)?！秾?dǎo)則》把以澀谷站為中心的周邊區(qū)域，作為引導(dǎo)整個涉谷區(qū)發(fā)展的先導(dǎo)地區(qū)，制定了未來發(fā)展愿景的建設(shè)導(dǎo)則，作為引導(dǎo)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施整備、土地利用和景觀建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計方針。導(dǎo)則提出兩大規(guī)劃愿景： ①“打造面向全世界的信息傳播樞紐”;②“促進廣場、斜坡路和沿街商業(yè)的活化，建設(shè)具有步行環(huán)線、與環(huán)境共生的街區(qū)”?；谶@一愿景，《導(dǎo)則》提出了七項規(guī)劃策略：1、澀谷的傳播——創(chuàng)造“生活文化”、形成傳播樞紐;2、山谷降溫——活用綠色和水的山谷空間環(huán)境;3、創(chuàng)造城市回廊——建設(shè)適宜各種人群快樂行走的步行環(huán)線;4、以人為本——通過重組和強化交通節(jié)點功能，形成舒適的步行環(huán)境;5、建設(shè)安全安心的城市——通過街區(qū)更新和樞紐開發(fā)，加強安全和防災(zāi)機能;6、強化澀谷風(fēng)格——利用廣場、斜坡路和沿街商業(yè)形成“涉谷”特有景觀;7、聯(lián)合開發(fā)——多方共同參與，公私聯(lián)合開發(fā)建設(shè)[6]。

在各地塊的地區(qū)規(guī)劃中，《導(dǎo)則》對澀谷站周邊地區(qū)的規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)及其詳細指針被共同遵守和落實。以櫻丘地區(qū)規(guī)劃為例，其規(guī)劃目標、土地利用方針、基礎(chǔ)設(shè)施整備方針、建筑整備方針、建筑用途限制、建筑物形態(tài)和色彩、以及其他有關(guān)整備、開發(fā)的方針都是對《導(dǎo)則》的進一步細化和落實。根據(jù)《導(dǎo)則》，櫻丘地區(qū)提出了的相應(yīng)地區(qū)規(guī)劃目標：1、通過街道重組和小規(guī)模老舊建筑協(xié)同等措施提高防災(zāi)性，創(chuàng)造災(zāi)害信息發(fā)送暢通的地區(qū);2、為縫合城市地區(qū)，樞紐地區(qū)和周邊城市地區(qū)之間形成提高回游性的多層步行網(wǎng)絡(luò);3、提高樞紐地區(qū)內(nèi)部的回游性，形成熱鬧、寬敞的以地面為主的步行網(wǎng)絡(luò);4、集成商業(yè)、商務(wù)、教育、文化等多種功能，形成有魅力的居住區(qū);5、利用與澀谷站相鄰的便利性，引進有助于加強國際競爭力的居住功能和生活支援功能; 6、創(chuàng)造能感受到街頭活動的樞紐門戶，活用行道樹和坡道形成街道景觀;7、建設(shè)低碳環(huán)保城市。

2.2.3多元協(xié)商的合作開發(fā)

依據(jù)《都市再生特別措施法》，日本許多城市建立了都市再生緊急整備協(xié)議會、市町村都市再生協(xié)議會等協(xié)調(diào)機構(gòu)來推進都市再生，促進多元主體協(xié)商達成共識，共同推進都市再生，同時也有利于都市再生建設(shè)主體進行區(qū)域管理。涉谷站周邊地區(qū)約139公頃用地被指定為都市再生緊急整備地區(qū)后，為推進多元主體合作開發(fā)，相關(guān)人員能夠廣泛協(xié)商和調(diào)整樞紐周邊的建設(shè)問題，成立了涉谷站周邊地區(qū)整備與調(diào)整協(xié)議會，共同推進都市再生事業(yè)。協(xié)議會由町會（社區(qū)組織）及商店街行會代表、澀谷再開發(fā)協(xié)會代表、東急百貨株式會社代表、各開發(fā)商及鐵路部門代表，以及涉谷區(qū)政府部門代表等五方代表組成。協(xié)議會不僅成員構(gòu)成相對固定，還形成了穩(wěn)定的協(xié)商會議機制，從2006年成立起至2019年3月共召開了50次正式協(xié)調(diào)會議，對涉及樞紐地區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重大議題進行了有效討論，實質(zhì)性推進了軌道交通樞紐周邊的再開發(fā)項目。為支持協(xié)議會機制順利運行，涉谷站周邊地區(qū)整備與調(diào)整協(xié)議會還就一些重要專題成立了分支機構(gòu)，例如，《澀谷站中心地區(qū)建設(shè)導(dǎo)則》分會、《涉谷站中心地區(qū)大規(guī)模建筑物等特定區(qū)域景觀規(guī)劃導(dǎo)則》分會等等。

以《導(dǎo)則》的形成為例，《澀谷站中心地區(qū)建設(shè)導(dǎo)則2010（澀谷區(qū)）》是由澀谷區(qū)都市整備部澀谷站周邊整備科組織，東京大學(xué)、日本大學(xué)等大學(xué)的知名教授，國土交通省、東京都、涉谷區(qū)政府部門以及鐵路部門，與各開發(fā)商共同編制。為廣泛征求意見，協(xié)調(diào)多方利益，澀谷站周邊地區(qū)整備與調(diào)整協(xié)議會的建設(shè)導(dǎo)則分會，在1年多時間里召開了十多次會議，處理了400多條意見，最終達成共識形成各方共同執(zhí)行的建設(shè)導(dǎo)則。

三、啟示

對照日本軌道交通樞紐地區(qū)再開發(fā)經(jīng)驗，筆者認為可以從以下三個方面進行借鑒：①建立系統(tǒng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)和詳細的實施細則支撐。對于軌道交通樞紐地區(qū)再開發(fā)，我國在宏觀政策層面上顯示出了一定的立體化、集約化建設(shè)導(dǎo)向，但既未上升到法律層面，在具體操作層面也缺乏必要的實施細則和技術(shù)指導(dǎo)文件作支撐，使得絕大多數(shù)樞紐地區(qū)一體化開發(fā)項目擱置。②完善導(dǎo)向明確、連貫高效的規(guī)劃體系。伴隨著國內(nèi)軌道交通樞紐大規(guī)模新建、擴建，樞紐的交通功能與城市功能的疊加發(fā)展必然會產(chǎn)生一定的矛盾和沖突。就軌道交通樞紐地區(qū)這一特定地區(qū)而言，現(xiàn)行城市規(guī)劃編制和管理體系尚未對其給予應(yīng)有的重點關(guān)注。③建立多元協(xié)商會議制度為基礎(chǔ)的合作開發(fā)機制。條塊分割、協(xié)調(diào)機制缺乏是阻礙軌道交通樞紐地區(qū)集約立體開發(fā)的重要問題，樞紐涵蓋或緊密相關(guān)聯(lián)于城市交通、物業(yè)開發(fā)等多種設(shè)施，而不同設(shè)施分別對應(yīng)不同的投資主體，分屬不同地方主管部門，甚至涉及國家行業(yè)主管部門，因此，各種設(shè)施設(shè)置越集約，產(chǎn)權(quán)劃分、管理責權(quán)劃分問題越無法避免，尤其是共享空間的劃分。在各自為政的大背景下，各投資、管理主體意愿難統(tǒng)一、標準不一致、要求有差異、建設(shè)有時序，往往會導(dǎo)致樞紐地區(qū)的規(guī)劃設(shè)計難以統(tǒng)籌推進。因此，建立各方參與、成員固定、形式穩(wěn)定的多元協(xié)商的協(xié)議會制度，將有力促進樞紐地區(qū)的合作開發(fā)，使立體化、集約化、一體化的樞紐地區(qū)建設(shè)在中國取得實質(zhì)性進展。

注 釋

① 軌道交通樞紐地區(qū)：是指受軌道交通樞紐的交通功能輻射影響或衍生發(fā)展而來的周邊城市功能區(qū)。其主要特征是周邊地區(qū)主要功能的產(chǎn)生或增強均與軌道交通樞紐的交通功能密切相關(guān)。

② 容積率緩和是都市再生特別地區(qū)的一項城市規(guī)劃特例制度，是為了幫助城市的再生，提高土地利用效率，在都市再生緊急整備地區(qū)內(nèi)，可以不拘泥于既存用途地區(qū)的規(guī)劃限制，制定較為自由的規(guī)劃，適當放寬容積率限制等。

參考文獻

[1] 于海漪，文華. 國家政策整合下日本的都市再生[J]，城市環(huán)境設(shè)計，2016（8）：288-291.

[2] 都市再生特別措施法（平成29年法律第26號）http：//elaws.e-gov.go.jp/search/elawsSearch/elaws_search/lsg0500/，2019-5-10.

[3] 都市再生緊急整備地域及び特定都市再生緊急整備地域の一覧，https：//www.kantei.go.jp/jp/singi/tiiki/toshisaisei/kinkyuseibi_list/index.html，2019-5-10.

[4] [日]矢島隆 家田仁編著、陸化普譯，軌道創(chuàng)造的世界都市——東京，北京：中國建筑工業(yè)出版社， 2016.

[5] 何靜.東京澀谷站周邊地區(qū)城市更新項目探析[C].共享與品質(zhì)——2018中國城市規(guī)劃年會論文集（02城市更新），2018.

[6] 渋谷駅中心地區(qū)まちづくり指針2010，http：//www.city.shibuya.tokyo.jp/kankyo/machi/shibuya_eki/shibuya_shishin.html，2019-5-10.

作者簡介：何靜（1976—），女，漢族，江蘇省如皋市人，博士，高級城市規(guī)劃師，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，上海市城市建設(shè)設(shè)計研究總院（集團）有限公司規(guī)劃交通院副總工程師，研究方向：城市規(guī)劃與設(shè)計。