PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題及政策建議

摘要：近年來，PPP模式的發(fā)展一直在“重量”的方向上，PPP中隱匿的風(fēng)險(xiǎn)亟需關(guān)注。本文首先通過分析PPP模式，總結(jié)發(fā)展PPP項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)意義。其次，分層面梳理PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，提出PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題并進(jìn)行相應(yīng)的分析。最后，在防范地方政府隱性債務(wù)的背景下，針對(duì)相關(guān)問題提出防范化解PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的思路和政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式;地方政府隱性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)管理

中圖分類號(hào)：F283;F224 ??文獻(xiàn)識(shí)別碼：A ?文章編號(hào)：

2096-3157（2019）29-0046-02

自2014年推廣PPP模式以來，在一系列政策文件的推動(dòng)下，我國(guó)PPP經(jīng)歷了快速發(fā)展的五年，在促進(jìn)地方基建和公共服務(wù)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著積極作用，但繁榮的背后，風(fēng)險(xiǎn)問題不容忽視。近兩年，國(guó)家及地方層面對(duì)于PPP項(xiàng)目進(jìn)行了全面整治，只有風(fēng)險(xiǎn)管理到位，才能保障PPP項(xiàng)目得以規(guī)范、持續(xù)的發(fā)展。

一、推廣PPP模式的意義

1減輕政府債務(wù)壓力，避開政府財(cái)政限制

就目前情況來看，地方政府財(cái)政限制因素較多，最為主要的是在舉借債務(wù)彌補(bǔ)資金缺口時(shí)并未充分考慮其自身的償債能力，這往往就會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政缺口較大。借助PPP模式，在項(xiàng)目建設(shè)的初始階段，政府與社會(huì)資本方可以在合同中設(shè)置條款，明晰雙方風(fēng)險(xiǎn)和收益的分配。因此，PPP項(xiàng)目解決了政府因財(cái)政不足而無法提供公共產(chǎn)品的問題，同時(shí)也推動(dòng)地方政府債務(wù)的規(guī)范化。

2解決政府期限錯(cuò)配，緩解政府財(cái)政支出壓力

地方政府為了保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基于投資推動(dòng)需求的策略，加大財(cái)政支出，盲目啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，沖動(dòng)增加投資規(guī)模，項(xiàng)目論證流于形式，種種因素疊加導(dǎo)致項(xiàng)目成本收益無法保障，進(jìn)而推動(dòng)政府債務(wù)增長(zhǎng)過快。PPP項(xiàng)目引入社會(huì)資本方的參與，它不僅紓困財(cái)政供給難以滿足需求，而且解決了期限錯(cuò)配帶來的政府資金缺乏問題。

3開拓投融資渠道，實(shí)現(xiàn)投資和融資多元化

PPP模式的應(yīng)用不僅為地方政府收支不匹配問題的解決提供工具，同時(shí)為企業(yè)富余資金流向公共服務(wù)領(lǐng)域打開了通道，增加了私人資本的投資途徑。此外，PPP模式作為融資機(jī)制的創(chuàng)新品，為城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展打開了新的轉(zhuǎn)型思路。城投公司可以社會(huì)資本的形式參與到PPP項(xiàng)目中，實(shí)現(xiàn)多元化城投的業(yè)務(wù)和收入來源。

二、PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理問題

由于項(xiàng)目周期多為長(zhǎng)周期，項(xiàng)目投資規(guī)模較大，且公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目占據(jù)很大的比重，PPP項(xiàng)目的社會(huì)影響深遠(yuǎn)，公眾關(guān)注度較高。不規(guī)范的PPP項(xiàng)目操作會(huì)變相增加政府財(cái)政支出壓力，導(dǎo)正政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積?；谏鲜隹紤]，剖析PPP項(xiàng)目涉及到的風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行必要的管理意義重大。下面將主要從政府層面風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)層面風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目層面風(fēng)險(xiǎn)著手，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)展開綜合分析。

1政府層面風(fēng)險(xiǎn)

目前，由于高層強(qiáng)化PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理，各地PPP項(xiàng)目入庫數(shù)量和規(guī)模均呈現(xiàn)大幅度下降的趨勢(shì)，PPP項(xiàng)目發(fā)展中存在的諸多問題也引發(fā)了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。首先，BOT是PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)作模式，其他運(yùn)作模式應(yīng)用較少，運(yùn)作模式單一化特征明顯。其次，通過對(duì)現(xiàn)有PPP項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)分析可知，政府支出責(zé)任依舊很大。主要表現(xiàn)在：從數(shù)量方面來看，政府付費(fèi)類項(xiàng)目比重最大;從項(xiàng)目投資規(guī)模來看，大比例是可行性缺口類項(xiàng)。最后，針對(duì)地方政府債務(wù)管理，高層陸續(xù)出臺(tái)了系列政策，這影響著PPP項(xiàng)目的未來發(fā)展。如政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目發(fā)展受到限制，央企作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目受限，PPP項(xiàng)目融資難度增大，社會(huì)資本將更加重視運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效率，民營(yíng)資本的的參與比重將逐步增大。另外，政策的持續(xù)高頻率下發(fā)，以及政府部門認(rèn)知的缺乏，可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目周期內(nèi)運(yùn)作方式的多次變動(dòng)。目前，地方政府隱性債務(wù)治理加壓的態(tài)勢(shì)下，PPP項(xiàng)目政府層面風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

2市場(chǎng)層面風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目不可避免地要承擔(dān)一部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，如利率風(fēng)險(xiǎn)，利率不確定性給項(xiàng)目造成的損失;外匯風(fēng)險(xiǎn)，匯率變化風(fēng)險(xiǎn)和外匯可兌換風(fēng)險(xiǎn);通貨膨脹，物價(jià)水平上升導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加;融資風(fēng)險(xiǎn)，融資結(jié)構(gòu)不合理、資金籌措困難;市場(chǎng)需求改變，唯一性風(fēng)險(xiǎn)之外由經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、法規(guī)導(dǎo)致的需求變化;第三方延誤，其他項(xiàng)目參與者拒絕履行或拖延履行約定責(zé)任義務(wù)等。此外，這類風(fēng)險(xiǎn)防控較難，且影響較大，對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn)的管理難度較大。這些風(fēng)險(xiǎn)無疑會(huì)增加項(xiàng)目融資成本，減少項(xiàng)目收益，影響PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)值的發(fā)揮。

3項(xiàng)目層面風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目層面風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)具體，涉及項(xiàng)目方方面面的細(xì)節(jié)，例如合同風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)等。這些風(fēng)險(xiǎn)輕則導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加，運(yùn)營(yíng)效益不理想，收入延誤等，重則帶來財(cái)務(wù)狀況惡化，導(dǎo)致社會(huì)資本方非法妨礙項(xiàng)目財(cái)務(wù)，甚至參與各方間出現(xiàn)糾紛，可能導(dǎo)致項(xiàng)目中止或終止。

三、促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展的思路及政策建議

當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)治理加壓的態(tài)勢(shì)下，可從合理確定發(fā)展規(guī)模，加強(qiáng)預(yù)算管理和資金管控，完善價(jià)格形成及動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立健全PPP項(xiàng)目績(jī)效管理體系等方面著手，管理PPP項(xiàng)目發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目健康發(fā)展。

1合理確定PPP項(xiàng)目的發(fā)展規(guī)模

科學(xué)認(rèn)識(shí)地方政府提供公共服務(wù)的水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模的合理確定?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)在保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮著不容忽視的作用，而PPP項(xiàng)目多為基建項(xiàng)目。地方政府基于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的訴求，不能真正做到需求和供給能力的均衡。尤其是在項(xiàng)目需求旺盛，財(cái)政收入嚴(yán)重不足時(shí)，盲目啟動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)，沖動(dòng)增加投資規(guī)模，項(xiàng)目論證流于形式。為有效遏制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，阻礙風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大，應(yīng)該做好PPP項(xiàng)目的政府投資規(guī)劃，在啟動(dòng)PPP項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，做好地方財(cái)政評(píng)估，根據(jù)建設(shè)需求及項(xiàng)目的輕重緩急，做好項(xiàng)目篩選。需要特別重視的是，PPP模式的發(fā)展規(guī)模，應(yīng)該是綜合考慮項(xiàng)目基本屬性以及成本收益率的情況下，做出的最優(yōu)化安排。

2加強(qiáng)預(yù)算管理和資金管控

從實(shí)踐來看，運(yùn)用PPP模式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)過程中，進(jìn)行預(yù)算管理是重要且必要的。預(yù)算管理是項(xiàng)目科學(xué)投融資的保障。預(yù)算管理的重要性不言而喻，但就目前來看，多數(shù)地區(qū)的政府沒有認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，造成項(xiàng)目資源的浪費(fèi)。在開展預(yù)算管理時(shí)，要綜合考慮政府、項(xiàng)目、市場(chǎng)等風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，以保障預(yù)算管理的科學(xué)合理。另外，還要加強(qiáng)項(xiàng)目資金的控制和管理。就目前PPP項(xiàng)目來看，PPP項(xiàng)目的政府資金投入不能超過財(cái)政支出10%的比例限制，為了有效保障資金效用的發(fā)揮，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目不同階段資金的投入嚴(yán)格把控。此外，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，地方資源稟賦狀況，地方政策規(guī)范化程度，以及地方政府償債能力等多個(gè)方面的考量，地方財(cái)承的比例應(yīng)該允許差異化的存在。

3完善價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

PPP項(xiàng)目的價(jià)格形成和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制關(guān)系著公共利益，目前的機(jī)制存在著或多或少的問題，作用不能有效發(fā)揮。為了保障PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格的真實(shí)有效，綜合考慮項(xiàng)目特點(diǎn)、區(qū)域資源稟賦等因素，設(shè)計(jì)規(guī)范化、多元化的價(jià)格形成方式。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，要盡可能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，減少政府干預(yù)造成價(jià)格的不合理;對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，雖然市場(chǎng)作用的發(fā)揮存在限制，但政府法人干預(yù)也不能“肆意妄為”，要做到有所為有所不為。另一方面，實(shí)行價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。PPP項(xiàng)目期限較長(zhǎng)，實(shí)施過程中變動(dòng)因素較多，為了保障各參與方利益，PPP項(xiàng)目?jī)r(jià)格調(diào)整應(yīng)是動(dòng)態(tài)靈活的。另外，為提高公眾對(duì)調(diào)價(jià)的接受度，應(yīng)不斷加強(qiáng)調(diào)價(jià)過程的公開透明性。設(shè)計(jì)多方共同參與的工作機(jī)制，每當(dāng)價(jià)格需要作出調(diào)整時(shí)，應(yīng)確保項(xiàng)目參與的暢通性，在利益方的共同作用下，積極引導(dǎo)新價(jià)格的形成，有效平衡多方利益。

4建立健全績(jī)效考核管理體系

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，績(jī)效考核管理體系的存在，有利于降低風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保障各參與方資金的安全，保證項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范，減輕財(cái)政支出壓力，減少隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的累積。一方面，建立全面績(jī)效管理。PPP項(xiàng)目由于其復(fù)雜性，涉及的行業(yè)、參與方等都較多，績(jī)效管理應(yīng)做到系統(tǒng)全面。另一方面，研究設(shè)計(jì)PPP績(jī)效管理指標(biāo)體系?；诓煌I(lǐng)域的特點(diǎn)，出臺(tái)相應(yīng)的PPP績(jī)效管理辦法，穩(wěn)定投資者預(yù)期，防范社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)?？捎蓢?guó)家按照項(xiàng)目所屬領(lǐng)域設(shè)置績(jī)效考核的核心指標(biāo)，如成本控制、環(huán)境評(píng)估結(jié)構(gòu)、故障率等，核心指標(biāo)的的分值在績(jī)效考核中要給予特別重視。地方政府可以根據(jù)自身實(shí)際，增設(shè)新的指標(biāo)值，但只能作為對(duì)核心指標(biāo)的完善。通過績(jī)效管理機(jī)制的效應(yīng)的發(fā)揮，保障PPP項(xiàng)目運(yùn)作的穩(wěn)定、健康、高效，確保PPP項(xiàng)目發(fā)展的正常有序。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量階段，PPP模式的快速擴(kuò)張與宏觀經(jīng)濟(jì)重視質(zhì)量發(fā)展要求相偏離。未來在繼續(xù)推廣PPP模式時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理，推動(dòng)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展，做真PPP項(xiàng)目，以發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性。

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作者簡(jiǎn)介：

宋海超，中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院碩士研究生;研究方向：企業(yè)管理。