旅游管理體制改革的探討及其實(shí)踐

張少華

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，旅游行業(yè)逐漸迎來(lái)了較大發(fā)展機(jī)遇。旅游業(yè)是第A三產(chǎn)業(yè)的支柱性產(chǎn)業(yè)，市場(chǎng)規(guī)模的發(fā)展和擴(kuò)大，有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展，也是促進(jìn)我國(guó)居民生活質(zhì)量提升的重要方法和手段。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增大的今天，良好的旅游行業(yè)發(fā)展能夠有效拉動(dòng)我國(guó)內(nèi)需增長(zhǎng)。但是在現(xiàn)階段的旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，卻迎來(lái)了較大的問(wèn)題和阻力。在過(guò)去的20年，我國(guó)旅游行業(yè)迎來(lái)了重要的發(fā)展時(shí)期，卻也暴露出各種行業(yè)亂象。同時(shí)，旅游行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問(wèn)題、對(duì)一些旅游資源開(kāi)發(fā)帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題等，對(duì)政府的旅游監(jiān)管部門(mén)提出了更高的要求。在旅游市場(chǎng)飛速發(fā)展的今天，我國(guó)旅游行業(yè)監(jiān)管管理不足已經(jīng)成為阻礙市場(chǎng)發(fā)展的重要因素，對(duì)此必須對(duì)旅游管理體制改革進(jìn)行深入探討和分析，同時(shí)提出一定的實(shí)踐策略，幫助我國(guó)旅游行業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展。

引言

旅游行業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的綠色產(chǎn)業(yè)，一般在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用和意義。但是在我國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，卻存在過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)破壞等問(wèn)題。景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足也給景區(qū)管理工作帶來(lái)了一定困擾，景區(qū)亂收費(fèi)、欺詐消費(fèi)行為等都給旅游行業(yè)發(fā)展蒙上了陰影。旅游業(yè)本是幫助游客舒緩工作疲勞，體驗(yàn)人生價(jià)值的商業(yè)活動(dòng)，但是一些違規(guī)的商業(yè)行為卻給旅游行業(yè)造成了嚴(yán)重的信譽(yù)危機(jī)。以上問(wèn)題除了市場(chǎng)開(kāi)放帶來(lái)的亂象，還有政府旅游監(jiān)管不合理、不作為等多種因素，導(dǎo)致了旅游行業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定、不平衡，無(wú)法提供更加優(yōu)質(zhì)的旅游服務(wù)。本文將從政府管理層面對(duì)旅游行業(yè)的商業(yè)行為監(jiān)管進(jìn)行分析和探討，希望能夠促進(jìn)相關(guān)行業(yè)服務(wù)質(zhì)量改善和提高。

一、旅游管理對(duì)旅游行業(yè)的重要性

（一）有效提升旅游行業(yè)的發(fā)展質(zhì)量

旅游行業(yè)是對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)和利用，使自然和人文景觀成為經(jīng)濟(jì)效益提升的途徑。但是自然資源的實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)中，可能出現(xiàn)各種服務(wù)問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題，需要政府公共權(quán)力介入，對(duì)旅游的商業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范化管理，從而提升景區(qū)的服務(wù)質(zhì)量，減少對(duì)自然資源的過(guò)度使用和破壞，保證旅游資源可持續(xù)使用和發(fā)展。

（二）有效協(xié)調(diào)市場(chǎng)投資，提升基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)質(zhì)量

為了保護(hù)游客的安全，使游客獲得更好的旅游體驗(yàn)，旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施就必須充分適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)模發(fā)展的需要，以建立良好的景區(qū)服務(wù)秩序。在實(shí)際的市場(chǎng)行為中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資源投入和協(xié)調(diào)，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要政府公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和管理，以保證服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量，防止出現(xiàn)嚴(yán)重的旅游災(zāi)害和事故。

（三）是政府鼓勵(lì)發(fā)展的第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

旅游行業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)促進(jìn)作用有著重要的影響和作用，因此，各國(guó)政府都將旅游產(chǎn)業(yè)視為重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。我國(guó)旅游行業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展，已經(jīng)暴露出很多問(wèn)題。為了提升旅游行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，政府有必要對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要監(jiān)督和管理，以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化和調(diào)整，促進(jìn)旅游經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

二、旅游管理體制改革的思想基礎(chǔ)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在旅游體制改革發(fā)展的過(guò)程中，需要在旅游監(jiān)管體制改革前對(duì)相關(guān)改革思路和思想進(jìn)行論證，使改革更具方向性和效率，使旅游行業(yè)監(jiān)管能夠迎來(lái)較大的改革空間，促進(jìn)旅游行業(yè)有效轉(zhuǎn)型和長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（一）在堅(jiān)持我國(guó)特色制度的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)國(guó)外的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)

與我國(guó)產(chǎn)業(yè)管理相比，西方的經(jīng)濟(jì)和旅游行業(yè)管理較先進(jìn)，但是應(yīng)該注意的是，西方的旅游監(jiān)管行業(yè)同時(shí)存在一定的問(wèn)題。我國(guó)在發(fā)展旅游業(yè)的過(guò)程中，應(yīng)該兼收并蓄，在堅(jiān)持國(guó)情制度的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，提升我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)監(jiān)管的市場(chǎng)化和效率。

（二）監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該充分尊重市場(chǎng)，減少政府行政干預(yù)

政府監(jiān)管部門(mén)是市場(chǎng)的監(jiān)督者，而不是參與者。政府應(yīng)該在行政管理上加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)行為的監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)的商業(yè)行為，而不是參與市場(chǎng)的資源爭(zhēng)奪中。在一些長(zhǎng)線基礎(chǔ)投資中，政府可以協(xié)調(diào)發(fā)揮一定的建設(shè)作用，保證基礎(chǔ)設(shè)施配置完善?？傊?，政府旅游體制改革，能夠提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。

（三）旅游管理部門(mén)的體制改革應(yīng)該向我國(guó)總體經(jīng)濟(jì)改革學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)大踏步地發(fā)展了40余年，并進(jìn)行了有效的體制改革，來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展和變化。旅游經(jīng)濟(jì)雖然取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，但是相應(yīng)的監(jiān)管措施卻沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。因此，在旅游體制改革的過(guò)程中，可以向其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)和辦法，以此促進(jìn)旅游監(jiān)管部門(mén)體制改革，同時(shí)也使改制辦法能夠盡量適應(yīng)我國(guó)國(guó)情。

三、我國(guó)旅游體制發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題

我國(guó)旅游行業(yè)的商業(yè)亂象反映了政府部門(mén)的監(jiān)管措施不當(dāng)和落后，對(duì)此必須對(duì)旅游行業(yè)中暴露出的問(wèn)題進(jìn)行逐條分析，以幫助相關(guān)部門(mén)和單位充分認(rèn)識(shí)其中的弊害，尋找解決的政策和辦法。

（一）法律監(jiān)管存在漏洞且相對(duì)落后

法律是為了社會(huì)的實(shí)際運(yùn)行服務(wù)的。而我國(guó)的旅游行業(yè)法律修訂時(shí)間較早，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，旅游監(jiān)管法律已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，舊有法律規(guī)定的違法成本不斷下降，同時(shí)一些新興行業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致法律監(jiān)管出現(xiàn)了漏洞，這些問(wèn)題都導(dǎo)致了嚴(yán)重的市場(chǎng)和社會(huì)問(wèn)題。另一方面，法律對(duì)公民旅行和住宿安全問(wèn)題還沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)界定，導(dǎo)致公民在旅行過(guò)程中的財(cái)務(wù)損失維權(quán)困難，限制了旅游行業(yè)進(jìn)一步提升和發(fā)展。

（二）旅游行業(yè)缺乏健全的市場(chǎng)監(jiān)管體制

旅游行業(yè)囊括了多個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展是促進(jìn)旅游行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。然而近些年來(lái)出現(xiàn)的惡意競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格混亂、隨意收費(fèi)等市場(chǎng)行為，都充分說(shuō)明了監(jiān)管部門(mén)沒(méi)有有效協(xié)調(diào)市場(chǎng)資源，在監(jiān)管管理的過(guò)程中，缺乏總體性的戰(zhàn)略規(guī)劃眼光，缺乏具體的旅游資源布局，缺乏對(duì)市場(chǎng)行為的有效調(diào)控等，都使市場(chǎng)資源處在混亂無(wú)序的管理狀態(tài)，難以保證旅游服務(wù)質(zhì)量。此外，在淡旺季的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，市場(chǎng)的惡意競(jìng)爭(zhēng)行為會(huì)進(jìn)一步加劇，導(dǎo)致旅游行業(yè)信譽(yù)度不斷下降，這也成為旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)重問(wèn)題。

（三）旅游景區(qū)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系，導(dǎo)致各地區(qū)的監(jiān)管部門(mén)各自為政，缺乏對(duì)旅游行業(yè)的全面統(tǒng)籌管理

旅游行業(yè)的發(fā)展，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)，但是在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，一些企業(yè)和政府部門(mén)只是想賺筆“熱錢(qián)”“快錢(qián)”，在商業(yè)旅游上進(jìn)行盲目宣傳，缺乏和周?chē)貐^(qū)的有效聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致旅游地區(qū)之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不匹配，甚至造成資源浪費(fèi)。

（四）旅游行業(yè)產(chǎn)業(yè)布局不合理

在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，其中的經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)該合理分配，以使各配套行業(yè)獲得均衡發(fā)展和改善，其中，大力開(kāi)發(fā)旅游地特色產(chǎn)品也是旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施。然而在實(shí)際旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，酒店住宿基礎(chǔ)的服務(wù)和收費(fèi)不合理，容易在高峰期發(fā)生擁堵，無(wú)法保證每個(gè)游客獲得充分的旅游體驗(yàn)。而開(kāi)發(fā)的特色商品資源，已經(jīng)被打上了假冒偽劣、價(jià)格虛高的標(biāo)簽。商品資源既無(wú)特色，也沒(méi)有紀(jì)念價(jià)值，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)屬性和商品附加值。

四、推動(dòng)我國(guó)旅游體制改革發(fā)展的策略

（一）加速法律修訂和執(zhí)行，健全法律監(jiān)管體制

法律是監(jiān)管部門(mén)有效監(jiān)管的有效保障，法律為監(jiān)管部門(mén)執(zhí)法提供了支持和依據(jù)。因此，對(duì)法律的修訂和制定成為旅游體制改革的重要瓶頸。法律制定必須符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，健全完善法律監(jiān)管的漏洞和誤區(qū)，對(duì)違反法律的商業(yè)行為應(yīng)該給予沉重打擊，增加違法成本，使法律能夠真正為旅游行業(yè)發(fā)展提供約束力和保障。此外，面對(duì)如今旅游行業(yè)消費(fèi)亂象，法律的名目條款應(yīng)該盡可能地向消費(fèi)者的權(quán)益傾斜，在旅游資源的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，注意對(duì)生態(tài)資源的保護(hù)，防止過(guò)度盲目開(kāi)發(fā)。

（二）進(jìn)行制度監(jiān)管調(diào)查和創(chuàng)新，增加監(jiān)管體制的活力

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出不平衡的趨勢(shì)，對(duì)此在旅游行業(yè)的制度監(jiān)管上，首先，應(yīng)該因地制宜充分發(fā)揮自身地區(qū)的旅游資源優(yōu)勢(shì)。在制度創(chuàng)新中，應(yīng)該對(duì)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源進(jìn)行全面調(diào)查和分析，使監(jiān)管制度能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展需要，減少盲目資源開(kāi)發(fā)和宣傳。其次，應(yīng)針對(duì)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行針對(duì)性政策調(diào)整，減少市場(chǎng)亂象發(fā)生的可能。在全國(guó)旅游體制改革過(guò)程中，應(yīng)該統(tǒng)籌安排，進(jìn)行綜合性全面改革，使旅游行業(yè)的發(fā)展能夠適應(yīng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，防止對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)的急功近利，對(duì)非法的市場(chǎng)行為進(jìn)行全面打擊和干預(yù)。值得一提的是，旅游監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)范圍應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)，目前監(jiān)管部門(mén)不足以應(yīng)付所有旅游產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展的挑戰(zhàn)。最后，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該協(xié)助旅游產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)自身品牌和商品資源，努力提升旅游行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，使旅游行業(yè)的發(fā)展能夠邁入健康的軌道。

（三）優(yōu)化和調(diào)整監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力責(zé)任

從目前的監(jiān)管效果來(lái)看，政府的監(jiān)管部門(mén)對(duì)下屬的部門(mén)統(tǒng)籌管理能力較小，對(duì)綜合性的體制改革和政策調(diào)控推行造成了一定困難。因此，旅游管理部門(mén)的行政權(quán)力應(yīng)該在體制改革的過(guò)程中進(jìn)行必要的集中，使宏觀調(diào)控能夠按照旅游總局部署順利開(kāi)展。此外，地方旅游管理局的監(jiān)管權(quán)力也應(yīng)該進(jìn)一步提升，使當(dāng)?shù)芈糜喂芾砭帜軌蛴懈蟮臋?quán)限對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)和規(guī)劃進(jìn)行控制，使旅游管理局能夠有效主導(dǎo)旅游資源的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，增加旅游管理局的市場(chǎng)影響力，使市場(chǎng)行為得到有效監(jiān)管和糾正。

（四）發(fā)展產(chǎn)業(yè)均衡，促進(jìn)旅游行業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，旅游地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)也愈發(fā)激烈。因此，旅游管理局就應(yīng)該有規(guī)劃地對(duì)旅游資源進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)，防止彼此之間發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，減少對(duì)生態(tài)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)。在產(chǎn)業(yè)均衡方面，應(yīng)該鼓勵(lì)各地區(qū)發(fā)展各具特色的旅游資源和產(chǎn)業(yè)，使旅游行業(yè)各地區(qū)能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益最優(yōu)化發(fā)展。同時(shí)，旅游管理單位應(yīng)該從整體上對(duì)資源開(kāi)發(fā)進(jìn)行協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)旅游行業(yè)成立自身的協(xié)調(diào)組織，規(guī)范行業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)秩序，使旅游行業(yè)發(fā)展做到健康有序。值得一提的是，旅游管理單位可以放手讓旅游市場(chǎng)進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，使市場(chǎng)服務(wù)逐漸得到提升和發(fā)展，不斷改善市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)格局和服務(wù)質(zhì)量。

（五）加強(qiáng)生態(tài)旅游觀念的普及和宣傳

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)的生態(tài)資源面臨著日趨增加的壓力。對(duì)此，無(wú)論是在旅游資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，或者游客出行的過(guò)程中，都應(yīng)該全面加強(qiáng)社會(huì)環(huán)保觀念，杜絕盲目過(guò)度開(kāi)發(fā)，提升國(guó)民出行旅游的道德感和綜合素質(zhì)。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展和政府部門(mén)監(jiān)管缺失形成了旅游行業(yè)發(fā)展的重要矛盾。我國(guó)旅游管理部門(mén)應(yīng)該加速體制改革，對(duì)市場(chǎng)行為和旅游資源進(jìn)行調(diào)查，使相關(guān)監(jiān)管和法律管制措施能夠真正滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，促進(jìn)旅游行業(yè)長(zhǎng)期健康發(fā)展。

（作者單位：靈寶市高級(jí)技工學(xué)校）