“17+1合作”在中東歐地區(qū)的進(jìn)展、問題與對策

(武漢大學(xué)國際問題研究院 湖北 武漢 430072)

一、“17+1合作”在中東歐地區(qū)的進(jìn)展

在中國與中東歐國家的共同努力下，“17+1合作”人員在不斷拓展，今年4月,希臘成為中國-中東歐國家合作的正式成員,“16+1”升級為“17+1”，這也證明過去這一機(jī)制是受到中東歐國家的認(rèn)可。此外，合作機(jī)制日臻完善，經(jīng)貿(mào)關(guān)系不斷深化，為促進(jìn)中東歐地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善發(fā)揮了積極作用。

(一)“17+1合作”領(lǐng)域不斷拓展

中國-中東歐合作經(jīng)歷了合作領(lǐng)域不斷拓展的過程。從2013《布加勒斯特綱要》到2018年索菲亞綱要，從六個合作方向不斷細(xì)化到八個合作領(lǐng)域。2019年《杜布羅夫尼克綱要》將希臘納入正式會員，并根據(jù)各自需求和重點(diǎn)繼續(xù)落實(shí)《中期規(guī)劃》。由此可見，中國—中東歐合作的合作領(lǐng)域不斷拓展，合作更加務(wù)實(shí)，從規(guī)劃設(shè)計(jì)到具體項(xiàng)目建設(shè)不斷落實(shí)。

(二)“17+1合作”機(jī)制不斷完善

經(jīng)過7年的發(fā)展，“17+1合作”機(jī)制已經(jīng)形成以中國—中東歐國家領(lǐng)導(dǎo)人會議機(jī)制為核心的多層次合作機(jī)制。合作內(nèi)容涉及經(jīng)貿(mào)、投資、旅游、交通、物流、技術(shù)、智庫、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域。

在這些務(wù)實(shí)合作機(jī)制之中，既有官方合作機(jī)制，也有非官方合作機(jī)制。這些會議機(jī)制均是由各國相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人或相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員參與，就具體問題進(jìn)行磋商、交流、溝通，對進(jìn)一步了解各自需求，解決面臨的現(xiàn)實(shí)問題，推進(jìn)合作意義重大。同時(shí)，這些會議機(jī)制多為定期而非臨時(shí)性的機(jī)制，可以有助于各方就合作之中面臨的具體問題進(jìn)行探討，以尋求解決問題的出路。

(三)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不斷深化

經(jīng)貿(mào)合作歷來是中國—中東歐國家合作的重要內(nèi)容。近年來，在雙方的共同努力下，中國與中東歐國家經(jīng)貿(mào)合作扎實(shí)推進(jìn)，進(jìn)出口貿(mào)易額不斷增長，雙邊投資不斷擴(kuò)大，經(jīng)貿(mào)聯(lián)系不斷深化。

一一方面貿(mào)易穩(wěn)步發(fā)展。2018年中國與中東歐16國貿(mào)易額為822億美元，較2011年增長55.4%。特別是中國自中東歐國家進(jìn)口，較2011年增長了80.7%。中東歐牛羊肉、奶制品等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品在中國的知名度不斷提升。二是相互投資不斷擴(kuò)大。截至2019年4月，中國企業(yè)在中東歐國家投資超過100億美元，中東歐16國在華投資超過15億美元，涉及機(jī)械制造、汽車零部件、化工、金融、環(huán)保、航空、醫(yī)藥等領(lǐng)域。制造業(yè)投資主要集中于波蘭、匈牙利等大國；基礎(chǔ)設(shè)施和能源投資主要集中于塞爾維亞、阿爾巴尼亞等國。中國—中東歐相互投資領(lǐng)域更加多元化。

二、“17+1合作”在中東歐地區(qū)推進(jìn)面臨的問題

中東歐國家均是中小國家，其在經(jīng)濟(jì)、政治、軍事關(guān)系上往往依賴于大國。加之中東歐地區(qū)地理位置極為重要，美國、歐盟、俄羅斯在這一地區(qū)均有勢力存在，這也導(dǎo)致了中東歐地區(qū)地緣政治形勢復(fù)雜的態(tài)勢，為“17+1合作”的推進(jìn)埋下了隱患。此外，中國與中東歐地區(qū)貿(mào)易投資發(fā)展水平不高、“17+1合作”機(jī)制尚不完善也制約著中國與中東歐國家經(jīng)貿(mào)的深入開展。

(一)中東歐國家政策呈現(xiàn)兩面性

中東歐國家與中國的合作呈現(xiàn)出明顯的“兩邊站隊(duì)”的特點(diǎn)。一方面，中東歐國家支持“17+1”機(jī)制，希望同中國開展務(wù)實(shí)合作，共享發(fā)展成果。另一方面，中東歐國家又受到國內(nèi)反對派和域外大國的制約，在政策選擇上存在搖擺。比如新加入的希臘一方面認(rèn)為加入“17+1合作”有助于進(jìn)一步確認(rèn)其影響力，特別是在巴爾干地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)地位。但受到歐盟和美國的立場制約，對中國的政治立場任然游移不定。

這主要是由于以下兩點(diǎn)原因：一是歐盟、美國和俄羅斯等大國在中東歐的傳統(tǒng)影響力。中東歐地區(qū)一直是大國勢力匯聚的地方。歐盟具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)則存在，美國維持著軍事存在，俄羅斯在這里也有重要的利益關(guān)切[1]。對于“17+1”機(jī)制，這些國家對此都持有懷疑的態(tài)度。而且中東歐國家在地理位置上仍然是屬于歐洲的，其在文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、意識形態(tài)等領(lǐng)域仍然是歐洲的，這使得其與歐洲有著天然的親近感和認(rèn)同感。二是中東歐國家始終奉行大國平衡戰(zhàn)略。其與中國的合作，除了從中獲取經(jīng)濟(jì)收益以外，還存在以中國為籌碼向歐盟索取要價(jià)的動機(jī)。

(二)貿(mào)易投資發(fā)展水平有待提升

中國與中東歐國家經(jīng)濟(jì)總量差距明顯。中國的經(jīng)濟(jì)總量是中東歐國家經(jīng)濟(jì)綜合的7倍。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的巨大差異成為限制經(jīng)濟(jì)合作規(guī)模和程度的重要因素。而中國—中東歐貿(mào)易投資合作水平仍然有待進(jìn)一步提升。第一，中國與中東歐國家均不是對方主要的貿(mào)易伙伴國。中國主要的貿(mào)易伙伴是美國、日本、韓國、德國，沒有一個中東歐國家。中東歐國家的主要貿(mào)易伙伴，除了在阿爾巴尼亞的貿(mào)易伙伴在中中國排第三以外，其他十五國均在前四以外，而且所占份額不大。第二，貿(mào)易不平衡問題突出。中國與中東歐貿(mào)易主要集中于機(jī)械、運(yùn)輸設(shè)備等勞動密集型產(chǎn)品，且以產(chǎn)業(yè)間貿(mào)易為主，雙邊貿(mào)易合作仍處于初級階段。中國從中東歐國家進(jìn)口的貨物種類單一。第三，從投資存量上看，中國對于中東歐國家的投資規(guī)模較小且分布不均勻。針對匈牙利的中國投資，占到了中國對中東歐總投資的89%。而像黑山、阿爾巴尼亞等國家，比重不到10%。

(數(shù)據(jù)來源：2017年度中國對外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào))

三、“17+1合作”在中東歐地區(qū)推進(jìn)的對策

“17+1合作”在中東歐地區(qū)的推進(jìn)，需要從制度建設(shè)、大國關(guān)系處理、經(jīng)貿(mào)合作深化、法律規(guī)則保障四個方面著手，釋放合作潛能，挖掘合作潛力，提升合作實(shí)效。

(一)協(xié)調(diào)處理好大國關(guān)系，維護(hù)各方利益

顯然，歐美主要大國目前均已在中東歐地區(qū)布局，并根據(jù)各自的比較優(yōu)勢占據(jù)了相應(yīng)的“制高點(diǎn)”。面對已經(jīng)形成的大國利益格局，中國作為后來者，既需要與中東歐國家開展互利合作，同時(shí)又要避免同該地區(qū)大國的利益格局發(fā)生正面碰撞[2]。

對于歐盟的質(zhì)疑和擔(dān)憂，中國應(yīng)首先應(yīng)該增強(qiáng)雙方政治互信。拓展歐盟對于“17+1合作”的參與程度和深度，提升合作透明度，強(qiáng)調(diào)“17+1合作”是中歐關(guān)系的組成部分和有益補(bǔ)充。其次，發(fā)揮中東歐國家中歐盟成員國的積極作用，讓其發(fā)揮協(xié)調(diào)者的角色。充分依托愿意發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的國家，如保加利亞、匈牙利的協(xié)調(diào)作用，積極就“17+1合作”與歐盟在戰(zhàn)略、政策、規(guī)則、項(xiàng)目建設(shè)等層面的對接展開斡旋，加深歐盟對于“17+1合作”的認(rèn)識。

對于其他國家的抵觸，中國首先，正視其他國家在中東歐地區(qū)影響力的存在。適時(shí)邀請其他國家相關(guān)企業(yè)參與，加強(qiáng)同其他國家在中東歐地區(qū)開展三方合作，追求具體項(xiàng)目的合作實(shí)效，避免經(jīng)濟(jì)議題政治化，盡量避免觸及他國在這一地區(qū)的戰(zhàn)略利益。其次，中國需要發(fā)揮比較優(yōu)勢，重點(diǎn)突破。利用其他國家與中東歐地區(qū)合作的空白點(diǎn)和“弱點(diǎn)”開展合作。

(二)務(wù)實(shí)推進(jìn)項(xiàng)目合作，充分挖掘合作潛力

中國—中東歐經(jīng)貿(mào)合作在不涉及其他國家利益的前提下，可以在保持原有行業(yè)優(yōu)勢的情況下，挖掘在新領(lǐng)域的合作潛力，提升合作水平。

中國—中東歐合作項(xiàng)目主要是鐵路電氣化改造、高等級公路施工、特大橋梁建設(shè)等交通道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為抓手，在中東歐地區(qū)打造一批示范性和旗艦項(xiàng)目，應(yīng)成為中國在中東歐國家推進(jìn)“17+1合作”的突破口。

2019年，中國已在17個中東歐國家均建立了產(chǎn)業(yè)園區(qū)。以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為基礎(chǔ)，強(qiáng)化雙邊政府聯(lián)系，增強(qiáng)政策溝通；加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與中國—中東歐投資基金、亞投行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行的合作，促進(jìn)資金融通；培育形成園區(qū)文化，助力民心溝通。

2018年度，捷克、匈牙利、克羅地亞、波蘭等中東歐國家接待中國游客的規(guī)模均創(chuàng)歷史新高，同比增幅都在20%以上。針對旅游業(yè)發(fā)展熱潮，中東歐與中國可以相應(yīng)減少簽證手續(xù)，加強(qiáng)海關(guān)合作，提升通關(guān)和人員往來的便利化水平。

(三)充分了解遵守歐盟和中東歐國家法律規(guī)則，強(qiáng)化貿(mào)易投資法律保障

由于中東歐已經(jīng)有11個國家加入歐盟，需要受到歐盟法律規(guī)定的約束。歐盟的經(jīng)濟(jì)法律體系發(fā)展成熟，不僅有細(xì)致的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易法律，還有勞工法、環(huán)保法、政府采購法、反壟斷法、反傾銷法等。在這些國家開展投資項(xiàng)目，需要有專業(yè)人才把關(guān)。同時(shí)，中東歐國家對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資準(zhǔn)入日益嚴(yán)格。中國企業(yè)在中東歐開展項(xiàng)目建設(shè)，需要充分了解歐盟和中東歐國家相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守法律規(guī)則，規(guī)避潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)中歐投資協(xié)定談判，避免中國與中東歐國家企業(yè)面臨雙重征稅風(fēng)險(xiǎn)。

中國已經(jīng)與中東歐11個國家簽署雙邊投資協(xié)定。但這些協(xié)議簽訂都是在十年以前，很多條款已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，當(dāng)前中國在中東歐地區(qū)的投資以直接投資為主，極易受到投資審查政治化的影響，為進(jìn)一步保護(hù)中國投資者的合法權(quán)益，防范可能出現(xiàn)的投資爭議，亟需和這些國家重新商簽雙邊投資保護(hù)協(xié)定。