建設服務型政府視角下的事業(yè)單位機構績效考核

□ 吳文波

建設人民滿意的服務型政府是黨的十九大提出的全新政府治理理念。建設服務型政府，基礎是人民，理念是堅持社會本位、公民本位，任務是提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務。[1]在這一階段，作為政府部門出于公益目的出資舉辦的事業(yè)單位就必須堅持服務型的基本定位，即建設服務型事業(yè)單位。而作為事業(yè)單位活動結果評價的機構績效考核就必須和建設服務型事業(yè)單位相適應，這就需要在新階段的新要求下更新考核理念，探索建立一套以人民群眾滿意度為前提的，突出公益服務性的，涵蓋經(jīng)濟、效率、效能、公平的績效考核制度，客觀衡量事業(yè)單位公共服務質(zhì)量和滿意度。

一、當前事業(yè)單位機構績效考核存在的問題

（一）績效考核過程中事業(yè)單位能動性缺失

作為績效考核方案的制定者與實施者，績效考核主管部門決定著績效考核的方向與內(nèi)容。傳統(tǒng)做法中，事業(yè)單位是績效考核主管部門有意識地施加影響，以使其形成相應績效的對象，是績效考核的被引導者，其主要任務是接受和實施?？冃Э己送癸@的是上級意志，很大程度上忽視了被考核者的能動性，被考核者處于被支配地位，是被動接受的一方，在考核實施者的引領下進行活動。這種關系定位是管制型政府建設理念的產(chǎn)物，強調(diào)管制與服從，忽略了在考核過程中被考核者本身主體能動性的發(fā)揮。能動性缺失導致公共服務動機不足，服務績效不高。[2]

（二）績效考核內(nèi)容上忽略了公益服務成效

當前事業(yè)單位績效考核內(nèi)容上主要是以經(jīng)濟性指標完成率、內(nèi)控制度建設、財務資產(chǎn)管理、人才培養(yǎng)和科研立項數(shù)量等數(shù)量型、經(jīng)濟性內(nèi)容為主，而忽略了作為事業(yè)單位的本質(zhì)屬性體現(xiàn)的公益服務效能及社會評價內(nèi)容，缺乏以人民為中心的、體現(xiàn)服務成效的、反映社會滿意度的服務流程、服務質(zhì)量、便民服務、服務對象意見采集與反饋等突出事業(yè)單位公益本質(zhì)的考核內(nèi)容，這與服務型政府建設理念是不相契合的。

（三）績效考核指標體系與事業(yè)單位職能不匹配

伴隨政府治理理念的轉(zhuǎn)換，事業(yè)單位職能活動所帶來的社會效益與影響越來越廣，其民生社會公益性也越來越突出，這是事業(yè)單位存在的必然要求與其本身公益屬性的直接彰顯。但與以往管制型政府建設理念相適應的原有績效考核指標設定主要是業(yè)務性、經(jīng)濟性、客觀性指標，指標設計注重針對性、實用性和能力建設、執(zhí)行力方面，指標結構設計具有明顯傾向性，看重經(jīng)濟類指標，忽視質(zhì)量效能類指標，不能真實地反映其本身的職能活動，不匹配的問題明顯存在，這是有違績效考核初衷的。

（四）績效考核方式與事業(yè)單位效益呈現(xiàn)不適應

當前事業(yè)單位績效考核基本上是由績效考核主管部門根據(jù)“三定”方案設定由各類經(jīng)濟、量化、客觀性指標組成的考核指標體系，主要通過“一把手”大會述職、單位職工民主測評、聽專題匯報、查鑒證資料的形式開展；政府績效考核主管部門是實施考核的唯一評價主體，缺乏其他社會主體的參與，評估主體設定缺乏科學性。這種考核方式有其簡便、高效、直接的優(yōu)點，但是不足也非常明顯，即不能反映其整體工作的社會民生效益即服務群眾效價的高低和工作人員作風、態(tài)度等服務質(zhì)量的優(yōu)劣，對于以公益為目的的事業(yè)單位的績效反映不全面、不科學，不能準確評價其最主要的公益效益。

二、服務型政府理念下事業(yè)單位機構績效考核基本依據(jù)

事業(yè)單位機構績效考核必須在特定的時代背景與理念下來進行。事業(yè)單位作為國家基于社會公益目的而出資舉辦的服務型組織，社會效益是其一切活動的出發(fā)點和落腳點，工作開展重點必須圍繞保障群眾的基本權利與需求來進行，必須堅持平等性與高效性的統(tǒng)一，兼顧工作效率、工作質(zhì)量與社會效益，不能為追求工作效率而損失社會效益。在建設服務型政府的時代背景與理念下，事業(yè)單位職能的履行必須突出高效率與正效益相結合的服務屬性，也只有高效率與正效益相結合才能保障其服務社會公益目標的達成，而這也是契合服務型政府建設理念、實施事業(yè)單位機構績效考核的基本依據(jù)。

三、事業(yè)單位機構績效考核的改進對策

事業(yè)單位職能履行的時代背景與理念的轉(zhuǎn)變要求對其績效考核思維與規(guī)則進行革新。因此，在建設服務型政府理念指引下，針對事業(yè)單位機構績效考核面臨的問題，需要在對以往做法進行摒棄的基礎上，以新理念所提供的思維與遵循去尋找解決問題的對策。

（一）注重事業(yè)單位本身主體能動性的發(fā)揮

以服務社會公益為目的的事業(yè)單位其職能履行最終落實于作為其功能構成的職工個人的履職行為，也就是說，事業(yè)單位職工一個個個體能動性的系統(tǒng)結合構成了事業(yè)單位主體本身的能動性屬性。職工個體能動性是履職盡責的主觀意識作用于外在行為的一種表現(xiàn)形式，其高低往往取決于職工對自己通過履職的形式所服務的公共利益的認同，當作為一種價值存在的公共利益與職工個體價值取向一致或大體一致時，職工主體能動性就高。作為績效完成者，被考核事業(yè)單位對于績效的取得方式、形式、過程及面臨的困難與問題更清楚，應邀請其參與績效考核政策的制定，這樣既可增強績效考核的可操作性、針對性與實效性，又可提高其履職主觀積極性。作為績效主體的事業(yè)單位對于外部主體對其職能履行情況即其本身價值評價結果效價的正負、高低認知直接影響其工作主動性、積極性，當是正的、高效價時，其主體能動性高；當是負的、低效價時，其主體能動性低。動機是思想的先導和行為形成的思維

路徑，決定著態(tài)度和行為，取決于意識認同。對于事業(yè)單位，在績效生成過程中，履職盡責的高能動性帶來高度的組織認同感、自我認同感和價值認同感，進而形成強烈的公共服務動機，激發(fā)出強烈的工作責任感和高度的工作積極性，促進高的公共服務成效的產(chǎn)生，進而達到績效考核的目的（如圖1）。

表1 某市三家公益一類事業(yè)單位考核內(nèi)容及分值（權重）

圖1 主體能動性與績效考核關系示意圖

要適應政府治理模式向服務型政府的轉(zhuǎn)換，從以往的強調(diào)經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)向注重社會效益，從突出指令、接受的考核模式轉(zhuǎn)向引導、能動的考核機制。建設服務型政府要求作為被考核者的事業(yè)單位在機構考核活動中要發(fā)揮應有的主體性，即要對其主體性發(fā)揮的場域進行劃分與厘定，換言之，在什么條件下、什么范圍內(nèi)去發(fā)揮主體性。而劃定事業(yè)單位主體性發(fā)揮的場域，事實上就是要明確在績效考核活動中其主體性的具體表現(xiàn)，進而有針對性地為其主體性發(fā)揮創(chuàng)造條件，也即被考核的事業(yè)單位應在職能活動履行方式、實效性、效益取得等方面創(chuàng)新方式、方法，取得更好的活動績效，不以考核為目的，以服務公益為自覺。具體來說有以下幾點：積極參與績效考核政策與方案制定，在績效考核方案制定過程中應采取“兩下一上一調(diào)”的方式，先由被考核事業(yè)單位根據(jù)本單位職能職責初步擬定績效考核方案報績效考核主管部門參考，績效考核主管部門在通過調(diào)研、座談、走訪等形式充分聽取相關意見和建議后，根據(jù)“三定”方案對績效考核方案進行修改、審核，然后下發(fā)實施。在履職方式上，要變“在家等”為“上門去”，使公共服務主動化；積極推行“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”，切實減輕服務對象負擔。在服務內(nèi)容上，要在“三定”范圍內(nèi)積極拓展公共服務內(nèi)容，從“我能做什么”向“服務對象需要我做什么”轉(zhuǎn)變，不斷提升履職能力。在服務時效性上，嘗試實行工作時間彈性制要從“我能什么時間完成”向“需要我什么時間完成”轉(zhuǎn)變，切實提高工作效率。在績效取得結果上，要切實打破經(jīng)濟思維，將經(jīng)濟創(chuàng)收多少向解決多少問題、提供多少種類服務、提供多少次有效服務轉(zhuǎn)變。

（二）把公益服務成效作為機構績效考核核心內(nèi)容

服務型政府其核心要義是服務而不是管制。與建設服務型政府要求相適應，事業(yè)單位機構績效考核在服務公益的理念指引下，必須彰顯事業(yè)單位存在的正當、合法、必要性即公益屬性，必須把公益服務成效作為機構績效考核的核心內(nèi)容，即事業(yè)單位績效考核必須貫徹“一個理念”、堅持“一個核心”、突出“一個標準”、注重“四個維度”和建立“一個體系”。

貫徹“一個理念”，即事業(yè)單位機構績效考核必須貫徹以人民為中心的理念。實施績效考核的初衷和目的就是提高事業(yè)單位公益服務水平和能力，促進公益服務事業(yè)發(fā)展，不斷滿足人民群眾對社會公益服務的需求。因此，事業(yè)單位機構績效考核的內(nèi)容確定、指標選擇、考核方式、評價方法都必須始終貫徹以人民為中心的理念，堅持人民需要什么，我們就考核什么，以人民群眾需要作為績效考核一切工作的出發(fā)點和落腳點。

堅持“一個核心”，即把服務公益、服務人民群眾的實際效果作為考核的核心內(nèi)容。事業(yè)單位的本質(zhì)屬性決定了其基本職能就是為社會、為人民提供公益服務，那么績效考核的核心內(nèi)容也由此決定了只能是考核事業(yè)單位所提供公益服務的實際成效，否則就背離了績效考核的目的，績效考核就失去了本來的意義。

突出“一個標準”，即突出公益服務評價標準。在制定事業(yè)單位績效考核評價標準時應改變以往注重經(jīng)濟收入、設備投入等經(jīng)濟性指標的評價標準，突出以感知度（如對提供公益服務時用的各種器械、設備、設施等可以被感知的實物的感官評價）、可靠性（如因高質(zhì)量、準確無誤提供服務而給人民群眾帶來的信任感）、及時率（如能在第一時間提供所需要的服務或能在要求的期限內(nèi)按時提供所需要的服務）、勝任力（如事業(yè)單位工作人員因良好的工作態(tài)度、優(yōu)異的工作能力而給服務對象帶來的對事業(yè)單位本身的信任和安全感）為特征的評價公益服務效果的績效考核標準。

注重“四個維度”，即注重公益服務總量、質(zhì)量、效率和效果。公益服務總量是指事業(yè)單位公益服務覆蓋率或所能提供的公益服務量化總數(shù)量，公益服務質(zhì)量是指所提供公益服務是否符合相關標準或規(guī)范要求，公益服務效率是指在一定時間段內(nèi)所提供的公益服務次數(shù)，公益服務效果是指所提供的公益服務是否滿足人民群眾對公益服務的需求。

建立“一個體系”，即建立公益服務過程管理、公益服務效能、公眾滿意度三位一體的評價內(nèi)容體系。[3]建設服務型事業(yè)單位要求其績效考核應當摒棄現(xiàn)行的以事后為主的考核，建立涵蓋服務過程、服務效能、服務評價的全面績效考核評價內(nèi)容體系。

總之，通過把公益服務成效作為考核核心內(nèi)容，用績效考核引領事業(yè)單位以促進公益事業(yè)發(fā)展為目標，從而滿足經(jīng)濟社會發(fā)展對公益服務的需求，盡可能實現(xiàn)公益目標的最大化。

（三）科學設定事業(yè)單位機構績效考核指標

績效考核指標擬定要圍繞促進經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、讓人民群眾有更多獲得感的政治高度來進行，杜絕評價指標形式化、表面化、簡單量化，科學運用關鍵績效指標法（KPI）、平衡計分法等方法，重點圍繞服務承諾與履行、服務流程優(yōu)化、服務質(zhì)量標準、信息化平臺建設、服務對象意見的采集與反饋、信息公開與便民服務措施來設定考核指標，實現(xiàn)考核指標與效益呈現(xiàn)形式的契合。

基于關鍵績效指標法（KPI）＋平衡計分法的事業(yè)單位公益服務目標分解。圍繞事業(yè)單位公益服務本質(zhì)，根據(jù)能力建設、財務、內(nèi)部管理和服務對象與公眾四個方面對公益服務目標進行分解。能力建設目標主要考核事業(yè)單位公益服務提供能力的持續(xù)性與改進性，具體包括人才招聘、職業(yè)培訓、繼續(xù)教育、科研成果、技術更新、設備投入等指標。財務目標主要考核事業(yè)單位使用財政資金所取得的公益服務成效抑或單一公益服務項目所使用的財政資金成效，實現(xiàn)財政資金效用最大化和公益服務效果最大化。內(nèi)部管理目標主要考核事業(yè)單位為了滿足人民群眾公益服務需求自身所做的改進，具體包括內(nèi)控制度是否建立及完善、服務流程是否優(yōu)化及改進、服務標準是否明確及適時、信息化平臺是否建設及有效、服務對象意見受理是否及時及處理、信息公開是否到位及準確、便民設施設備是否安裝及使用等。服務對象與公眾目標主要考核事業(yè)單位所提供公益服務之于人民群眾滿意度也即公益成效，具體包括服務覆蓋率、服務有效率、服務響應性和服務滿意度等指標（如圖2）。

圖2 關鍵績效指標法（KPI）平衡計分法下的事業(yè)單位公益服務目標分解圖

（四）改進事業(yè)單位機構績效考核的方式方法

績效考核方式的確立需要依據(jù)事業(yè)單位工作性質(zhì)、方式、重點、效益呈現(xiàn)形式的多樣性而定。在新理念下，要對以往的考核方式方法進行改進，根據(jù)時代的發(fā)展不斷促進方式方法的革新，要對以往聽取匯報（或閱讀匯報材料）、分析核對鑒證資料等方式方法進行摒棄，以實現(xiàn)考核方法上的新發(fā)展和新突破。

360 度考核法。該法是國內(nèi)外企業(yè)流行的一種全面績效考核方法，有效地解決了考核主體和考核形式的單一性、片面性問題。對于事業(yè)單位機構績效考核而言，運用360 度考核法，就是要把公益服務各相關方，包括提供公益服務的事業(yè)單位的上級主管部門、同級業(yè)務聯(lián)系單位、社會公眾（包括媒體）和服務對象，均納入績效考核主體中，從不同角度對事業(yè)單位所提供公益服務效果進行客觀評價。在四類考核主體的選定上，上級主管部門和同級業(yè)務聯(lián)系單位應注意安排具體業(yè)務負責人參加，而服務對象和其他社會公眾的選擇應堅持全面性和隨機性原則，保證參加考核主體的客觀公正性。在具體的考核方式上除了傳統(tǒng)地聽取工作匯報、查看鑒證材料、民主測評外，還應注重采取座談會、問卷調(diào)查、個別訪談等方式對以工作方法、態(tài)度、效率、效果等指標為重點的公認度、滿意度進行測評（如圖3）。

圖3 360 度考核法示意圖

依托和運用大數(shù)據(jù)平臺。要緊跟時代技術發(fā)展步伐，通過建設和運用大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)事業(yè)單位服務項目、種類、時間、流程、結果等海量數(shù)據(jù)的自動、實時、全面收集、分析和匯總，這就為以往我們不能運用的成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法、標桿管理法等績效評估方法的使用提供了條件。大數(shù)據(jù)平臺所收集的大量的公益服務成效相關的成本、效益數(shù)據(jù)使得可以高效地對提供公益服務的事業(yè)單位的成本和收益進行分析、比較，使得績效考核更科學化；通過大數(shù)據(jù)的比較分析，便于找到更為準確的行業(yè)標桿，標桿管理法的運用得以實現(xiàn)；傳統(tǒng)的公眾評價法主要是通過發(fā)放調(diào)查問卷進行，其發(fā)放和回收都是非常有限的，在大數(shù)據(jù)時代，理論上我們可以收集所有公眾意見從而對公益服務進行全面評價，公眾評價法得以充分有效地運用。以政務窗口為例，通過大數(shù)據(jù)平臺可以直觀地看到某一時間段內(nèi)服務評價、接件量、平均受理時間、平均等待時間等服務變量。[4]

綜上，在建設服務型政府背景下，要突破傳統(tǒng)績效考核思維的束縛和影響，事業(yè)單位機構績效考核活動必須重新審視被考核者主體性的發(fā)揮、考核內(nèi)容的確立、考核指標的擬定與考核方式方法的選擇，必須充分發(fā)揮事業(yè)單位在整體機構績效考核過程中的主體性，把公益服務作為核心考核內(nèi)容，科學擬定考核指標，合理選擇考核方式，把服務公益貫穿整個考核過程，堅持服務型事業(yè)單位定位，不斷推進事業(yè)單位機構績效考核優(yōu)化與科學化。